基于农地发展权对土地增值收益分配多元模式的构建

李洁媚，邹谢华（.中国地质大学，湖北武汉430074；.国土资源部不动产登记中心，北京00034）



基于农地发展权对土地增值收益分配多元模式的构建

李洁媚1，邹谢华2
（1.中国地质大学，湖北武汉430074；2.国土资源部不动产登记中心，北京100034）

摘要：党的十八大报告中明确提出：“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”；“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。要切实落实这一政策目标，就要了解当前土地增值收益分配制度呈现出的整体制度缺失、既有制度规范之外存在大量“隐性制度”的政策现状，正视农民主体参与分配方式有限等问题以及政策实施效果不佳等制度弊端，尽快确立起以发展权设立为主线，从顶层设计层面上进行统一协调，在具体制度设计上灵活架构，形成行政手段与经济手段多措并举，多元化模式协调发展的制度局面，厘清政府、企业和农民之间，以及地区之间的利益关系，才能从根本上推进解决土地非农化、城镇化过程中的增值收益分配问题。

关键词：土地发展权；土地增值收益分配；政策设计

一、当前土地增值收益分配整体制度缺失，政府规范与自发模式多元并存

从当前我国现有的政策法律文件来看，明确针对土地非农化和城镇化过程中产生的增值收益分配的制度规范较少，相关政策规范主要包含于土地征收制度规范和集体建设用地使用权管理制度规范的相关规定之中，没有形成较为系统的、明确的制度规范体系，因而在地方具体制度的形成过程中，各地的制订依据、制度特点以及主要制度内容均差别较大。大致可以归纳为两种类型、若干模式：

（一）政府规范型

这一类型的土地增值收益分配制度主要形成于政府发布的规范性文件之中，根据地区的不同社会情况，又可以分为两种不同的模式。

1.“地区福利”模式

这种模式主要存在于经济相对发达地区的有关规范性文件之中。由于相对发达地区的经济发展较早，城镇化水平较高，征地行为已经不再是主要管理内容，因而政府对土地非农化和城镇化过程中增值收益分配制度的关注重点集中于对收益的二次分配与利用，着重于公共事物的管理与支出，以提升整个地区的社会福利水平。

2.“强化补偿”模式

由于近几十年来，特别是改革开放以来，我国的城镇化进程实质上采取的是以政府主导低成本供地为主的模式进行的，该模式的低成本效益是建立在一定程度上剥夺农民分享城市化收益的条件之上，集中表现为对被征地农民补偿偏低。随着这种模式的持续深入，其弊端已日益显现，因此，各地政府均认识到提高对被征地农民的补偿水平的重要性，并将此作为土地增值收益分配制度的重要内容之一。具体做法上包括两个方面：一是提高被征地农民的补偿费用标准，二是建立和完善被征地农民的社会保障制度。

（二）自发性成型

除了规范性文件确定的相关制度外，为了解决日益困难的土地征收问题，各地方在土地出让收益的分配上做了很多探索，形成了多元化的操作模式。

1.“实物返还”模式

这种方式主要是根据土地利用的具体特点，将土地利用成果以某种实物形式与农民进行一定程度的分享。如在土地征收时通过谈判，以一定的价格安排一定数量的留用房给村民作为村民公寓，或者是一定数量的商铺给村民小组，保障村民有一定的商业收益，并在土地出让中以合同的形式对此进行明确。

2.“集体收益”模式

与实物返还的做法不同，“集体收益”模式倾向于一种相对长效的收益分配机制。即地方政府在土地收储时与村集体商议，土地出让收益中，属于镇收益部分，按一定比例分配给村集体，用于投入村集体公共事业建设，这一比例通常为4∶6或者3∶7，有的地方高达2∶8；在某些地区早期土地使用权出让情形中，还存在着用地主体向村集体缴纳建设用地土地使用费的做法，一般是每年3-8元/平方米。

3.“自主经营”模式

在经济相对发达地区，由于城镇化、工业化进程较早，市场发展水平较高，农民权利意识较强，权益诉求较多倾向于市场途径，存在较多村民集体直接参与土地非农化利用进程的现象，如有的地区通过集体土地使用权流转方式，村集体取得集体土地使用权经营商业。对此，地方政府也注意并认可此类行为的可行性，并出台了相关规范性文件对此予以规范管理，以实现集体资产的保值增值，维护村集体的相关权益。

二、现在制度环境存在的问题及成因

现行的土地增值收益分配机制存在着整体性政策制度缺失、农民主体参与分配方式有限，政府政策实施效果不佳等问题，不利于保障农民分享现代化成果和我国城镇化进程的进一步推动。

（一）政策规范零散化，目标难以实现

一是相关制度的指导性不强，导致部分制度存在虚无化的倾向。由于缺乏统一的专门性政策规范的指导，地方国土资源管理部门也难以形成有效的制度规范，造成土地增值分配收益制度事实上的空心化和虚无化。

二是政策制订过于原则，缺乏可操作性。除了缺少针对性的立法规范，既有政策中的相关规定又过于原则，不够细致具体，导致制度缺乏可操作性。如《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定土地补偿费和安置补助费不足以支付因征地而导致无地农民社会保险用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。该条规定旨在因地制宜、较为灵活维护被征地农民的基本权益，但规定过于原则、简单，不利于具体操作，调研过程中涉及的省市均未出台相应的配套措施，既有政策目标难以实现。

（二）地区间差异化扩大，形成区域分配不均衡

由于缺乏统一的立法规范，各地的土地增值收益政策随着地区环境的差异往往不尽相同，客观上形成了不同区域农民主体利益获取不甚均衡的现象。这种区域不均衡包括宏观（全国）和微观（地区）两个层次。

在全国层面上，由于经济发达地区的土地相对于欠发达地区的土地，存在着级差地租的优势，因此经济相对发达地区的原住农民往往可以更多地分享城市化带来的级差收益。在地区层面上，也存在着不同地段不同收益的现象。如一个地方不同的地段的地价不一样，土地不同用途的出让价也不一样，结果导致进行房地产开发的土地就进行增值收益的分配，划拨的土地就没有收益分配，造成了明显不公的分配结果。

（三）制度规范与实践规范相背离，管理公信力受损

从实地调研的情况来看，各个地区在实际操作中都存在着不少相关利益主体自发形成的“实践规范”，在既有制度规范之处形成了为数众多的“隐性制度”。在事实运行制度体系之中，形成了“政府规范型”与“自发形成型”两种规范机制并存的制度形态。从内涵上来看，“政府规范型”实质上秉承的是“涨价归公”的政策理念，无论是其中的地区福利模式还是强化补偿模式，都是政府主导土地增值收益二次分配的运作机制，农民集体没有成为初次分配的直接参与者，难以充分分享土地在城镇化和工业化进程中的级差收益。因而产生了诸如“实物返还”、“集体收益”和“自主经营”等实质为“涨价归私”的制度机制。若不正视这种规范制度与实践制度的差异与背离，国土资源管理的公信力将会被逐渐削弱。

三、以双重农地发展权为主线，实现市场为本、政府保障、国家调控的三元化政策体系

要切实保护广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，提高农民主体在土地增值收益中的分配比例，就要充分重视以往土地非农化和城镇化过程中农民主体未能获取的应有权益，就要赋予农民主体获取权益的制度保障，就要从制度上明确农民主体的农地发展权利。

（一）以确立双重农地发展权的顶层设计为主线

一是从形式上要赋予土地增值收益分配制度的政策独立性。构建具有针对性和系统性的政策法规体系，制订全国层面的、以农地发展权为制度主线的顶层设计框架，改变当前相关政策规范零散化、制度实施效果不佳的制度环境，为确保农民主体分享现代化成果打造必要的制度空间。

二是从内容上要明确农地发展权的双重内涵。完整的农地发展权既包括区域农地发展权，也包括国家农地发展权。

区域农地发展权是指特定地区内的农民依法改变农地的原有用途，进一步开发和利用的财产性权利。既能保障农民主体参与收益的初次分配，充分保证其分享现代化成果的权利，从根本上维护农民的土地财产权益，又能极大调动农民参与城镇化进程的积极性，顺应实践中业已存在的“自发形成型”诸多操作模式，保证了国土资源管理工作的严肃性与一致性。

国家农地发展权是整个国家的农民主体共同享有的土地变更现有用途而获利的权利。土地非农化和城镇化带来的增值收益在时间上是不均衡的，在空间上是不均等的。经济相对发达的地区土地增值收益一般比欠发达地区要高出许多，同一地区经济发展早期的土地增值收益相对于经济发展后期往往要丰厚不少。设立国家农地发展权，通过征收全国性的土地增值税收，有利于调节地区间的收益平衡，缩小地区差异化，避免区域分配不均衡，维护土地增值收益的公平性、公共性和保障性。

（二）围绕农地发展权，实现多元化的政策体系

以双重农地发展权为制度主线的顶层设计，有利于调节现实中存在的以“涨价归公”为代表的政府主导分配机制，与以“涨价归私”为代表的市场主导分配机制冲突与博弈。双重内涵的农地发展权既包涵了主要代表市场调节手段的区域农地发展权，又涵盖了主要代表行政调节手段的国家农地发展权，为实现市场为本、政府保障、国家调控的三元化土地增值收益分配政策体系奠定了制度基础。

一是市场为本—发展完善健康的土地市场，充分发挥农地发展权效能。要保障农民主体充分享有农地发展权，就应当进一步推进土地使用权的市场化改革，充分发挥市场机制对土地配置的基础性作用，将农民主体作为平等、完全的市场主体纳入到土地市场中来，尊重、引导农民主体在实践中自发形成的诸如“实物返还”、“集体收益”、“自主经营”等市场运行模式。

二是政府保障—强化政府公共职能，切实落实被征地农民的长远生计保障。农地经营权的完全实现，还必须依赖于政府的职能保障，要保留、完善既有的“地区福利”、“强化保障”等有益的政策实践，为被征地农民提供与城市市民同等待遇的社保、养老和其他公共服务，帮助健全农村集体组织结构，保障农民集体长期、公平的分享土地增值收益。

三是国家调控—建立全国性的土地收益基金，均衡土地增值收益与分配。完全享有国家农地发展权要求充分发挥国家的宏观调控功能，需要通过征收全国性的土地增值税收，建立以土地出让收入为主要资金来源的全国性土地收益基金，将部分地区，以及收益丰厚期获得的超额收益存储起来，协调全国使用，同时研究制定国家土地收益基金条例等配套制度。

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