“营改增”后地方税收征管体系的重构*

□ 衡阳市地方税务局课题组（参与成员：曾秀，阳爱国，王琼）

（衡阳市地方税务局，湖南 衡阳 421001）

“营改增”后地方税收征管体系的重构*

□ 衡阳市地方税务局课题组
（参与成员：曾秀，阳爱国，王琼）

（衡阳市地方税务局，湖南 衡阳 421001）

“营改增”后以往围绕营业税所设置的以票控税模式将失去存在的基石，给地方税收和地税部门的征管模式带来巨大的挑战。对此，笔者从分析“营改增”对地方税收征管的影响入手，着重分析“营改增”后存在级次、信息、岗责不对称的问题，最后从巩固主体税种、拓展综合治税、再造征管流程三个方面重构地方税体系提出看法。

“营改增”；地方税收征管体系；重构

从2013年8月1日交通运输业和现代服务业“营改增”以来，全国范围内的“营改增”试点正在分步推进，预计从2016年开始，“营业税”——这一饱受争议却又独树一帜的地方税主体税种，将彻底退出税收舞台。对于地税部门而言，不折不扣地执行“营改增”政策，既是提高税收效率、促进经济发展的务实之举，更是壮士断腕、二次创业的全新起点。“营改增”后，如何重构地方税收征管体系，实现无营业税时代的稳过渡和新跨越，是摆在各级地税部门面前的首要问题。“于法周延，于事简便”。只有深入分析“营改增”对于地方税收征管的影响，着力解决当前地方税收征管中的不对称问题，才能开辟一条地税事业持续发展的坦途。

一、“营改增”对于地方税收征管的重大影响

“营改增”对于地税部门的影响，无疑是全面的和深远的。就我省地税系统来说，“营改增”全面完成以后，地税部门每年将减少近470亿元的税收收入，约占2014年全部地税收入的34%，可谓是“伤筋动骨”。①同时，“营改增”后，地税部门将失去“发票”这一地方税收征管的重要工具。在完成主体税种、管理模式和征收方式等三大切换后，地方税收征管格局将发生重大的变化。

（一）主体税种切换

营业税退出后，如果根据2014年全省地税收入的结构来推算，契税将成为第一大地方税种，收入规模为148亿元；其次是个人所得税，收入规模为139亿元；其次是城市维护建设税，收入规模为114亿元；第四名为企业所得税，收入规模为109亿元。②契税属于行为税，其征税范围仅限于房地产交易。城市维护建设税属于附加税，没有独立性。显然，这两者均难以承担起地方税收主体税种的重任。相反地，所得税（包括企业所得税和个人所得税）涵盖企业和个人的全部经济活动，涉及其他地方税收的计算和税前扣除，具有总揽全局的作用，理应成为“营改增”后地方税收的主体税种。同时，所得税倾注于应纳税所得额的管理，计税方式远比营业税复杂和严谨。在收入总额、扣除项目和资产等管理环节，均可嵌入对应的其他地方税收管理。可以预见，所得税成为主体税种后，地方税收征管的环节增多、链条延伸、体系更全、标准更细，必将开启地方税收管理的崭新时代。

（二）管理模式切换

发票一直是地方税收征管的重要载体。“营改增”后，地税部门将不再负责任何发票管理。没有了发票，我们将失去“发票管税”这一传统的税收管理模式。过去直接或者间接依靠“发票管税”，我们就能征收入库70%以上的地方税收收入，俨然“有如神助”。③现在离开了发票，地方税收管理的“定海神针”在哪里呢？答案只有一个，那就是坚定不移地走“依法治税”的路子。这既是依法治国方略在税收领域的集中体现，也是落实税收政策、规范税收征管的现实选择。其实，“发票管税”从来就不是地方税收管理的唯一手段。以往我们对于增值税纳税人的地方税收管理，并没有“发票管税”的手段，而是推行申报纳税，同样取得了成效。“营改增”后，我们再也不能沉湎于对“发票管税”的依恋，甚至于寄希望于委托代征，这将使我们失去立足之本。当务之急的是，我们要高举“依法治税”的大旗，全面推行申报纳税制度，认真落实税收政策，严格遵循法定程序，扎实做好申报、征收、检查和服务等各项税收工作，彻底走出“发票管税”下权责不分、管理粗放的怪圈，使税收征管秩序更加有序、规范。

（三）征收方式切换

“营改增”后，流转环节的税收管理链条基本完善。在层层抵扣的计税方式下，纳税人与其上下游各方的税收联系将更加紧密。为了获得最大的税收利益，大多数纳税人将会主动健全会计核算，并相互配合、相互制约、相互印证，进而提高全社会经济活动的透明度，为税收管理提供较为完备的会计核算基础。在这种情况下，过去以核定征收为主的地方税收征收方式，将会逐渐被查账征收方式所替代。查账征收方式下，地方税收征管能否取得更大的成效，取决于纳税人对于税法的主动遵从和社会税收治理能力。在资源和信息相对有限的情况下，地税部门必须顺应社会经济活动的变化，对既有的税收征管体系做出相应调整，将地方税收管理融入国家治理体系，并依托国家治理体系，提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本。

二、“营改增”后地方税收征管亟待破解的难题

所得税作为地方税收的主体税种，与其中央、地方共享税的收入级次之间，存在着不对称，在一定程度上限制了其主导作用的发挥。同时，地方税收管理模式和征收方式的切换，与信息不对称、岗责不对称等固有征管难题的叠加，困扰着未来地方税收征管的发展。

（一）级次不对称问题

所得税属于中央和地方共享税，分享比例分别为60%、40%。地方分享比例的偏低，与纳税人享受的地方公共产品并不对称，在一定程度上挫伤了地方政府的积极性，也加剧了财政资金的过度集中，其后引发了“土地财政”和地方债务危机等一系列财政经济问题。2014年，我国中央财政占全国的一般预算收入比例为55．5%，支出比例仅为14．9%，当年中央财政转移支付占地方一般财政预算支出的比例分别为41．2%。④如此之高的转移支付比例，明显违背了分税制改革的初衷，事实上1994年-2001年，地方企业所得税和个人所得税，一直是地方财政收入。收入级次的不对称，一度使所得税的征收管理陷入了困局。共享税制下，所得税的增量，省、市、县（区）地方政府只能共同分享其中的40%，难以调动其强化所得税征收管理的积极性。“营改增”后，所得税成为主体税种，但所能赢得的地方政府支持力度仍然相对有限。长此以往，所得税只是名义上的主体税种，整个地方税收征管体系仍然处于“群龙无首”的境地。同时，随着营业税的退出，按照现行政策规定，2016年以后新增企业的企业所得税，将全部由国税部门征收管理。“营改增”后，地税部门将不再有新增的企业所得税纳税人，征管范围逐步缩小。无论如何，一个只有存量、没有增量的主体税种，根本无法支撑整个地方税收管理的大局，这些都给未来地方税收征管体系的建设带来了隐忧。

（二）信息不对称问题

信息不对称理论认为，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。在税收管理活动中，税务机关要想取得有利的地位，就必须掌握比纳税人更多的信息。当前，税收信息的不对称，主要体现为外部信息的不对称，既包括纳税人信息的不对称，也包括社会涉税信息的不对称。“营改增”后，地税部门将失去发票这一重要的涉税信息来源，面对纳税人报送的涉税信息，税务机关显然处于不对称的位置。同时，地税部门获取社会涉税信息的途径和方式还十分有限。如我省现有的政府公共信息平台并不完善，有的地市虽然建立了统一的政府公共信息平台，但信息残缺不全，格式杂乱无章，更新频率太慢，难以有效利用。政府各职能部门、第三方机构向税务机关定期提供涉税信息的机制尚未建立，社会涉税信息远不能满足税收管理的需要。此外，税收信息的不对称，还包括内部信息的不对称。主要表现为内部信息处理不及时，信息化程度不高，分析运用效果不佳等。

（三）岗责不对称问题

目前我省地税系统的税收征管体制，仍以税收管理员制度为主，实行“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的办法。随着税收环境的不断变化，税收管理员制度产生了岗责不对称的问题。一是征纳权利义务不明晰，围绕发票管税和事前审核设置的内置程序，使税收管理员无形之中主导着纳税人的涉税事项，纳税人自行申报纳税的主体地位没有真正确立。二是人员配置不合理，对所有的纳税户均衡安排征管力量，管理层级低，管理幅度大，人均管理户数过多，业务素质参差不齐，专业化管理程度不高，往往顾此失彼、浅尝辄止。三是管理重点不准确，突出以组织收入为中心，将主要精力放到了催报催缴上，对纳税申报的质量关注不多，对重点税源和高风险事项管理不到位。岗责不对称的问题在“营改增”后将会更加突出。发票管理职能的取消，简政放权的实施，使税收管理员的职责更加“空心化”。在一般涉税事项实行办税服务厅办结以后，税收管理员一时无所适从。而对复杂的涉税事项，受到自身业务水平的限制，一般的税收管理员往往难有作为。

三、“营改增”后地方税收征管体系的重构

（一）深化税制改革，巩固主体税种

“营改增”行业的增值税收入，目前全部作为地方财政收入。“营改增”全面完成后，出于简化预算体制的考虑，这部分增值税收入，不适宜继续作为地方财政收入。如果沿袭增值税75%：25%的分享比例，预计“营改增”后我省地方财政每年至少减收353亿元（470 X25%）。弥补地方财政收入的缺口，主要有两种方案：一是提高增值税的地方分享比例。2014年我省营业税和增值税的总量为1172亿元，不考虑“营改增”后税收减少的因素，改革前地方财政收入为645亿元（1172 X25%+470），要保障地方财政收入的既有收入，地方政府的分享比例要提高到55%（645÷1172），这一比例明显偏高。⑤即使按照这一比例分享，全省各个市州的情况也大相径庭。长沙、株洲、岳阳等工业区的地方财政收入，将比“营改增”前大幅增加，而其他地区的地方财政收入将减少。这一方案显然行不通。二是将消费税和车辆购置税调整为地方财政收入。2014年我省消费税558亿元，车辆购置税92亿元。⑥从总量上看，我省地方财政收入似乎有所增长。但分地区来看，长沙（烟草）、岳阳（石化）的地区财政收入将成倍增加，其余地区的地方财政收入将大幅减少，这种方案更不合理。为了平衡省内各地财政收入，也有人提出，在零售环节征收消费税，这种方案将会由于流通环节的多元化，造成征收管理混乱，无疑是在开历史倒车。无论如何，在现有的流转税范围内，解决“营改增”所造成的地方财政收入减少问题，都是行不通的。我们认为，还有一个方案可以采纳，那就是将所得税由共享税调整为地方税。同时，将车辆购置税划归地方税。2014年，我省企业所得税为390亿元，个人所得税为112亿元，合计为502亿元。⑦地方财政将增加310亿元的收入（502 X60%）。缺口43亿元（353 -310），完全可以由车辆购置税弥补。省内不同地区之间，也可以基本实现平衡。⑧中央财政和省级财政的减收问题，可以通过调整部分企业的所得税预算级次来解决。如央企控股企业的企业所得税，可以向中央财政收入倾斜。省属企业的企业所得税，可以向省级财政收入倾斜。所得税调整为地方税后，将会极大地提高地方政府推动产业转型升级和强化所得税征管的积极性。同时，由地税部门负责所得税的征收管理，将会更好地发挥其主体税种的优势，带动整个地方税收体系的优化。

（二）升级信息管税，拓展综合治税

要破解地方税收征管面临的信息不对称问题，必须紧紧抓住“营改增”后社会经济活动透明度提高的契机，以涉税信息为纽带，形成信息收集、信息处理、信息维护和综合治税等无缝对接的闭环系统。一是推行申报纳税制度，按照相关性和有用性原则，规范纳税人信息报送的时间、格式和内容，运用网厅申报、格式文件导入和手工录入等方式，将纳税人信息完整无误地录入金税三期系统。二是依靠当地党政，制定社会综合治税条例或者规章，建立各政府职能部门和第三方机构定期向税务机关提供涉税信息的机制。结合各部门的涉税信息特点，制定对应的涉税信息收集模板，依托政府公共信息平台和其他网络设施，实现社会涉税信息收集的常态化。三是设立专门的涉税信息管理机构，负责收集、整理、派发各类涉税信息，并对系统内部涉税信息管理工作进行督查指导。完善金税三期的涉税信息管理模块，运用信息手段，对涉税信息的准确性和合法性进行比对审查，为开展税收后续管理服务。四是做好信息反馈，提高社会综合治税的效率。以税源控管为目的，加强财税部门与相关部门之间的分工协作，明确协税护税职责，构建先税后证、齐抓共管的地方税收保障工作机制，将税收管理提升至国家治理的高度，促进经济、社会和税收的和谐发展。

（三）再造征管流程，重组岗责体系

面对地方税收管理模式和征收方式的切换，我们必须对现有的征管流程进行重新规划，按照构建现代化征管体系的要求，再造征管流程，重组岗责体系。一是严格按照税收征管规范和纳税服务规范的规定，对现有的征管流程进行清理。坚持依法治税，遵循法定工作程序，落实简政放权政策，撤销不符合规定的发票管税和事前审批等内置程序，维护纳税人自主申报纳税的合法权益。突出基础管理，优化纳税服务。实施“三证合一”后，建立“工商登记信息交换——催报催缴——税费种认定（项目登记）——征收方式确定——申报纳税”等地方税收基础管理新模式。二是调整税收征管重心，以风险管理为导向，将主要精力放到重点税源和高风险事项的管理上来。完善金税三期的税收风险管理模块，充分运用现代数据分析手段和信息技术，审核分析各类涉税数据，识别纳税风险点。对不同风险等级的纳税人，分别采取不同的应对措施。对低风险纳税人，由办税服务机构实施风险应对。对中风险纳税人，由税源管理部门实施风险应对，对高风险纳税人，由稽查部门实施风险应对。通过实施风险管理，合理配置税收管理资源，有效防范和化解税收风险。三是废除税收管理员制度，实行一般涉税事项的办税服务厅前移，推行税收专业化管理，实现从“管户制”向“管事制”的转变。按照规模、行业和年纳税总额等标准，对纳税人进行分级，对税源管理事项进行分类，因事设岗，分岗管事。适当提高重点税源和重大涉税事项的管理层级。加强税务人员业务培训，建立专业人才长效培养机制，建立不同涉税事项的专家团队，实现从单兵作战向团队协作的转变。健全执法监督机制和内控机制，通过“制度+科技”的手段，实现权力运行的关联和制衡。加快转变征管质量评价方式，摒弃唯收入论，探索建立以提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本为主要内容的的征管绩效量化考核体系，发挥绩效考核的指挥棒作用，不断提升地方税收征管的质效。

注释

①②数据来源于2014年12月《湖南地税收入会统报表》．

③根据《2014年湖南地税收入分行业大类分税种统计表》中营业税、契税以及交通运输业、建筑业、房地产业、居民服务业等税收收入测算．

④根据财政部国库司发布的《2014年财政收支情况》中数据计算．

⑤⑥⑦增值税、消费税数据来源于湖南省国税局网站《湖南省国家税务局2014年四季度各税完成情况》，全省车辆购置税数据由衡阳市国家税务局提供．

⑧根据全省各市州营业税、消费税、企业所得税、个人所得税测算，所得税转换为地方财政收入后，预计长沙市地方财政收入增加44亿元，省地税直属局减收21亿元，其他市州财政收入有不同减收，但车辆购置税划为地方税以后，各地财政收入基本持平．

F810．42

A

1008-4614-（2016）03-0013-04

2016-5-10

曾秀（1965—），男，湖南双峰人，衡阳市地方税务局党组书记、局长。