“半城镇化”背景下村民村务知情权的保障——以村务公开为视角

魏新兴，李亚航

(郑州大学 法学院，郑州 450001)



“半城镇化”背景下村民村务知情权的保障
——以村务公开为视角

魏新兴，李亚航

(郑州大学 法学院，郑州 450001)

“半城镇化”是目前我国城镇化进程的真实写照。半城镇化背景下，农民流向城市，农村走向衰落，村民自治陷入困境。作为保障村民知情权重要途径的村务公开机制，也面临村务信息公开不完整，不真实，程序不规范，公开时间不及时等问题。通过分析村务公开面临困境及原因，提出了从实现村务信息化、加强对村委会的监督以及畅通村务公开诉讼渠道等方面来保障村民知情权。

半城镇化；村民知情权；村务公开

城镇化是我国实现现代化目标的重要内容之一。改革开放以来，我国进入了城镇化的高速发展时期。由于城乡之间存在的财富分配巨大差距，农村地区远远滞后于城镇的建设，以及国家对人口流动的限制逐步放宽，造成大量的农村人口向城市转移。这为我国发展成为世界第二大经济体提供了充足的劳动力资源，为我国实现现代化作出了巨大贡献。然而，由于户籍制度的限制，大量进城务工人员不能落户他们为之贡献心血的城市，而被称为“外来人口”，他们也很难与城市居民享有平等的教育、医疗、就业、住房保障以及其他社会保障权利。社科院一项调查报告显示，2015年，按城市常住人口算，我国城镇化率达到56.1%，到2020年我国的常住人口城镇化率60%左右，而户籍人口城镇化率才达到45%。[1]这意味着，到2020年仍然会有15%将近2亿左右的进城务工人员无法拿到城镇户口，也意味着他们很难与城镇居民享有平等的社会保障条件。我国的城镇化存在诸多不稳定因素，因此，被称为“半城镇化”现象。在半城镇化现象下，大量的进城农民工仍是农村居民，其对本村公共事务享有广泛的权利，是实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的村民自治体中的一员。但是，由于农民工离开农村，其对村内公共事务的参与途径受到极大限制，参与度大大降低，传统的村务公开形式难以保障村民知情权，以至于村干部权力得不到有效监督，删减、篡改、隐瞒村务信息，村民自治异化为村干部自治，给村干部违法滥权提供了土壤，也给广大村民权益造成极大损害。如何健全村务公开机制，保障村民对农村公共事务和公益事务的知情权和监督权，完善村民自治制度，成为一项不可回避的问题。

一、村务公开陷入困境，村民村务知情权保障危机重重

知情权是公民的一项基本人权，它是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。[2]而保障公民知情权最为重要的一条途径是进行政务公开，“让权力在阳光下运行”。政务公开是把权力关进制度的笼子里，防止权力产生腐败的的灵丹妙药，也是建设服务型政府，实现人权保障的重要法宝。我国《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律都规定实行行政公开的原则，国务院于2006年通过了《政府信息公开条例》，对我国政府信息公开行为进行了规范，有力地保障了公民知情权。村务公开是我国村民自治制度中的一项内容，是促进村民积极参与村务管理，实现村民自治健康运行的必要条件，也是保障其对本村公共事务享有知情权，维护其在农村其他权益的重要基础。我国《村委会组织法》以及中共中央办公厅和国务院办公厅于2004年联合发布的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》)中对村务公开的内容，公开形式、时间和程序以及对村务公开的监督都作了规定，这既给村务公开提供了法律和政策上的依据和支撑，也是对村务公开机制运行的规范和监督。本文根据“华中师范大学中国农村问题研究中心”在2010年对全国31省、224个村庄3656户农户的调查数据来分析我国村务公开实施状况，进而挖掘村民村务知情权保障存在的主要问题。

(一)村务公开事项内容不完整

我国《村委会组织法》规定的村务公开事项具体包括以下几类：一是涉及村民选举权益的事项，如参加村委会选举的村民名单，村委会选举的结果，等等；二是涉及村内经济、财产权益的事项，例如《村委会组织法》第二十四条、第三十五条规定的事项，等等。三是执行国家法律、法规、政策以及协助国家机关开展工作的情况。四是接受国家和社会帮助、救济等资金、物资的管理使用情况。五是涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。由此可以看出，该法规定的每一项应当公开的村务事项都与村民利益息息相关，依法完整地公布每一项村务公开事项，有利于充分保障村民知情权以及其他相关权利，而村务公开事项的内容不完整，也必然损害村民的知情权。然而从实施状况来看，我国村委会对村务事项公开内容存在着隐瞒、删减等情况，根据“华中师范大学中国农村问题研究中心”的调查显示，“当问及贵村是否会向村民公开村务财务政务时，在调查的2926份有效农户问卷中，有三成五的农户表示不会公开或者表示不清楚。[3]并且在涉及村民选举权益的事项中，存在不公布参与选举的村民名单，未说明村民对参与选举的村民名单的异议情况及处理结果；在执行国家法律法规政策方面，公开内容较为笼统，缺乏具体事项的公开；在本村债权债务情况、国家补贴和救助金发放的涉及事项以及农村贫困人员最低生活保障金的发放等方面均存在着缺失情况。

(二)村务公开事项内容不真实

村务公开事项不但应当完完整整地向本村村民公布，而且还要保证公开事项的真实性。村务公开事项真实性在很大程度上决定着村民自治的效果。如果村务公开事项中出现大量不真实情况，也必然威胁到村民自治制度的生命，导致村民自治形同虚设，进而严重损害包括村民知情权在内的村民自治权益。村务公开事项内容出现不真实的情况多出现在涉及村民经济、财产权利的领域。“从农户对村庄公布信息内容可信度来看，约占比为61.2%的农户认为村庄公布的村务财务政务信息是基本真实可靠的，而20.1%的农户说不清楚；4%的农户认为村庄公布的内容有很大水分”。[3]通过抽样调查，约两成四的农户对村务信息是否真实持怀疑态度。而根据另一份对“河南省P市在2008年-2012年关于村干部职务犯罪的调查”显示，村干部职务犯罪的领域主要涉及以下几个方面：(1)征地、拆迁补偿款，(2)集体土地承包、出租、转让收入，宅基地款项及塌陷款等集体事务，(3)涉及其他协助政府从事的事项，例如小型水利设施建设补助、农村沼气建设、国家粮食补贴、“村村通”工程、农网改造、荒山荒地造林补助、防讯专项资金、新农村建设等，而这些都是法定的村务公开事项，村干部通过篡改、隐瞒等手段伪造在这些领域的公开信息，进而实现非法侵占相关经济利益的目的，导致广大村民的村务知情权及相关经济权利受到侵害。[4]

(三)村务公开方式不便民

村务公开方式是指对村务事项进行公开的载体和渠道，也即是村务信息以何种方式和途径使村民知悉。村务公开方式是否便民决定着村民能否有效的知悉村务信息，也决定着村民知情权能否实现。中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《意见》规定，各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可运用广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式，并且还要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。可见，村委会应当采取多种多样方式进行村务公开，以达到服务便民的效果。然而，根据“华中师范大学中国农村问题研究中心”的调查，“在2073份有效调查问卷中，没有农户表示村务公开会采用广播播报和在村民会议通报等方式，而认为村务公开的形式一般选择是在村务公开栏上公布的农户占95.8%，仅有4.2%的农户表示该村的村务公开采用了包括电视转播、理财小组公布、口口相传等方式”。[3]通过村务公开栏、广播等公开的信息，村民只能被动接受，无法反馈他们的意见，并且外出农民工无法得知村务公开栏中公布的信息。而通过民主听证会形式公布村务信息并不常见，并且在互联网信息化如此发达的今天，通过网络QQ群、微博、微信等方式进行村务公开的更是寥寥无几。目前，我国村务公开方式单一且不便民，严重削弱了村民获知村务信息的欲望，不利于村民知情权的保障。

(四)村务公开程序不规范

村务公开的程序是指从村务信息的形成、整理、制作、保存到初步公开、村民反馈再到最后公开的过程。村务公开的结果是否令人满意往往也取决于村务公开的程序是否完善。村务公开事项内容之所以不完整、不真实，一般也是因为村务公开程序不规范造成的。根据《意见》的规定，村务公开不仅仅要进行结果公开，还要实现事前、事中的公开，村务公开的程序为村委会提出公开的具体方案，由村监督小组进行审查、补充和完善，然后经村党支部和村委会联席讨论之后，由村委会公布，公布结果也应当接受村民的民主评议和监督。调查显示，“虽然87.2%的农村进行了民主评议活动，但是从农户角度来看，不足四成的农户知晓民主评议制度，不清楚民主评议制度的农户达到三成左右”。[3]显然在村务公开过程中，从公开方案的提出到审核再到公布都缺乏村民有效地参与，给村干部篡改村务信息提供了方便。并且在实践中，许多村委会在进行村务公开时并没有一个详尽、具体的公开方案，往往是对村务直接进行公开，并不经过村级监督小组的讨论和审核，更谈不上村民的参与和监督，因此，也很难对村民反馈上来的意见予以落实。

(五)村务公开时间不及时

村务公开信息具有时效性的特点决定着村务公开时间应当及时，如不及时公布，会造成严重后果，进而侵害村民的合法权益，例如在村委会组成人员的选举中，如果候选人的信息或者选举结果不及时公布，将严重影响选举的进行和选举的有效性。因此，村务公开是否及时对村民知情权的保障同样具有不可替代的作用。根据《意见》规定，一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。从村务公开的事实状况来看，许多村的村务公开随意性比较大，并没有在一个固定的时间进行公布，有的村庄半年或者一年才进行一次公开，村务公开的时间往往由村干部来决定，而对于那些突发性、临时性的事务很多村不会及时甚至根本不向村民公开。因此，村务公开不及时也是造成村民知情权得不到有效保障的重要问题之一。

二、剖析村务公开困境，化解村民知情权保障危机

(一)农村现代化动力不足，村务信息化滞后，妨害村民知情权

在国家进行城镇化的进程中，国家发展的重点在城镇，农村地区则成为城镇化的最大牺牲者。一方面与农村相比，城市具有更多的政策支持和经济优势。依靠国家的支持，城市发展迅速，并且具有更多的就业机会和发展前景，农村劳动力大量流向大城市，留守农村老人、妇女和儿童既缺乏先进的思想观念，也缺乏精力和能力，农村面临着严重空心化、劳动力短缺、人才不济等问题，以至于农业现代化面临动力不足的问题；另一方面传统农业生产关系，如农村土地承包经营制度、农村宅基地流转机制等仍然存在，虽然国家给予农村发展一定的政策倾斜，然而这种不能适应生产力发展的生产关系仍未打破，农村仍然缺乏产业化的经济发展模式，这又反过来掣肘农村现代化的发展。农村无法实现现代化必然导致农村治理问题重重，“三农”问题久拖不决，农村互联网化、信息化更是严重落后于城市。传统的村务公开方式比较单一，缺乏多样化，不能适应时代发展的需要，既不方便村委会进行信息公开，也不方便村民了解村务信息，外出打工的农民工更是无法了解到本村村务公开事项，致使村务公开无法有效保障村民知情权和监督权，进一步损害了村民自治制度的正常运行。

(二)部分村干部利诱熏心，篡改村务信息，侵犯村民知情权

随着现代化国家的推进和服务型政府的建设，政府对农村生产生活领域的介入越来越普遍。一方面，我国在推进城镇化建设过程中，政府为扩张城市建设规模或者修建高铁、公路和机场等公共交通设施而征收农村的土地。根据相关法律规定，国家为了公共利益的需要，可以对土地征收并给予补偿，然而一些地方政府大搞“土地财政”，不依法定程序征收农民土地，并且给予农民的征收补偿款大都发放给村委会，再由村委会发放给农民，这给村干部侵占村民征地补偿款项提供了操作机会。另一方面，国家对“三农”问题的重视，对农村居民的补贴也来越多，村委会作为国家政权和农民之间的中间环节，大量补助款项先由其提交申请名额，经乡镇或县级政府审核通过后由村干部领取发放。因此，村干部有机会接触较多的国家所发放给农民的经济补偿和补贴，由于村干部文化程度较低，大部分村干部为小学初中文化程度，法律意识淡薄，再加上村干部职务上的经济保障较少，面对如此经济利益，难免会出现贪赃枉法的行为，进而隐瞒或篡改村务相关信息，不依法公开村务。并且，大量农民工由于长期外出打工，对本村事务不了解详细情况，村内留守人员大都属于老幼等弱势群体，权利意识也相对淡薄，对村务信息关注度不高，这也给村干部违法获利提供了空间。

(三)村务公开监督不力，问责机制缺失，损害村民知情权

加强对权力的监督，以权力制约权力是建设宪政国家的重要内容。村委会作为村民自治组织，行使村民自治权力，如果对其缺乏监督，必然导致腐败和权力的滥用。为此《村委会组织法》规定了对村委会进行村务公开监督的两条途径：一是通过村民监督委员会实行监督。《村委会组织法》规定村监委成员由村民会议选举产生，具有一定的管理知识，并且不得担任村委会成员。但并未规定村监委的工作运行机制，例如，其如何对村务公开进行监督，村委会不接受其监督又该如何处理，等等。村监委工作运行机制的不完善，对村委会监督的约束力也未明确规定，无法保障其对村委会进行有效的监督。二是通过乡镇政府或县级政府及其主管部门对村委会监督。《村委会组织法》规定当村委会不及时公布村务信息或者公布不真实的，村民有权向乡镇政府或者县级政府及其主管部门反映，有关政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。然而，由于该条规定太过模糊，一方面对“责令”方式并未明确，导致有关政府对村委会作出责令通知后，如果村委会仍不公开村务信息，有关政府因缺乏强制执行权，而使“责令”缺乏拘束力和执行力；另一方面，对村委会不依法公开村务信息的法律责任未予以规定，从而导致问责机制徒有其表。村务公开监督和问责机制的缺陷使得村民知情权保障困难重重。

(四)村务公开诉讼复杂，司法救济不畅，妨碍村民知情权

“有权利，必有救济”，无救济即无权利。建设法治国家必然要求为公民权利保障提供合理的救济渠道，而司法救济是保障公民权利的最后一道防线。在村委会不依法公开村务信息，村民知情权受到损害的情况下，如果司法救济渠道不畅，也必然导致村民权利无法保障。目前在司法实践中，如果村委会不公开村务信息或者村务信息公开不真实，村民只能先申请有关政府责令村委会公开村务，如果村委会仍不公开，村民才可以向法院起诉政府不作为来寻求救济。而在村务公开诉讼中，一些法院尚未认可村委会的行政诉讼被告资格，村民如果直接向人民法院起诉请求判决村委会公开村务，法院往往会以村委会的行政诉讼被告不适格为由而不予受理或驳回起诉。并且，如果村民起诉有关政府，有关政府仍然面临着难题，因为法律并未赋予其强制村委会公开村务信息的权力，即使法院判决其责令村委会公开村务，最后还需法院来强制执行。因此，我国的村务公开诉讼程序繁琐复杂，不便于村民通过司法途径来保障其知情权。

三、健全村务公开机制，完善村民知情权保障路径

(―)加快实现农村现代化和村务信息化，为保障村民知情权提供技术基础

村民知情权的保障必须依靠健全的村务公开机制，而城乡二元格局导致农村经济发展滞后，严重阻碍了农村现代化的进程，更不利于现代化社会治理成果应用于村民自治领域，以至于制约了村务公开机制的健全，不能满足保障村民知情权的需要。因此，必须加快城乡一体化建设，加大对农村地区的政策支持和资金投入，完善农村基础设施建设，逐步破除包括户籍制度在内的城乡二元体制，改革农村落后的生产关系，推动农村治理现代化，利用现代化治理科学改造村务公开机制，从而为保障村民知情权提供更有利的环境。实现农村治理现代化，健全村务公开机制，必须推动村务信息化发展，村务信息化包括村务管理信息化和村务公开信息化，[5]前者是指把村务管理和现代信息技术、互联网相结合，实现管理的网络化和数字化；后者是指运用现代信息技术、互联网等把网络化和数字化的村务信息发布出来。实现村务信息化是推动村务公开网络化的重要一步，它改变了村务公开事项传统的存在形态，丰富了村务信息公开的方式，使村务信息公开适应了时代的发展。推进村务信息化应当主要从以下几个方面推动：一是应当推进农村地区互联网建设，实现“村村通网络，家家能上网”，为实现村务信息化提供网络环境和平台。二是支持和引导各村村委会建立本村的村务网站、通过QQ、微信、微博等途径公开村务，为实现村务信息化提供网络途径。三是培训村民使用互联网的技能，拓展村民信息化的知识，提高村民信息素养。村民对互联网知识和技能的掌握和使用，对促进村务公开信息化，保障其知情权具有重要意义。

(二)加强村委会自身建设和职务保障，为村民知情权行使提供干部保障

村委会和村干部是农村村民自治中的最为重要也是最为关键的一环，国家政策在农村地区的实施，村民会议决议的执行都离不开村委会和村干部。村务公开是村委会的一项重要职责，从村务公开的实际运行状况来看，村委会及村干部在履行职责的过程中存在违法滥权行为，而不愿、不敢真实地公布村务信息，是村民知情权受到侵害的主要因素。因此，保障村民知情权，完善村务公开工作，首先需要加强村委会自身建设和职务保障，正如习近平总书记所说：“打铁还需自身硬”，村干部自身素养的高低也一定程度上决定着村民自治的效果。加强村委会和村干部建设可以从以下几个方面进行努力，一是加强对村干部的职务保障。目前，大部分村干部都是兼职的，他们既要处理自家的农业生产，还要处理本村公共事务，然而国家给予的职务保障少之又少，这是村干部侵占集体经济利益、贪污腐化的重要原因。因此，应当逐步实行村干部专职化，并提高村干部的经济待遇，以促进村干部正常开展工作，认真履行村务公开职责，维护村民知情权。二是推进高校大学生村官计划，并加强对村干部的培训。大学生既拥有一定的理论知识和视野，又年轻有朝气、精力充沛。推进大学生村官计划既能拓宽大学生就业渠道，又能使理论知识与农村建设发展相结合，为农村发展注入活力。大学生村官在就职前，对其进行职业培训，使其掌握一定的农村治理经验和工作技能，对村干部自觉依法履行职责，主动公开村务事项，保障村民知情权提供合格的干部支撑具有重要意义。

(三)完善对村委会监督程序和问责机制，为保障村民知情权提供制度支撑

“我们不缺乏制度，而是缺乏制度中的制衡。”[6]健全村务公开机制，保障村民知情权，还应当完善对村务公开的监督程序和问责机制，以实现对村委会权力的制衡。一是要完善村内监督程序和问责机制，首先要明确村监委的职责和监督程序，其次要强化村监委的监督效力。村监委有权对村委会履行法定职责以及村务公开事项进行监督，当村委会不公开或者公开村务信息不真实的，无法查阅村务档案或村务档案不规范的，村民有权向村监委反映，村监委应当根据村民的意见，要求村委会说明理由，理由不成立的，村监委可以召集村民小组会议或者村民代表会议进行表决，如果表决结果是应当公开，那么，村委会应当执行。如果村干部有违反村规民约的行为，村监委有权召集村民会议或者村民代表会议，对其进行罢免，进行重新选举。二要加强乡镇或县级政府对村委会的监督。乡镇或县级政府一方面应当对村务公开事项以及村务档案进行定期检查，要求村委会制作详细完备的可供查询的村务档案；另一方面，村民向其反映村委会不依法公开村务信息，乡镇或县级政府应当进行调查核实，如果村委会不依法公开应当公开事项，乡镇或县级政府有权对村干部进行通报批评，并依法向法院申请强制执行，如果发现有违法行为，应依法转给司法机关处理。

(四)明确村委会被告资格，简化诉讼程序，为村民知情权提供司法保障

目前我国村务公开诉讼中，通常只能以相关政府为被告，而不能直接起诉相关村委会，村民在其知情权受到侵害后，只能先申请乡镇政府或县级政府责令村委会公开村务信息，只有乡镇政府或者县级政府不依法履行职责时，才能起诉政府。这无疑等于给村务公开诉讼增加了一道前置程序，而不承认村委会在行政诉讼中的被告资格，明显增加了村民的诉讼成本，不利于村民通过司法途径维护其知情权。因此，必须理顺村务公开诉讼的法理基础，畅通对村民知情权保障的司法救济途径。首先，应当承认村委会成为行政诉讼被告的资格。村委会作为我国宪法和村委会组织法规定的行使村民自治权的组织，对属于村民内部事务拥有一定的行政管理权，这与高等院校根据教育法律法规的规定对学生拥有一定的行政管理权相同，因此村委会应当与高等院校一样在行使行政管理权而引发争议时可以作为行政诉讼的被告，使村民知情权在受到村委会侵犯后可以直接向法院起诉。其次，还应当简化村务公开诉讼的程序。我国行政诉讼法规定的政府信息公开案件可以适用简易程序，而村务公开其本质上与政府信息公开相同，因此适用简易程序审理村务公开诉讼可以节约司法资源，也可以更好的维护村民知情权。最后，法院也应当充分保障村务公开诉讼中村民的各项权利，判决村委会依法公开村务信息的，应当保障判决能够及时执行。

村务公开是保障村民知情权的重要制度，村民对村内相关事务享有知情权是村民自治健康运行的重要保障。国家一方面在推进城镇化，让农民进城的同时，还应当逐步消除城乡差距，注重城乡一体化发展，不断完善村民自治制度，克服半城镇化现象之下村民自治出现的种种问题，推动传统农村向现代农村的转变，使村民自治制度适应国家现代化，进而充分保障村民的相关权利。

[1]我国城镇化率已达56.1%[N]．人民日报，2016-01-31．

[2] 谢鹏程．公民的基本权利[M]．北京：中国社会科学出版社， 1999：263．

[3]张世花，吴春宝．村级民主监督：组织运行现状及绩效分析——对全国246个村庄3656户农户的调查研究[J]．青海社会科学，2011,(3)：82-85．

[4] 高果果．村干部职务犯罪问题实证研究[D]．陕西杨凌：西北农林科技大学，2013.

[5] 李广，王继新．村务公开制度与村务信息化[J]．科技进步与对策，2006,(6).

[6] 杨海坤.农民权利的公法保护[M]．北京：北京大学出版社，2015：187．

责任编辑：陶 晖

On the Protection of Village’s Right to Know Under the Background of “Semi Urbanization”— In the Perspective of Village Affairs

WEI Xin-xing, LI Ya-hang

(School of Law, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Half urbanization is a true portrayal of the process of urbanization in china. Under the background of semi urbanization, villagers flow to the cities so that the countryside seems declining and the village self governance is in trouble. As an important way to protect villagers’ right to know, the mechanism to inform villagers of village affairs also confronts with several problems: the disclosure of village information is incomplete and untrue, the procedures are not standardized and the open time is not timely. Through the analysis of difficulties and causes of village affairs, this paper puts forward suggestions to to protect the villagers’ right to know: to realize informatization of village information, to strengthen the supervision of village committee and open litigation ways for village affairs.

semi urbanization; villager’s the right to know; village affairs

2016-06-25

2013年度河南省哲学社会科学规划项目(2013BFX004)；2015年度河南省政府决策招标课题(2015B145)

魏新兴(1971-)，男，河南中牟人，副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为宪法学。

李亚航(1992-)，男，河南扶沟人，硕士研究生，研究方向为宪法学。

DF28

A

1674-344X(2016)09-0035-04