政府在城市养老服务中的职能定位研究

张云（中央民族大学　管理学院，北京100081）



政府在城市养老服务中的职能定位研究

张云
（中央民族大学管理学院，北京100081）

摘要:我国城市老龄化问题日益突出，引起了社会各方主体的关注。政府作为其中主要的主体之一对养老服务具有不可推卸的责任，它应承担起在科学化管理、政策支持、资金投入等方面的职能。但是由于思想认识、管理机制、政策法规等方面的原因，政府在城市养老服务中还存在一定的问题。因此，应根据我国当前的国情合理定位其职能，承担起相应的责任。

关键词:政府；城市养老服务；职能

据全国老龄办统计，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17％。到2050年，老年人口总量将超过4亿。我国养老问题日益突出，并且我国城市由于较早实行计划生育，老龄化形势在城市更为严峻。城市养老问题有其特殊性，主要表现为:城市独生子女较多，家庭规模逐渐缩小，导致家庭养老功能日益削弱，对社会养老机构和社区居家养老的需求日益增多。但社区居家养老发展不成熟，机构养老环境和服务质量有待提高。如何提高养老服务的总体质量，成为政府亟待解决的难题，政府要在城市养老服务中科学合理地履行它应承担的职能。

一、政府在城市养老服务中履行职能的现状

近几年来党和政府对养老服务工作日益重视，并出台了一系列重要文件。党的十八大和十八届三中全会都提出了积极应对人口老龄化的策略，为大力发展社会养老服务指明了方向。在政府的主导下，社会各界积极参与优化社会养老服务工作，初步形成了家庭养老模式、机构养老模式、社区居家养老模式等多种类型，也逐步形成了政府、市场主体、非营利组织等多元主体。在城市养老服务中出现了做的比较好的城市，如北京、上海、宁波在这方面表现得尤为突出。政府在此工作中取得了一定的成绩也积累了一些经验。主要包括:

（一）营造了积极的养老服务氛围

鼓励各部门大力弘扬“尊老、敬老、爱老、助老”的传统美德，政府通过广播、电视、网络、微博、微信公众号平台等传播媒介加大对养老服务的宣传和引导，加强新型“孝”文化理念教育，把“孝”这一外在的规范转化为奉养、感恩、报恩父母等内在的道德品质。突出敬老、爱老、助老等为主题的道德宣传教育，树立热爱、珍惜、敬重老年人生命的正确价值观，坚决制止和打击遗弃、虐老等损害老年人权益的行为。把在养老服务中做出突出贡献的先进机构和个人作为“标杆”，引导和鼓励市场主体、非营利组织以及志愿者为养老服务事业奉献出各自的力量。

（二）养老服务的相关法规逐渐完善

2013年7月30日，民政部发布了«关于推进养老服务评估工作的指导意见»，对居家养老评估标准做出了规定，推动建立统一规范的养老服务评估制度。2013年9月，国务院发布了«关于促进健康服务业发展的若干意见»，为落实养老服务业的健康发展提供了保障。2015年民政部发布了«关于鼓励民间资本参与养老服务事业发展的实施意见»，允许和鼓励民间资本参与养老服务的提供，调动了民间主体工作的积极性。这些指导意见和建议明确了政府在养老服务中的法定职责，为养老服务工作的开展提供了宏观指导和法律依据。

（三）养老服务扶持和奖励政策日益多样化

政府制定和采取许多扶持优惠政策，引导和鼓励民营和非营利组织进入养老服务行业，比如为民营养老服务机构制定运营补贴、税收减免的优惠政策。对符合条件的非营利性养老机构免征一定比例的企业所得税。将养老机构建设用地纳入各城镇统一规划，根据需要优先保障营利性养老机构的建设用地。另外，上海市民政局对本市非营利性养老机构通过“以奖代扶”政策改变传统扶持方式，其奖励项目大致包括内设医疗机构奖、招用持证人员奖、品牌连锁经营奖等。鼓励政府、企事业单位工作人员积极参与养老服务活动，通过加薪、晋升等方式奖励做出突出贡献的个人。倡导和培育社会工作者和养老服务志愿者积极投入到养老服务工作中，在就业、升学、授予荣誉称号等方式对他们进行奖励。这些多样化的扶持和奖励政策激发了他们兴办和提供养老服务的积极性。

（四）养老服务模式不断创新

目前，政府在城市养老服务领域主要采取了两大创新模式。一种是政府出资兴建养老机构，让民营机构和非营利组织负责具体运营。另一种是让市场主体和社会力量办养老机构，政府通过财政补贴、税收减免、简化审批手续等一系列优惠政策扶持这些机构的运营。养老服务的方式也由政府部门提供转变成为政府购买服务，即政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务。［1］例如早在2005年，宁波市就出现了海曙区星光敬老协会购买居家养老服务。

由上可以看出，我国政府在城市养老服务中较好地履行了自身职能，并发挥了积极的作用。但是，我们也应看到由于养老服务性质的复杂性和政府工作的特殊性，致使政府在此工作中的职能定位存在偏差，部分职能仍然没有得到很好履行，在城市养老服务中出现了一些突出的问题。

二、政府在城市养老服务履行职能中存在的突出问题及成因分析

（一）政府在城市养老服务履行职能中存在的突出问题

1.对养老服务存在认识偏差

错误的政绩观制约和影响着政府的养老观。政府普遍把经济职能放在重要位置，而社会职能则被边缘化。典型的表现是普遍重视经济发展的“GDP”，以经济发展的“GDP”快慢、建设高楼大厦、修建桥梁、道路的数量作为衡量政府绩效的指标，但是却对短期内很难见成效的医疗、养老等社会保障领域不够重视，把养老服务放在从属和补充的位置，对建立养老服务体系的重要性和紧迫性认识不足。

对日益广泛的养老服务对象和多样化的需求不够重视。随着家庭规模的缩小，传统家庭养老的功能日益减弱，人们的养老观念和养老需求也在发生变化，养老服务的对象范围不断扩大。养老服务的对象由以前的鳏寡孤独老人向全体社会中有养老需求的老人转变，虽然政府建立了大量的养老机构，增设了很多养老床位，但是在公办养老院“一床难求”的现象依然存在。老人们追求的服务不再仅仅是吃饱穿暖，也在追求养老服务质高价廉，这就需要更多的养老机构提供多样化的养老服务，但目前政府提供的养老服务大部分仍偏向于满足物质方面的需求，对老人们的精神慰藉、长期照护、自我实现等这些多样化的需求不够重视。

政府在养老服务中担当“划桨者”角色，对私营、非营利组织、志愿者提供的养老服务不够重视。政府包揽了许多本应该由市场和社会力量提供的养老服务，在全国各地建立了敬老院、老年公寓、老年大学等老年机构，但政府精力有限，提供的产品和服务效率不高，不能很好满足多元化的养老服务需要。由于我国市场经济发展不太成熟，在公共服务领域存在“失灵”现象。民间组织起步晚，发展缓慢，政府对其扶持力度不够，力量比较弱小。没有对志愿者参与养老服务建立一套完善和科学的管理法规，这些原因造成了政府在养老机构中“一枝花独秀”的局面。

2.政府养老服务科学化管理水平不高

政府和私营、非营利养老机构的责任边界定位不清晰。由于历史原因，我国政府长期以来对养老服务包揽太多，没有很好地发挥政府以外养老机构的作用，实际上在承担着社会养老的责任。市场化养老服务发展不成熟，服务水平参差不齐，养老服务企业融资困难，资金周转期限长，回收效益慢。企业以追求利润为目标，政府如果不能为其提供公共资源和优惠政策，帮助它们在养老市场上盈利，它们就会把资金投向利润丰厚的行业，企业就不会承担起相应的养老责任。非营利组织发展缓慢，政府对其扶持、优惠政策不够，政府与非营利机构在责任上边界不清晰，官办色彩浓厚。政府在向市场、非营利组织购买养老服务经验不足，购买范围过窄。

政府监管环节薄弱，安全隐患时有发生。老年人是社会弱势群体，侵害其权益的事件时有发生，是需要保护的重点对象。养老中介服务机构、私营机构和非营利组织提供的部分养老服务水平不高，这些机构内部管理不科学，在食品、火灾、人身等安全方面存在多方面问题，政府对他们监管不到位，安全隐患时有发生，老年人的合法权益得不到有效保障。

养老服务评估工作不完善。没有建立统一、规范和可操作的养老服务评估标准，评估主体单一，既不利于调动养老服务评估主体的积极性也不利于评估结果的公正性。没能及时公布和充分利用评估结果，把评估结果纳入养老服务信息系统不及时。养老服务评估对象表达渠道不畅通，不能及时表达养老服务相关利益体的诉求。

3.政府养老服务政策支持体系不完善

养老服务的政策法规原则性太强，缺乏可操作性。近年来，我国相继出台了发展养老服务的政策法规，如«中华人民共和国老年人权益保障法»«关于加快发展养老服务业的意见»等，但这些法规缺乏可操作性的执行细则。在专门的老年人服务和照料法律方面是一片空白，缺乏统一标准的国家养老机构基本规范。虽然2012年出台了一部国家标准«养老机构基本规范»，但该标准只对全日制养老机构的运行和管理适用，并不适合非全日制的社区日间照料或托老服务。另外没有建立统一的医保报销制度和长期医疗护理保险制度等。

对市场主体和非营利组织参与养老服务政策扶持力度不够。随着市场经济的发展，市场主体和非营利组织参与养老服务供给的积极性日益提高，并且他们的供给能力逐渐提高。但是国内养老服务业发展正面临着一系列难题，比如“融资难”“用地难”“用人难”“运营难”等。政府对市场主体和非营利组织也出台了在土地、贷款、税收方面的优惠措施，由于养老服务业属于高风险行业，还面临着护工人才缺乏，流失现象严重等问题，单靠这些优惠政策远不够解决养老服务中的一系列难题。

养老护理人才培养和就业政策不完善。为解决我国老龄化日益加剧的难题，在一些大专和职业培训学校开设了一部分养老护理专业，但是由于人们对养老服务工作的偏见、就业待遇不高以及职业发展前景不明了等原因，部分养老护理专业人才没能直接从事本专业工作。也没能将这些专业人员纳入现行就业服务和就业政策扶持范围，养老护理人才流失现象严重。

（二）政府在养老服务职能定位存在偏差的成因

1.在城市养老服务中没有充分把握好“管”与“放”之间的关系

由于我国特殊的国情，政府职能在设计上具有一定的“越位”“缺位”“错位”等缺陷，政府“越位”现象在城市养老服务中表现的尤为明显。它包办了许多本应该由企业和非营利组织提供的养老服务，并对此服务管制太多，不能把握好“管”与“放”的“度”。“管”的太死、门槛过高、审批手续过于繁琐，私营和非营利机构提供养老服务就会失去活力，“放”的太多，非政府机构提供养老服务难免会质量下降，损害老年人的合法权益。不能较好地把握这两者之间的“度”，长期下去城市养老服务工作就易陷入两难局面。

2.在城市养老服务中没有界定好政府作用和市场机制之间的关系

城市中的养老服务性质具有复杂性，它是稀缺的公共产品，传统上认为公共产品应该由政府来提供，于是政府在建国以来的很长时间内对公共产品和公共服务的提供都是大包大揽，投入了很多的人力物力和财力，但是目前公办养老服务效果甚微。同时养老服务也具有市场性的一面，部分养老服务也可以由市场来提供，这就需要市场机制发挥作用。企业和政府是市场的两大主体，只有企业作为市场主体能够自主活跃地扮演其在社会经济生活中的角色时，市场机制才能真正发挥作用，政府职能转变才能获得良好的微观基础。［2］政府和市场都会产生“失灵”，养老服务单纯依靠政府或者市场都不能满足社会上日益增多的养老需求，不能很好地处理政府作用和市场机制之间的关系，就会影响政府职能的发挥。

3.在城市养老服务中没能处理好“供”与“需”之间的关系

政府主导的公办养老机构提供了宽敞舒适的养老环境，增加了大量的养老床位，由于与私营养老机构相比，价格便宜，服务质量有保障，在公办养老机构存在“一床难求”现象。但由于人们养老观念偏见和养老机构位置偏远等原因，在有的城市养老机构也存在“空床”现象，并不能满足部分老人实际的入住需求。政府支持部分大中专院校开设了养老管理相关专业，培养了一批专业护理人才，但由于对养老服务工作存在偏见以及薪酬待遇等原因，护理人员流失严重。这些使养老服务的“供”与老年人的“需”不能很好地相匹配制约着养老服务工作的健康发展。

三、政府在城市养老服务中职能的合理定位

政府要从根本上认识到它在城市养老服务中是“掌舵者”，而不是“划桨者”。养老服务的公益性需要政府对部分特殊困难和“三无”老人、“空巢”老人等实施基本的供养保障。养老服务的市场化需要政府放权给企业、非营利组织，让他们为养老服务提供多样化的供给。要转变以往事必躬亲的做法，加大对有条件的私营养老机构和非营利组织的扶持力度，适当给予补贴和优惠，在各个方面提供支持和服务。具体说来政府要在以下几个方面进行合理定位。

（一）提高政府养老服务的科学管理水平

厘清政府、市场、非营利组织各自的职责界限。政府是城市养老服务的管理部门，主要职责是制定养老服务的政策法规、统筹养老服务整体规划、做好养老服务的经费预算、支持和培育私营和非营利组织的发展并且加强对其监管工作。政府要在养老资金投入上有所作为。比如，在财政预算中设立居家养老服务专项资金，对开展居家养老服务的中介机构给予财政支持，对符合条件的老年人政府为其购买服务，对社区内的场地、设施、服务机构进行资源整合等［3］。在政策方面对私营、非营利养老机构给予支持，是做好城市养老服务的重要保证。例如，2013年我国政府制定了«国务院关于加快发展养老服务业的若干意见»和«国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见»，加快了推进政府购买养老服务工作的进程。私营和非营利养老机构是政府购买养老服务的承接主体，它们也是提供养老服务的基本主体，私营机构参与养老服务的提供为政府养老注入了活力，有利于减轻其养老负担，分散养老风险。非营利组织可以为政府养老提供灵活、多样化的服务优势。

加强政府监管责任。首先，要制定养老服务监管规章和行业管理标准。例如，市级民政部门应该依据省级养老机构管理办法，参考其他城市养老机构管理办法，结合本市市情，制定出本市养老机构管理办法。其次，加强对日常安全知识的管理和培训。定期邀请食品和消防领域的专家为养老机构工作人员培训食品和火灾方面的知识，通过电视、报纸、网络等形式对老年人加大宣传从火灾或突发事件中自救的能力。对在食品、火灾、人身等方面出问题的养老机构实行行政问责制，切实保护老年人各方面的安全。再次，按照有关管理标准对私营或者非营利组织办的养老机构进行审验和评估，对经营条件不合格、存在违法乱纪行为或存在安全隐患的机构，让其坚决进行整改，整改后仍然不符合标准的，吊销其经营许可证并处以较大金额的罚款，并把这些机构纳入黑名单，及时向社会公布。

建立科学的养老服务评估体系。要从服务质量、管理水平、硬件设施、人员配备等方面对养老机构设置评估指标，将发展社会养老服务工作任务分解到各级政府和部门，量化发展目标，建立各级政府和部门发展社会养老服务工作的考核和奖惩措施，并将评估结果及时向社会公布，纳入政绩考核内容。另外，把评估结果与政府的资助和优惠政策结合在一起，对在评估中取得较好成绩的私营和非营利养老机构优先拨款、给予物质奖励、减免私营机构的部分税收等。再者，实行多元化的评估主体。评估主体不但包括政府、老年人，还应包括媒介、企业组织以及专门评估机构等，实行内部评估和外部评估相结合的评估方式。最后，畅通养老服务评估对象利益表达渠道，通过报纸、电视、网络等传播途径及时公布养老服务评估标准、过程、结果，建立养老服务评估信息资料库，为养老服务需求提供可借鉴的资料。

（二）逐步完善政府养老的政策支持体系

细化养老服务的政策法规，增强可操作性。政府应对政府资助、医疗保健、服务人员和服务标准、评估监管等方面的政策作出详细的实施细则，增强其操作性和落实性。制定出统一的国家标准«养老机构基本规范»，各地区养老机构根据各自实际情况制定出相应的基本规范法规、条例等。出台«老年人保健法»«老年人保险法»，建立城乡、异地相统一的医保报销制度，探索建立以社会化护理服务为主的长期医疗护理保险制度。探索将一部分在养老机构中接受的治疗、护理费用纳入医疗保险报销范围，解决老年人看病难、报销难等问题。鼓励老年人在退休前购买商业医疗护理保险，政府和用人单位拨出适当数额予以补贴，以提高他们的护理意识，预防和减少疾病的发生。

加大对市场和非营利组织参与养老服务的政策扶持力度。政府应明确推进养老服务市场化、社会化的发展方向，在不改变其主导地位的前提下，敢于向有资质、有条件的私营和非营利养老机构“授权”与“放权”，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。出台发展社会养老企业的扶持政策，在养老机构土地用房、贷款融资、税收、资金补助等方面给以一定的政策倾斜。再者，要改变目前扶持政策大多局限于传统的集中型养老机构和公益性社区公共养老设施建设的局面，从“大养老”着眼打破部门局限，围绕老年人文化教育、体育健身、卫生保健、日常家政、护理照料等方面出台分类别、结构化、立体式的扶持政策体系，大力促进养老服务产业市场供给主体飞速生长与繁荣。［4］

完善养老护理人才培养和就业政策。首先，将养老护理人才培养纳入城市卫生人才发展规划，支持中专、大专院校和培训学校开设老年服务管理、老年护理、医疗保健、护理康复、老年心理咨询等专业，培养专业知识人才。其次，鼓励私营和非营利养老机构与职业院校签订“订单式”培养。对选择老年服务管理、老年护理、老年心理咨询等专业的学生联合培养，鼓励他们毕业后直接进入养老服务机构工作。再次，按照在同一养老机构工作年限的多少每月给养老护工人员发放特殊的岗位津贴，并且对于接受养老护工人员的养老服务机构给予适当的财政补贴和政策优先倾斜的政策。

（三）加大政府对城市养老服务的资金投入

增加财政投资，逐步建立养老服务事业经费长效机制。随着社会经济的发展和我国老龄化人口的增加，以及对社会养老观念的转变，传统家庭养老模式会逐渐缩小，社会养老需求会逐步增加，相应地政府对养老服务的经费投资也应增加。政府应安排专项资金支持家庭养老和社会养老，将其列入固定财政预算。例如，在西部及欠发达地区城市，各市可以按户籍老年人数30元—60元的标准安排年度养老服务事业经费财政预算，在东部沿海及发达城市可按老年人人均50元—100元的标准安排年度养老服务事业经费财政预算。同时，也可以通过发行福利彩票形式募集公益金支持养老服务发展。

增加对贫困老人、失能老人、高龄老人、空巢老人的资金补助。老年人往往由于年事已高、行动不便、失去劳动能力而没有稳定的劳动收入，经济收入的限制使其不能对养老机构进行自由选择，这就需要政府通过养老保险、养老金等渠道对他们给予一定的资金补贴。

对养老院护理人员拨付专项培训资金。定期对养老机构护理人员开展老年人护理服务、医疗保健服务、安全、膳食营养搭配、老年人养生和心理咨询等专题知识讲座，提高他们的专业化水平。设置一定的奖金和宣传经费，经常开展养老服务知识大赛，对做出优秀成绩的员工给予物质奖励，并对在养老服务中做出突出贡献的人员通过报纸、杂志、电视等传播媒介进行宣传报道，营造爱岗敬业的良好氛围。

结语

由于政府养老服务水平与我国经济社会发展的程度密切相关，我国东部沿海城市经济相对发达，而西部地区、民族地区城市经济发展则相对落后，这些城市的养老服务水平也体现出不同的特色，政府在这些不同城市的养老服务建设中职能定位也有所不同。具体如何科学合理地定位政府的职能，让其充分发挥应有的作用，需要我们不断努力地去探索和研究。

参考文献:

［1］周敏.论我国居家养老服务的产业化之路——兼谈政府、市场及家庭的职能定位［J］.社会保障研究，2015（1）.

［2］李绍纯.论完善老龄化社会的政府养老服务职能［J］.社会福利，2012（3）.

［3］马泽春.京郊农村养老服务的困境与出路［J］.社会工作，2008（2）.

［4］左建一，周志华.政府在发展社会养老服务中的职能定位与实务取向探析［J］.老龄科学研究，2013（10）.

责任编校刘正花

中图分类号:D632.1

文献标识码:A

文章编号:2095-0683（2016）03-0024-05

收稿日期:2016-04-12

作者简介:张云（1980-），女，山东曹县人，中央民族大学管理学院博士生。