地税风险管理的挑战与建议——基于遵义地税风险管理

□　韩学勇

(贵州省遵义市地方税务局, 贵州　遵义　563000)



地税风险管理的挑战与建议
——基于遵义地税风险管理

□韩学勇

(贵州省遵义市地方税务局, 贵州遵义563000)

当前以风险管理为导向是日常税收征管工作的核心。结合遵义地税现行风控管理现状对全市风险管理存在的问题进行深入分析，并在此基础上提出相应的改进建议：正确认知风险管理理念，全面推进地税风险管理规范化建设，全力实施风险管理一体化，健全数据管理标准化。

地税风险管理；遵义地税；风险管理一体化；数据管理标准化

一、遵义地税近年风险管理

自2014年与全省同步启动征管改革以来，遵义市局积极按照省局部署，结合全市税源结构、人员构成及税收改革趋势等情况，提出了“以县(市、区)局地税机关及以下征管机构为单位，以税源分级分类管理为基础，优化机构设置及职能配置，明晰部门职能和岗位职责，实施市县两级机关职能实体化改革，将征管资源向征管一线倾斜，以信息管税为依托，以风险管理为导向，强化纳税评估，优化纳税服务，建立专业化管理人才队伍，完善税收征管制度，不断深化税收征管改革”的总体改革架构。经过全系统干部职工的努力，比较顺利的完成了相关各项改革配套工作，先后顺利上线了税源专业化管理系统、税企信息互换平台和第三方信息交换平台、金税三期优化版平台系统，初步建立起了风险管理制度体系。

2014年征管改革后，遵义市局在征管和科技发展科内成立了市局风险分析监控中心。风控中心成立后，以税源专业化管理平台和MIS系统为抓手，对全市纳税人全面进行风险识别、等级排序、推送应对和结果考核等工作，指导全市先后完成各类风险应对任务5万余次，评估入库各类税款4亿余元①，较好地达到了风险管理目的；先后组织开展了优秀纳税评估案例评选活动和与人事部门联合牵头建立了遵义市地税系统纳税评估人才库。

为全面反映全市风控工作开展情况，市局风控中心定期组织编写了《遵义市地方税务局风控工作月报》共8期，月报对相应时段的风控工作进行系统性分析和总结，交流各基层单位的优秀评估案例和先进做法与经验，为基层进一步做好纳税评估工作提供了指导与参考。

二、当前遵义市地税系统风险管理面临的挑战

2015年金税三期优化版和贵州地税风险监控平台顺利上线，为地税系统实现科技管税、信息管税插上了飞翔的翅膀，实现全流程风险节点管控提供了科技支撑，为地税系统适应大数据时代的挑战，进一步深度运用涉税大数据提供了基础保障。金税三期优化版的上线也对遵义地税进一步转变税务管理理念、创新税收管理方式、规范税收执法行为、提升纳税服务水平提出了新的挑战，对进一步深化税收征管改革提出了新的挑战。

(一)风险管理理念还需进一步强化

理念是行动的先导，没有科学先进的理念支撑，行动就如同无水之源、无本之木。风险管理首先要求要正确认识何谓风险，但在对风险的认识上仍然不尽如人意。在与基层相关从事风险管理的税务人员交流时，发现一部分干部对风险的认识仍停留在传统认识上。一谈到风险就认为是工作没做好或认为与自己关系不大，意识不到风险是不确定性事件发生的概率，在每一个执法行为、管理节点都有可能遇到内外部的风险。对风险管理的内涵、方法缺乏系统的了解与掌握，沟通交流中比较常见的说法都是人手紧张、能力不足、职责不清、系统繁多应付不过来，没有静下心来细细想想如何提高自身素质，如何认识信息管税，如何发挥信息系统的参谋助手作用，如何在现有条件下用活自身知识储量，提升知识增量。

(二)风险应对工作还需进一步改进

不管是在之前的税源专业化管理平台还是改进完善的贵州地税风险监控平台，对各类纳税人的风险程度都是按照轻微、一般和严重分类的。不同等级的风险采取不同的应对方式，但在应对过程中还存在着一系列问题。

1、应对工作安排不尽合理。一方面一些单位在工作量分配上不尽科学，对系统推送的风险未进行统筹规划，未能做到在保证质量的前提下进行有序应对，而是不分轻重缓急一律予以应对，反映出来就是一线应对人员压力大、任务重、时间紧，最终产生一些不必要的怨言与认识。另一方面，纳税评估对象安排不尽合理。主要表现在有的纳税人被所在单位连续评估数次甚税务稽查，而有的纳税人几年未被税务机关评估过，使得纳税评估的各行业典型样本库不够全面。最后相关检查与评估信息沟通需加强。主要表现在上级推送的部分纳税评估对象，省局稽查局、大企业局已下达专项检查或税务审计任务，由于信息未能互通或共享，导致重复检查，影响了纳税服务工作，

2、风险应对质量有待进一步提高。在具体的风险应对过程中，还较广泛存在仅就系统产生的疑点进行点对点应对，而未对评估对象所涉及的疑点结合日常管理所获取的信息和三方信息进行详细的案头分析与应对。尤其是在案头分析阶段，大部分单位都是直接采用系统产生的风险点，甚至一字不改的沿用。很少结合人工分析纳税人的生产经营和财务数据，从而形成完整的案头分析报告。如某矿业公司评估案例，就发现相关单位的评估就只是对风险监控平台反映的风险疑点进行了简单的分析即作出风险排除结论。实际情况是纳税人报给税务机关的数据存在财务报表系统数据与纸质数据不一致的问题，存在报表内或报表间逻辑错误的问题，如上年期末数与本年期初数不一致的情况，现金流量表购销商品金额与利润表主营业务收入数据相差悬殊，利润表主营业务收入与主营业务成本数据相同的情况。

3、执法程序还需进一步规范。目前，程序规范到位、实体定性准确是每一名税务干部应拥有的常识。但通过日常抽查各单位的评估案例和系统跟踪应对情况，发现有的执法程序仍不规范，比较突出的是实地核查文书的核查区间和实际检查纳税人的检查区间不一致。如对某纳税人的检查，《实地核查通知书》上写的是核查纳税人2014年3月1日至3月31日的涉税情况，而在实际核查过程中却核查了纳税人2011年1月1日至2014年5月的各项税收情况。通知检查时间与实际检查时间不一致，执法程序就不对。一旦发生行政执法争议，会使税务机关处于不利地位，执法行为会无效。

(三)风险指标功能还需进一步完善

新的税收风险监控平台上线后，通过系统扫描、模型计算、数据分析等运行步骤后向外推送出轻微、一般与严重风险，总的来说，新的风险监控平台体现了风险管理导向，发挥了风险预警作用，为基层税务机关风险应对提供了指引。但在运行过程中也暴露出一些问题，基层纳税评估部门反映平台中由计算机自动分析出来的税收风险大部分实际上并无风险，许多严重风险等级经实地调查验证后排除风险，如风险指标中，系统仅仅根据各税种去年同期、上期缴纳税款的增减比率变动，或收入、成本、费用、利润等指标变动值作为风险预警值，可能由于预警值设得过低，导致平台中频繁提示风险，基层疲于应付，实际效果并不明显。风险指标体系的科学性与可操性还需进一步完善。

(四)征管数据质量还需进一步提高

各类征管平台(软件)的有效发挥都离不开基础数据的支撑，而数据质量的源头是在采集环节。风险监控平台中的各种指标和数据模型的有效发挥，都需要纳税人可靠的生产经营的各类基础数据。从遵义实际情况来看，一部分纳税人向税务机关报送的数据不同程度存在不全、不准问题。基础数据工作还需想法设法进一步完善，把好采集关。如某矿业公司报的利润表中收入有8000多万元，而在现金流量表整张表中只反映了“销售商品、提供劳务收到的现金100元”，再如某房开公司，在与国土部门签订的土地转让合同中明确规定要将土地开发为熟地，但在向税务机关申报契税时只申报了土地使用权转让合同价款作为计税依据，未申报相关的土地开发成本等等。这些问题的解决需要在采集环节把好关，相关审核人员要高度负责、专业精神才能尽量杜绝不真实数据进入系统。

三、完善地税风险管理的相关建议

正如1993年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯所指出的那样，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。②在一个成熟的社会中，任何一项改革或建议都不是建立在凭空臆想之上的，而是建立在既有制度的基础之上。要进一步改进当前的风险管理工作，就要在省局和市局的部署下结合遵义地税的组织架构和人力资源实际情况做好。

(一)正确认知风险管理理念

自2009年国家税务总局下发有关大企业税务风险管理的指引始③，风险管理就成了最热门的税务词汇之一。风险最大的特点是不确定性，税务机关加强风险管理，就是要将执法风险和管理风险的不确定性尽量降低，从而明晰征纳双方权利义务，明确各自职责。如前所述，地税系统正面临国家经济发展速度换挡和经济结构的调整升级、营业税即将步入历史、地方税体系尚在构建之中、“互联网+税务”管理变革的转型时期；正面临纳税人经营方式日益多元化、经营范围日益跨区域化、财务核算日益复杂化、电子化、网络化的税务管理新常态。经济社会发展的新常态和生产经营、税务管理的日益互联网化，是每一个贵州地税人都必须面临并与之适应的严峻挑战。如果不迎头赶上，则只会被时代浪潮所抛弃。因此，必须树立风险管理新常态思维，以风险管理为导向，按照“行业+规模”将纳税人分级分类，全面利用金税三期优化版和贵州地税风险监控平台的数据分析功能，集中优秀的人力资源投入到各级重点税源管理中去。

(二)全面推进地税风险管理规范化建设

1.提升基础操作技能。金税三期优化版和风险监控平台上线后，对每一位地税干部计尤其是前台人员的计算机基础操作技能提出了更高的要求，要采取在岗培训为主，集中培训为辅，分批验收考评的方式，进一步提高全市各岗位对金税三期优化版和风险监控平台的基础操作能力与税收业务技能，做到人人过关，人人会操作，从而为运用已有系统平台实施风险分析和应对奠定坚实的基础。

2.严格规范执法流程。为推进税收现代化建设进程，建立科学严密的税收征管体系，国家税务总局先后下发了《全国税收征管规范》1.0版和1.1版，新的1.1版规范按照最新的政策依据进一步全面梳理了税收征管的所有具体业务事项，对每一个业务事项的流程、环节、操作要求都作出了详细规定，明确了税收管理行政行为标准，压缩了自由裁量的空降，限定了税收行政行为的随意性。新征管规范的最终落实就是要将依法治税落实到每一项具体税收业务上来。每一名工作人员在日常工作中必须坚决按照最新征管规范所规定的操作流程和要求进行规范操作，执行过程要杜绝传统的惯性思维，彻底实现管理流程从过程不可控向实现过程与结果可控的新常态转变。

3.规范纳税遵从风险管理。为推进纳税遵从风险管理，省局2015年下发了纳税遵从风险管理工作指引1.0版④，该文件是贵州地税系统从事日常风险管理工作的重要指南。在日常工作中要严坚持格按照该指引进行评估准备、案头审计、税务约谈、纳税人自查及实地审计等工作。深入分析纳税人行业税负、经营指标变动情况、风险发生规律等，对纳税人税收风险环节、风险大小、税法遵从程度进行确认。

(三)全力实施风险管理一体化

随着社会分工的不断发展，不同部门、不同人员从事的工作专业化要求会越来越高，在不同层级之间、部门之间、管理环节之间开展专业化分工协作，对纳税人按照分类分级实行团队管理和专业化管理是大趋势。建议在下一步的征管改革中要健全部门归属并负责制度，相关部门要及时对风险指标、风险模型进行清分，各业务部门要对单一税种或单一事项的风险指标模型研究和提出改进建议。要及时修正完善已出台的相关风险管理制度，进一步规范风险管理制度体系，探索建立风险应对程序的通用模板，规范风险应对流程。

按照总局和省局有关全面强化省局和市局直接面向省级和市级重点纳税人进行风险应对管理的改革要求，市局机关实体化要有实质性突破。建议以全市纳税评估人才库和全省征管科技、纳税服务、法律法规和税务稽查骨干人才库成员为核心，抽调精兵强将充实市局重点税源管理分局骨干人力资源，真正组建起一支敢打硬仗、能打硬仗、善打硬仗的市级风险应对团队，开展重要风险应对工作。

(四)健全数据管理标准化

基础数据的采集是基础，是关系到各类平台能否高效利用的关键。要提高数据的有效性和利用率，就需要作为一项基础工作来作。建议对数据管理进行专门设计，从采集标准、三方获取、采集要求、绩效考核、分析利用、典型推广、扎口管理、垃圾数据清理、无用数据过滤、人力资源分配等各方面进行统筹规划，系统考虑。

同时，进一步加强综合治税力度，增强情报交换能力。建议建立一个以政府主导、地税主管、部门配合、社会参与为主线，具有贵州地税特色的、以地税机关为枢纽，横向连接各职能部门、社会团体、纵向连接各街道社区、企业和居民群众的协税网络。完善国地税的实时情报交换制度，努力实现国地税涉税情报的共享，以获得高质量的涉税情报。

注释

①数据来源于遵义市地方税务局征管和科技发展科统计数据.

②参见卢现详著：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003.

③参见国家税务总局《大企业税务风险管理指引(试行)》(国税发〔2009〕90号)相关内容.

④参见《贵州省地方税务局纳税遵从风险管理工作指引(1.0版)》(黔地税发﹝2015﹞118号)相关内容.

[1]夏智灵．风险导向的现代化税务审计[J]．国家税收，2015(5).

[2]韩学勇．完善我国小微企业税收优惠政策研究——基于公平的视角[J]．税收经济研究，2012(6).

[3]陈天灯．构建企业税务风险管理体系研究[J]．管理世界，2013(6).

[4]陕西省国家税务局课题组．大企业税务风险管理探索[J]．税务研究，2014(10).

2016-5-6

韩学勇(1977— )，男，贵州道真人，贵州省遵义市地方税务局征管和科技发展科科长，长沙税务干部学院2016年贵州省地税局税收征管科技骨干人才递进式班学员。

F810.423

A

1008-4614-(2016)04-0003-04