公安机关救助城市流浪乞讨人员对策探讨

吕彦君

（中国人民公安大学，北京100038）



公安机关救助城市流浪乞讨人员对策探讨

吕彦君

（中国人民公安大学，北京100038）

【摘要】目前我国社会转型矛盾凸现，社会救助工作在经济新常态下面临巨大挑战。对城市流浪乞讨人员的帮扶是社会救助工作的重要内容，对城市综合治理和小康社会的构建具有重要意义。公安机关作为城市综合治理依法行政的重要主体，应根据自身业务特点，配合各部门做好救助城市流浪乞讨人员工作：第一，对接多种救济渠道，统筹运用民间救助资源；第二，明确公安救助责权，促成政府部门联动；第三，依托公安专业优势，构建大数据网络互联；第四，发挥社区警务优势，拓展救助空间；第五，着力关注儿童救助，掌握儿童救助规律。最终为城市综合治理提供新视角，为化解城市流浪乞讨救助难题提供新方法。

【关键词】城市综合治理；流浪乞讨人员救助；救助机构；公安机关救助；社会救助；救助法律保障；大数据网络应用

2015年9月19日，民政部、公安部联合下发了《关于加强生活无着城市流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》（以下简称《意见》），要求各地民政部门和公安机关按照职责分工，加强城市流浪乞讨人员的身份查询和照料安置工作。[1]《意见》将流浪乞讨这一社会问题重新引入了人们的视野，加大了社会对流浪乞讨人员的关注。流浪乞讨人员救助工作在“稳增长、促改革、调结构、惠民生”社会综合治理的大背景下显得极为重要。

公安机关作为城市综合治理、依法行政的重要主体，正经历由打击违法犯罪活动的执法者到兼顾多种社会服务工作的社会治安综合治理者的转变。面对流浪乞讨人员救助情况复杂的现状，公安机关救助流浪乞讨人员工作任重而道远。

一、城市流浪乞讨人员社会救助现状

近年来，我国流浪乞讨人员救助工作有了很大进展。其主要表现在以下三方面。

在救助总量上：根据民政部统计数据，2012至2014三年累计救助生活无着流动人员达976.8万人次，保持了平稳增长态势。其中救助流浪未成年人总计50.6万人次，年均增长率约为5％。庞大的数据一方面显示出了流浪乞讨现象的严重性，另一方面体现了各地在积极开展救助工作，力争让更多的需求人群接受帮助。

在硬件设施建设方面：目前全国共有救助管理站1949个，床位9.9万张。各地市针对实际情况还在不断地增加救助机构的数量。为了提高管理水平，提升救助质量，近年来国家对现有救助管理站不断进行基础设施改造。[2]近三年来，各类提供住宿的社会服务机构床位数每年保持约13％的两位数增长。硬件设施数量和质量的提升为流浪乞讨人员的基本住宿、饮食救助提供了物质保障，在扩容救助人数上提供了可能性。

在网络信息平台建设方面：民政系统内部初步建成了业务信息全国共享平台，建成了全国流浪乞讨人员救助数据库和业务管理系统。2015年8月1日，流浪乞讨人员信息系统在全国民政部门正式开通并上线运行。这些举措对保证流浪乞讨人员长效系统性救助、保障部门间流浪乞讨人员基本信息的沟通具有重要意义。

城市流浪乞讨人员救助虽然初有成效，但是，由于多方面的原因，目前依然存在着一些问题。

（一）救助机构单一，救助资源不足

目前救助工作主要是依靠民政部门，救助机构单一。根据救助规定，除去未成年人、危重病人、传染病人另行救助外，符合救助条件的流浪乞讨人员会获得救助站提供的10个工作日的食物、住宿和返乡交通凭证。获得10个工作日的救助后，根据自愿救助的原则，不愿返乡或主动离开救助站的流浪乞讨人员，将重新开始流浪。新增流浪人群、重复流浪人群对救助工作形成了巨大的压力。目前专业救助机构少、救助资源紧缺的状况十分明显。以儿童收留抚养救助服务机构为例：2013年儿童收留抚养救助服务机构有803个，拥有床位9.8万个，两项同比增长约12％，而2013年全年共救助流浪乞讨儿童18.4万人，同比增长20.4％。以上数据显示，救助资源的增长率远远落后于需要救助人员的增长率。

（二）流浪乞讨根源难消除，长效救助机制难形成

目前对流浪乞讨人员的救助很大程度上是依赖救助站救助，只能短暂地解决流浪乞讨人员的生活问题，没有考虑到他们未来的生活出路。流浪乞讨的根源--贫困问题，是一个复杂的社会问题。目前我国部分地区，贫困人口基数大，老无所养问题客观存在。2014年，我国农村贫困人口为7017万人，约占人口总数的4.6％。[3]在贫困人口基数大的背景下，社会保障低位运行加剧了农村的养老困难。据新华社报道，2010年我国60岁及以上的老年人口占人口总数的15.5％，低收入贫困老人有2300万。城镇社会养老保障的覆盖率为84.7％，而农村的覆盖率只有34.6％，人均养老金仅74元/月。以上问题加剧了救助老年流浪乞讨人员的困难。加之流浪乞讨人员多无一技之长，没有谋生手段。即使救助站将其送回原住地，流浪乞讨人员也无法生活，依然会重复流浪。

（三）流浪乞讨因素多元化，救助效果不佳

当前流浪乞讨人员在年龄构成、乞讨原因构成上呈多元化态势。[4]流浪乞讨因素多元化，有学者将因贫困、疾病、短期生活困难造成的流浪乞讨人员概括为原生型流浪乞讨者；将长期以乞讨为生活方式的人员概括为职业型流浪乞讨者；将以要挟他人或是偷盗为目的的人员概括为违法型流浪乞讨者。[5]

流浪乞讨因素多元化，造成了救助的复杂性，在当前的救助模式下救助效果不理想。对流浪乞讨人员的救助是一项系统工程，当前我国单一的救助模式、贫乏的救助资源，面对复杂的流浪乞讨人群时，救助工作难以实施且效果不佳。

二、目前公安机关救助流浪乞讨人员面临的问题

城市流浪乞讨行为，对社会治安、公共卫生、城市和谐发展构成了极大的威胁，甚至为违法犯罪行为埋下了社会隐患。公安机关作为社会治安秩序的维护者、城市综合治理的重要主体，在救助城市流浪乞讨人员的工作中有责任也有义务配合好相关单位完成好救助工作。然而，在当前的救助环境下，公安机关的救助工作面临着很多问题。

（一）公安机关救助流浪乞讨人员法律保障不足

公安机关救助流浪乞讨人员缺乏救助依据，人力、物力难以保障。《人民警察法》第21条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。”[6]《110接处警工作规则》规定：“对危及公共安全、公民人身或者财产安全迫切需要处置的公民的紧急报警、求助，处警的公安民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往事发现场开展处置工作。”[7]综上，法律只是将公安机关救助职责界定在“危难救助”，而对于日常性的流浪乞讨人员救助没有法律依据。《救助管理办法》规定:“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。”由此可以得出：公安机关的职责只是告知、引导和护送。[8]

现实中，大部分情形是民警根据群众报警到现场处警，而后转交相关民政部门处理。但是遇到不符合救助条件或不愿接受救助的流浪乞讨人员，公安机关就会面临自行救助或处警无果尴尬境地。但是对法定职权外的自行救助行为，公安机关责任界定、免责事项等法规都没有明确提及，加之当下我国基层警力严重不足，缺乏专门人员、专项资金对流浪乞讨人员进行救助。处警无果是对群众求助的无奈，其往往被人们认为是对社会治安隐患的漠视。

（二）公安机关救助流浪乞讨人员角色定位难

社会救助是民政部门的法定职责，但是由于公安工作的群众性特点和110报警系统“速度快、反馈快、效果好”的特点，造成了社会各界对于公安机关极高的心理期待，而忽略了公安机关职权的局限性和工作量的承受性。据公安部统计数据，2012年全年110接警总量超过1.43亿起，其中违法犯罪案件1112万余起、治安事件169万余起、公民求助1361万余起、走失寻人43万余起。[9]从数据中可以看到，110报警各项类别中公民求助数量已经超越违法犯罪案件报警数量而越居首位，公民求助和走失寻人两项之和是违法犯罪案件报警量的1.26倍。数字背后是沉甸甸的群众期待也是难以承受之重的社会责任。

在媒体舆论和群众过高期待的强大压力之下，公安机关往往承担起与权限不相匹配的责任。在流浪乞讨人员救助工作中，公安机关处于辅助地位，不应承担也无法承担公众的全部心理预期。从我国的实际情况来看，公安机关没有组织、协调其他部门实施流浪乞讨人员救助的权力。公安机关救助流浪乞讨人员角色定位不明确，是我国社会救助体系建设存在的一个严重问题，如果不能正视这个问题则可能使救助工作雪上加霜。

（三）公安救助流浪乞讨人员信息沟通难

公安机关建立的庞大的基本人口信息网络和民政部门流浪乞讨人员信息网络平台没有形成有效对接，身份查询成为救助流浪乞讨人员的难题之一。

从我国确定救助管理制度以来，有大量受助人员因年老、年幼、残疾等原因无法提供身份信息，而长期滞留在救助管理机构。[10]长期滞留的重要原因是信息不畅，机构之间没有建立有效的信息共享机制，导致身份查询效率不高。公安机关与铁路购票系统、街道视频监控系统、交通管理系统的共享资源是帮助确定流浪乞讨人员身份的巨大优势，但是在实际工作中没有得到应有的重视和利用。

加之目前民政部门没有专门的跟踪回访人员进行救助后期的信息跟进，城市流浪乞讨人员回访档案没有形成体系，重复救助现象难以避免，造成了救助资源的浪费。

（四）公安机关救助流浪乞讨人员对象界定难

民政部将城市流浪乞讨人员定义为：因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。[7]救助对象要同时满足四个条件。实施细则明确规定:对于拒不如实提供个人情况和提供虚假个人情况的，不予救助。[11]

首先，救助对象界定标准模糊。公安机关只能对“违法型”流浪乞讨人员进行行政、刑事管辖。民政部门的界定标准是状态性描述，很多现实存在的流浪乞讨人员不符合救助标准，即使送至救助站也不能接受救助。但是公安机关在接到报警之后，因缺乏可操作性的区分标准，只能“全盘”接警处理，而后将其送至救助站，这给警力原已十分紧张的基层派出所造成了巨大的工作压力。

其次，难以区分被重复救助的人员。目前我国民政部门的救助原则是：“自愿救助、无偿救助”，在提供救助和提供返乡凭证等问题上充分考虑当事人的意愿。现实中存在着大量的返乡难以为生的“职业型流浪乞讨人员”，他们不愿接受救助，只在民政部门登记备案后，便重新回到流浪生活中。公安机关无法获取民政部门的档案信息，只能接到报警后一次次处警、一次次送往救助站、一次次无功而返。

三、对公安机关救助城市流浪乞讨人员工作的建议

（一）对接多种救济渠道，统筹运用民间资源

国家和政府目前对于救助城市流浪乞讨人员的财力、物力、人力投入有限，公安机关应树立政府部门与民间团体、社会组织合作的救助理念。

首先，在具体帮扶过程中公安机关要高度重视发挥社会组织、社会团体、民间收养帮扶机构的作用。我国有数量庞大的社会团体，只要发动社会的力量，涓涓细流可以汇成江河。同时，要重视志愿者在社会救助工作中的重要作用。2014全年有1293.3万人次在社会服务领域提供了3639.6万小时的志愿服务。[12]只要将社会爱心力量转化为救助力量，城市综合治理的难题就能迎刃而解。

其次，作为重要的城市综合治理行政部门，公安机关要重视社会捐助，以破解资金不足的困境。民政部统计，2014年全年各地共接收社会捐赠款物604.4亿元，全年有1694.9万人次受益。全年收到的爱心捐赠款物总金额超过当年中央财政向各地支付的社会服务事业费（2150.0亿元）的四分之一，社会捐赠款物已经成为社会救助的重要物质保障。公安机关要在实际工作中加强与民间救助渠道的沟通，主动与社会爱心力量保持信息交流，统筹运用社会资源。公安机关要站在需要帮扶的群众的角度想问题，工作中要注意立足社会资源、充分发挥社会爱心力量的作用。

（二）明确公安机关救助责权，促成政府部门间的联动

我国《救助管理办法》规定：“公安、交通、卫生、城管、铁道应当在各自的职责范围内做好相关工作。”只有在制度层面完善、规范救助工作相关部门的责任分工，才能形成“责权能明确、落实能到位、责任能倒查”的完善的救助体系。

首先，明确合法性是公安机关救助的前提。公安机关的执法力度强于其他行政机关，但是不能因为具有快速、有效的执法效果而忽略执法的合法性。公安机关在救助实践中要时刻明确角色定位，要在合理、合法的范围内完成好法律规定的行政职责。其次，专业性是公安救助的优势。《意见》明确指出：身份查询工作是公安机关与民政部门的共同职责。明确了公安机关在救助工作中的中心任务，更能细化公安机关在救助工作中的责任，更有利于消除社会对公安机关过高的期待。

在促动部门联动方面，公安机关应创新工作方法，将相关部门的联系电话和地址明确地印在部门联系卡上发放到辖区。公安机关要用实际行动推动救助政策宣传，促成政府部门联动，推进合作救助机制的建立。广西贵港市任命民政、扶贫、教育、公安、妇联、残联等部门领导为专项组成员，推进农村留守儿童和空巢老人摸底排查，将13456名留守儿童、8124名空巢老人全部录入信息管理平台，从源头上形成了数据管控。城市综合治理，需要行政部门、社会成员共同出力。只有明确责权，才能各司其职，形成有效的系统联动。

（三）依托公安专业优势，构建救助大数据网络互联

网络大数据为公安工作提供了巨大的便利，形成了城市流浪乞讨人员身份确认上的专业优势。《意见》明确地指出了公安机关在救助过程中的重点工作：调取交通路口监控录像、走访群众、比对走失人口库和人口信息管理系统、发布协查通报；核查城市流浪乞讨人员身份信息，构建信息通道。

大数据网络互联在被拐儿童的救助中发挥了重要作用。据公安部提供官方数据,自2009年建立全国打拐DNA信息库以来，已经帮助3555名多年前被拐儿童找到了他们的亲生父母。2015年9月19日民政部开发了全国打拐解救儿童寻亲公告平台，将现有打拐解救儿童信息全部录入。20天内该网站访问量已达到5489874人次，显示出了其强大的社会影响力

首先，公安机关要形成数据资源意识。已经建立的全国人口基本信息网络与城市交管部门、铁路部门、宾馆旅店、企业保卫部门的强大信息系统是重要的信息资源。公安机关救助工作的基础在基层户籍工作，只有确立严格的户籍登记、审查制度，才能从源头上保证公民身份信息的准确性。其次，公安机关要强化信息交流意识。公安机关在发挥公安专业数据优势的基础上还要与福利院、救助管理站、民政主管部门、医疗救治单位等各部门进行流浪乞讨人员信息交流、共享。

（四）发挥社区警务优势，拓展救助空间

流浪乞讨人员的现实复杂性让许多人难以得到政府救助。基层民警要充分把握公安工作的特点，用服务的思想指导救助工作，将职务性工作内化为群众工作，真诚地帮扶社会困难人群，从源头上预防、制止流浪乞讨行为。

基层民警要发挥社区警务优势，将救助工作融入平时的群众工作中。社区警务理论简单来说就是以群众为依托，将警务工作的重心放在社区、放在基层，是我国“从群众中来到群众中去”战略思想的最好体现。首先，发挥社区警务优势开展救助工作要做到：关心群众，洞悉民情。社区民警平时要多观察、多走访、多询问，从源头上发现生活困难群众，及早提供社会救助。河北省沧州市社区民警周希胜，从警15年来救助流浪乞讨人员、残障人员多达百余人。别人说他管“闲事”，周希胜却说：“你不管，他不管，咱当警察的不能看着这事没人管。”他与辖区内10多个困难家庭建立了长期帮扶关系，还与民政部门协调，为辖区7名困难群众申请了最低生活保障金，帮助20余名困难群众实现了再就业。周希胜的行为不仅践行了为人民服务的宗旨，而且超越了制度的局限性。其次，发挥社区警务优势开展救助工作要做到：社区携手，集体帮扶。社区民警要注意加强与社区管理部门的联系，相互配合共同作好救助工作。实践证明，为辖区内缺乏直系亲属照顾的留守儿童和空巢老人建立联系档案，并且定期走访，是做好救助工作的有效方法。最后，发挥社区警务优势开展救助工作要做到：解读政策，宣传先行。加强宣传，是提高救助工作效率的有效措施。让困难群众懂政策，了解多种救助渠道，才能发挥其主观能动性积极配合救助，达到更好的救助效果。

（五）着力关注儿童救助，掌握儿童救助规律

流浪乞讨生活会对儿童的生理、心理造成极大影响，由此生成社会治安的巨大隐患。据民政部2007年调查数据，调查中的80％的流浪未成年人曾有违法行为，45％常年以违法犯罪所得为主要生活来源。[13]第九届全国救助管理站站长交流会议提出：要将救助保护对象向面临生存困难、监护困境、成长障碍的未成年人延伸。解决流浪乞讨儿童问题不但要在国家层面出台政策法规，而且要唤醒、激发、运用民间爱心力量。于建嵘教授创建的“随手拍照解救乞讨儿童”活动就是凝聚民力的范例。短短十多天，用微博向全国网友征集了1000多张街头乞儿照片，获得粉丝7万余人。“解救流浪乞讨儿童”词条一度成为搜索榜头条，网络事件引发了社会公众对流浪乞讨儿童问题的极大的关注。

公安机关对流浪乞讨儿童的救助大有可为。首先，针对其中的被拐儿童，公安机关要强力出击，全力侦破拐卖妇女儿童案件。公安机关要高度把握儿童救助的关键期，力争将犯罪行为对儿童的不利影响降至最低。其次，面对有轻微违法行为的流浪儿童、青少年，公安机关要本着“以未来发展为本”的精神，以行为矫正为主、惩戒处罚为辅，并在救助站、福利院开展预防青少年犯罪的普法宣传和讲座；最后，要特别注意对违法犯罪青少年犯罪信息的保护工作。

在经济新常态、网络新媒体大发展的时代背景下，要解决城市流浪乞讨人员问题，不仅需要行政机关的努力，更要唤醒社会的力量。公安机关应积极构建高效、长久的，突出公安机关社会救助特点，遵循公安机关社会救助原则的社会救助机制，为城市综合治理、城市健康发展助力前行。

【参考文献】

[1]民政部,公安部.关于加强生活无着城市流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见[EB/OL].http://xxgk.mca.gov.cn/gips/n 1360/65165.html.

[2]民政部.民政部发布2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].ht tp://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832 371.shtml,2015-06-10.

[3]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].htt p://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t201 50226_685799.html.

[4]卢国显,王太元,李春勇.城市流浪乞讨人员的生存状况、社会距离与管理创新思路[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)20 12(3).

[5]都艳莉.城市流浪乞讨人员救助研究[D].长春:吉林财经大学, 2014(3).

[6]中华人民共和国人民警察法[EB/OL].http://www.law-lib.com/la w/law_view.asp? id=11165.

[7]项金发.论我国警察对危难的救助[J].贵州警官职业学院学报, 2009(1).

[8]刘海亮.公安机关在流浪乞讨人员管理中的职责及工作方法[J].山东警察学院学报,2014(1).

[9] http://www.cpd.com.cn/epaper/rmgab/2013-01-10/01b-3.html [EB/OL].

[10]都艳莉.城市流浪乞讨人员救助研究[D].长春:吉林财经大学, 2014(3).

[11]中华人民共和国民政部第24号部令《城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》

[12]民政部发布2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://ww w.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.sht ml.

[13]民政部.“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划2007.12.24

【责任编校：谭明华】

Discussion on Countermeasure on the Public Security Department Helping Vagrants and Beggars in the City

Lyv Yanjun
（People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract:At present, as the social transformation contradiction showed, social relief work confront challenges under thenewnormeconomy.Assistancetothecityofhomelesspeopleisanimportantcontentofsocialreliefwork.Fortheillegal crime prevention and control, urban comprehensive management and the construction of well-off society is of great significance.Thepublicsecuritydepartmentasanimportant subjectofcitycomprehensiveadministrationaccordingtolaw,should beaccordingto their ownbusinesscharacteristics, wellcooperatedwitheach departmentworkfor vagrants andbeggars:first, docking a variety of relief channels, utilize folk rescue resources as a whole; Second, clear public security aid in liability, the linkage between the government departments; Third, relying on public security professional advantage, build large data network interconnection; Fourth, giving full play to the advantages of community policing, help the social difficult groups; Fifth, focusing on the children save, master the rule of the children save.The final comprehensive treatment provides a new perspective for the city; a new way to resolve city and beggars problem.

Key words:urban comprehensive management; relief for vagrants and beggars; relief agencies; the public security department relief; social relief; relief legal protection; big data network applications

【作者简介】吕彦君（1990—），女，内蒙古呼和浩特人，中国人民公安大学硕士研究生。

【收稿日期】2015-10-19

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2016)01―0058―05