网络防控网建设中的侵权问题研究——以政府网络管理为视角

闵　婉

（湖北警官学院法律系，湖北武汉430034）



网络防控网建设中的侵权问题研究——以政府网络管理为视角

闵婉

（湖北警官学院法律系，湖北武汉430034）

【摘要】政府网络管理是信息网络防控网建设的重要组成部分。当前，我国政府网络管理的相关立法并不完善，有关职能部门的执法经验尚不成熟，网络飞速发展带来的新问题层出不穷。这些因素导致政府在履行网络管理职能时可能出现侵犯网络主体隐私权、信息网络传播权及其他合法权益的行为。这类侵权行为不同于发生在平等民事主体之间的网络民事侵权行为，与之相应，因这类特殊的侵权行为而产生的政府网络管理中的侵权责任也有其自身的特点。

【关键词】网络防控；网络安全；网络管理；侵权行为；侵权责任

信息网络防控网是公安机关协同其他政府部门和社会力量，通过依法对信息网络进行有效的管理，及时发现和处置网络违法行为，遏制网络犯罪，促进网络社会良性运行的信息网络管理体系。中共中央办公厅2015年4月发布的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》明确指出：建设信息网络防控网，就是要建设法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的信息网络管理体系。[1]由此可见，加强政府网络管理是信息网络防控网建设的重要组成部分。当前，我国政府网络管理的相关立法并不完善，有关职能部门的执法经验尚不成熟，加之网络不断飞速发展带来的新问题层出不穷，这些因素共同导致政府在履行网络管理职能时可能出现侵犯网络主体人身权利和财产权利等合法权益的行为。对这类侵权行为的表现形式和侵权责任进行研究，有助于从反向监督的角度促使政府网络管理职能部门及其工作人员增强法治观念，提高执法能力，严格依法履行职责。

一、政府网络管理的背景

政府网络管理是指政府主管部门依法对网络的安全和秩序进行管理和维护的行为。政府网络管理的对象包括所有网络经营者、网络服务提供者以及网络用户等网络主体，管理的范围包括网络运营、网络交易、网络服务、网络社交、网络娱乐等各类网络行为。

随着信息技术日新月异的发展，互联网已经成为最便捷最有影响力的社会信息传播媒介，网络已经成为人们生活中不可或缺的一部分。中国互联网络信息中心发布的《第36次中国互联网络发展状况统计报告》显示：“截至2015年6月，中国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8％，互联网对个人生活方式的影响进一步深化，从基于信息获取和沟通娱乐需求的个性化应用，发展到与医疗、教育、交通等公用服务深度融合的民生服务。”[2]

网络如此爆炸式地发展无疑极大地推动着社会的进步与发展，与此同时也带来了许多新的社会问题，如网上信息安全得不到保障，网络违法犯罪行为屡禁不止等。据国家互联网应急中心统计，仅2015 年10月：我国境内感染网络病毒的终端近299万个；被篡改的网站数量为7120个，其中被篡改的政府网站数量为126个；被植入后门的网站数量为11803个，其中政府网站有492个；国家信息安全漏洞共享平台收集整理信息安全漏洞750个，其中高危漏洞296个，可被利用来实施远程攻击的漏洞有653个。统计数据显示，政府网站和金融行业网站一直是不法分子攻击的重点目标。[3]网络安全问题不仅直接影响到国家政治经济的繁荣稳定发展，同时也严重地影响到每个社会成员的合法权益的保护。维护网络的安全和秩序是人们享受网络便利的前提条件，净化网络环境是全社会的共同需求。

如何有效管理网络社会秩序，一直以来都是全世界共同面临的课题。在互联网产生和发展初期，网络自治一度是网络社会运行的基本法则。但是，随着互联网的不断发展，网络技术日新月异，网络问题层出不穷，从各国网络发展的现状来看，仅仅依靠网络自律已经很难维持网络社会的良性运转，立法赋予政府网络管理权，由政府承担起对网络进行安全维护和秩序管理的职责已经成为各国的共同选择。

二、我国政府网络管理中的侵权行为

政府对网络空间进行管理的必要性已经毋庸置疑，但是，由于我国目前网络立法尚不完善，政府有关职能部门进行网络管理的实践经验并不成熟，政府各主管部门在履行网络管理职能时，因为客观的边界不清、权责不明或者工作人员的主观过错而出现了一些侵犯网络经营者、网络服务提供者以及网络使用者等各类网络主体合法权益的现象。

（一）泄露个人信息，侵犯隐私权

隐私权是自然人享有的对自己的个人秘密和个人私生活进行支配并排除他人干涉的一种人格权。隐私权的内容很多，如：权利主体能够按照自己的意志支配个人的私生活，不受他人的干涉与破坏；权利主体对自己的个人信息和生活情报的收集、储存、传播享有排他性的控制权并有权加以保密；权利主体有权对个人信件、日记等内容加以保密，禁止他人擅自查看、非法公开。隐私权的确立和发展是人格权制度发展到一定阶段的必要产物，也是人类文明进步的重要标志。[4]

网络技术的发展和应用对隐私权的保护提出了前所未有的严峻挑战。信息社会中，个人信息收集与处理的深度大大提高，为大范围的商业利用创造了条件，也给信息主体带来了不利影响。[5]过去个人身份信息包含的是名字、社会安全号码、税收记录等，其构成简单明了。因此，隐私保护相对简单，只要确保不使用这些信息即可。而今天，即使是最无害的数据，只要被数据收集器采集到足够的量，也会暴露出个人身份。[6]尤其是随着网络云技术的发展和普及，网络用户往往会将个人日志、照片、与他人通讯交流的邮件、聊天记录等个人信息以电子数据的形式保存在网络中，这些个人数据信息均是个人隐私权的重要内容。理论上说，权利人本人享有对这些信息排他性的控制权，未经本人许可，任何人不得对这些信息进行收集、储存和传播。然而，在网络上，网络用户的个人信息难以真正保证其保密性，个人的身份信息、位置信息以及通讯交流信息，均能通过网络技术手段被获取或截留。任何组织和个人，只要具备了相应的技术能力或者网络经营的便捷条件，都有可能不经他人许可擅自窃取到他人的网络个人信息。为了遏制这类行为，我国于2012年12月28日公布施行了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》。该决定明确规定：任何组织和个人不得窃取或者以其他非法方式获取公民个人电子信息。据此，网络个人电子信息的保护才有了明确的法律依据。

不同于上述情形，对于政府网络管理部门而言，出于网络管理职能的需要，获取和截留网络用户的个人信息不仅在技术上毫无障碍，而且往往具有正当合法的依据和理由。也就是说，政府网络主管部门非法使用网络用户的个人电子数据信息的行为具有更大的隐蔽性和不易掌控性，危害也更大。虽然政府主管部门出于管理职责的需要确实有权在一定范围内收集、整理、储存网络用户的个人数据信息资料，但是该资料的使用必须严格限定在法定范围以内，并且政府主管部门对该信息资料应当承担严格的保密义务。一旦有关主管部门或其工作人员超出法定范围或非因法定职权行为的需要获取、披露这类信息，就会构成对网络使用者隐私权的侵犯。

遗憾的是，我国保护个人信息的相关立法并不完善，对于政府网络管理职能部门相关职权进行规制的法律更是相当缺乏。目前只有《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第十条对政府职能部门的保密义务进行了原则性的规定：“国家机关及其工作人员对在履行职责中知悉的公民个人电子信息应当予以保密，不得泄露、篡改、毁损，不得出售或者非法向他人提供。”对于政府网络管理职能部门获取个人电子信息的范围、方式、程序及责任等问题，目前均没有相应的法律法规对其进行规范。为了提高政府网络管理的效能，充分发挥政府网络管理部门的积极作用，应当尽快完善相应的法律法规，明确限定相关部门获取个人电子信息的职责、权限、程序以及责任，以加强个人电子信息的保护，同时完善政府网络管理的职能。

（二）侵犯信息网络传播权

根据我国《著作权法》第十条的规定，信息网络传播权是指以有线或无线方式向公众提供作品，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权利。信息网络传播权是适应数字技术时代著作权保护的特殊要求应运而生的一项新的权利，是著作权在网络领域的延伸。信息网络传播权的确立，使作者对其作品在网络领域享有的专有权有了明确的法律保护依据。有了信息网络传播权的保护，权利人能通过网络途径更自由更便捷更有效率地支配其作品。一方面，权利人有权自行或者授权他人通过网络途径发表和传播其作品，另一方面，权利人有权禁止他人未经许可在网络上传播其作品。

一般说来，侵犯信息网络传播权的行为主要表现为未经权利人授权或许可，擅自通过网络向公众提供权利人的作品。但是，从政府网络管理的角度而言，对信息网络传播权的侵犯则表现为禁止和限制权利人自行或者授权他人通过网络发表和传播其作品。

政府实施网络管理的重要途径之一就是通过对网络信息的过滤和巡查来实现对海量的网络信息具体内容的监督和管理。政府有关职能部门会通过事前预置的过滤技术对网络信息进行有效的拦截，凡是涉嫌危害公共安全和社会秩序的违法有害言论、图片以及视频等信息均不允许在网络上发表。此外，有关职能部门还会进行不间断的网络巡查，通过巡查的方式对未被事前过滤技术发现的上述违法有害言论、图片及视频进行清理，及时删除或者屏蔽相关信息。通过这样的双重管理，极大地净化了网络环境，减少了网络违法有害信息的传播。根据我国《著作权法》的规定，依法禁止出版传播的作品不受法律保护。同时，依据《信息网络传播权保护条例》的规定，依法禁止提供的作品、表演、录音录像制品，不受该条例保护。因此，对于政府网络管理部门行使网络管理职权，删除和屏蔽网络违法信息的行为当然是于法有据，无可厚非的，更谈不上对信息网络传播权的侵犯。

但是，我们不能忽视的是，网络信息的庞杂性和复杂性使得政府网络管理部门在对网络信息的具体内容进行管理，及时摒除网络有害信息时，很难避免对合法信息的误判和误删。尤其是随着互联网技术的不断发展，网络管理环境变得更加复杂，不仅信息传播手段和传播设备日益多样化，信息的传播速度也更快捷。同时，网络运用方式也日趋多样化，人们上网不再仅仅局限于获取信息和相互沟通，购物、娱乐、理财等等更多不同类型的运用方式正在日新月异地发展着，与之相应的各种软硬件应用和服务更是层出不穷、纷繁复杂。在由此产生的海量数据快速传播的状况下，对这些数据进行提取、分析、判断的难度大大增加，不论是人工鉴别还是电脑智能识别都面临着严峻的挑战。正因为如此，在对这些数据进行分析、识别和处理的过程中，难免因为客观的技术问题或者政府网络管理部门工作人员主观的过错，出现对网络使用者的合法作品误判误删的现象。对于该作品的权利人来说，实现作品专有权的一个重要方式就是权利人有权自主地决定何时以何种方式在网络上发表和传播该作品，如果该作品不能顺利地在网络上发表和传播，无疑是对权利人信息网络传播权的直接侵犯。但是，目前无论是我国的《信息网络传播权保护条例》还是其他有关法律法规，均没有对这类侵权情形进行规定。一旦出现这类侵权现象，权利人的权利将由于无法可依而得不到有效的救济。

（三）其他侵犯网络主体合法权益的行为

在我国政府网络管理行为中，除了上述两种与网络环境直接相关的典型侵权行为之外，还存在其他一些类型的侵犯网络主体合法权益的现象。由于我国的网络管理采取的是事前审批和事后处罚相结合的管理方式，管理项目繁多，管理主体多元，有网络执法管理权限的政府管理部门多达十几个，很容易出现权责不清、管理不力的状况。具体说来，在事前管理阶段往往表现为因分工不明晰导致主管部门之间互相推诿，应作为而不作为的情形，如应当颁发经营许可证而未及时颁发的；在事后管理阶段则往往表现为有违法滥作为的情形，如对互联网经营者或者互联网服务提供者处以罚款、没收财产、责令停业整顿、吊销经营许可证、责令关闭网站等行政处罚措施不当的。政府网络管理部门的上述行为，不论是消极不作为，还是积极滥作为，都会对处于被管理地位的网络经营者、网络服务提供者以及网络使用者等网络主体的合法权益造成不同程度的侵害。

三、政府网络管理中的侵权责任

政府网络管理部门在行使网络管理职权时侵犯被管理网络主体的人身权利和财产权利等合法权益的，即构成政府网络管理中的侵权行为。这类侵权行为不同于发生在平等民事主体之间的网络民事侵权行为，与之相应，因这类特殊的侵权行为而产生的政府网络管理中的侵权责任也有着自身的特点。

（一）责任性质

我国《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据这一规定，政府主管部门行使网络管理职权时，侵犯网络主体的人身权或财产权，造成损害后果的，其侵权责任的性质应当属于国家赔偿责任的范畴。

所谓国家赔偿责任是指国家机关和国家机关工作人员行使职权时有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权要求国家承担相应的损害赔偿责任。国家赔偿制度从民事侵权赔偿制度中分化发展而来，民事侵权制度的不少内容，如归责原则、责任构成、赔偿范围等为国家赔偿制度所吸收、借鉴、确认。这两种赔偿制度联系密切，国家赔偿与民事侵权赔偿都以权利救济为目的，同属损害赔偿范畴，二者有着共同的法哲学基础，其终极价值都在于实现矫正正义，即对人们交往过程中的不公正行为进行惩罚和补救以实现结果公正。[7]但其与平等关系的民事主体之间发生的民事侵权责任不同，国家赔偿责任的产生原因具有特定性，它是因国家机关及其工作人员在执行职务过程中的侵害行为而产生的。此外，国家赔偿责任的主体也具有特定性，国家是承担国家赔偿责任的唯一主体。关于国家赔偿责任的性质，学界和实务界的通说是公法违法责任说，认为国家赔偿与民事赔偿的本质区别在于它是基于公权力的行使而产生的赔偿责任。[8]

（二）责任构成要件

要确定政府职能部门在履行网络管理职权时是否应当承担赔偿责任，应当从三个方面进行衡量：一是存在客观的侵权行为，即政府网络管理部门及其工作人员确定实施了侵害网络主体合法权益的行为，比如泄露网络使用者个人信息，对网络使用者发布的合法信息误删除，违法关闭网络服务提供者的网站等。这里的侵权行为除了包括积极的作为行为，也应当包括消极的不作为行为，如应当颁发网络经营许可证而拒不颁发的。二是存在确实的损害结果，即政府网络管理部门的侵权行为对网络经营者、网络服务提供者以及网络使用者等被管理的网络主体的合法权益造成了确实的不利影响。这种不利影响可以从财产损害和人身损害两方面进行考量。财产损害是指受害人财产利益的丧失和减损；人身损害既包括受害人人身的伤害、残疾或者死亡，也包括受害人因名誉、隐私等人格权被侵害导致的社会评价降低、贬损而造成的恐惧、悲伤、羞辱等精神痛苦和损害。三是侵权行为与损害后果之间存在因果关系，即政府网络管理部门的侵权行为是导致被管理的网络主体人身权益和财产权益遭受损害的必要条件。这里的因果关系既包括政府网络管理侵权这一单一原因导致被管理网络主体损害后果的简单对应关系，也包括有第三方侵权行为参与，共同造成被管理网络主体损害后果的多因一果的情形。在多因一果的共同侵权的情况下，国家将与其他侵权行为人共同承担相应的侵权责任，其中国家应当承担多少赔偿责任，取决于各侵权行为对造成损害后果的原因力大小。

（三）责任承担方式

1.返还财产，恢复原状

根据我国《国家赔偿法》的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。因政府网络管理部门的职务行为造成网络主体财产权益的损害，只要该财产原物尚在，权利人即可要求适用返还财产的责任方式，如果原物虽在，但是受到一定损害的，权利人则可相应要求适用恢复原状的责任方式。

2.消除影响，恢复名誉，赔礼道歉

根据我国《国家赔偿法》的规定，国家侵权致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。这三种责任均是不具有财产内容的责任方式，主要适用于政府网络管理部门因网络管理的职务行为侵害网络主体人身权或者知识产权中的人身权益的情形。网络主体的上述人身权益受到侵害，有可能造成受害人的隐私泄露，名誉受损，社会评价降低，从而导致受害人精神上的不快甚至痛苦。这类精神上的创伤需要用一定的精神上的抚慰方式来进行化解和平复。在这种情况下，适用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉这一类责任形式能够在一定程度上消除侵权行为对受害人造成的不良影响，抚慰受害人精神上的创伤和痛苦。

3.损害赔偿

损害赔偿是国家因侵权行为造成受害人财产损害或人身损害，以给付金钱的方式来补偿受害人损害的责任形式。一般说来，损害赔偿是最常用也最有效的弥补受害人损害的责任方式。政府网络管理部门因侵权行为造成网络主体财产损害的，国家应当按照损害的实际发生金额向受害人支付赔偿金。但是需要注意的是，这里财产损害的法定赔偿范围仅限于财产的直接损失，即受害人现有财产的减少，而不包括财产的间接损失，即受害人可得利益的丧失。此外，政府网络管理部门因侵权行为造成网络主体的人身权利受到损害的，也应当按照法定的相应标准支付赔偿金。造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费和误工费；造成残疾的，还应当支付残疾生活辅助器具费、康复费以及残疾赔偿金；造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费以及其被扶养人生活费；因侵权致人精神损害造成严重后果的，还应当支付相应的精神损害抚慰金。

四、结语

国际互联网技术发展和应用的历史和现实已经证明，维护网络安全和秩序，不能仅仅依赖于网络主体道德素质的提高；对网络的有效管理，不能仅仅依靠网络自治。政府行使网络管理权是网络治理的有效途径。以加强政府网络管理为重要组成部分的信息网络防控网的建设是信息化背景下立体化社会治安防控体系建设中的重要组成部分。网络安全和秩序的维护不能以网络主体私权利的压缩甚至是被侵害为代价。在政府介入对网络社会进行全方位管理的同时，我们一方面要不断完善相应的立法，让政府在履行网络管理职能时做到有法可依；另一方面，我们也要不断提高政府网络管理职能部门的执法能力和水平，让政府在履行网络管理职能时做到有法必依，从而最大限度地避免政府职能部门在履行网络管理职能时出现侵犯网络主体隐私权、网络信息传播权以及其他合法权益的行为。一旦出现任何形式的侵权行为，政府都要严格按照国家赔偿法的规定，承担起相应的侵权责任。只有这样，才能真正顺应信息网络时代的需求，将政府网络管理的积极功能充分发挥出来，促进网络防控网建设的不断完善，促进网络社会健康有序地发展。

【参考文献】

[1]中华人民共和国公安部.中办国办印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/.

[2]中国互联网络信息中心.第36次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/,2015-07-22

[3]国家互联网应急中心.互联网安全威胁报告—2015年10月[EB/OL].http://www.cert.org.cn/,2015-11-26.

[4]魏振瀛.民法[M].北京:北京大学出版社,2013.

[5]郭明龙.个人信息权利的侵权法保护[M].北京:中国法制出版社, 2012.

[6][英]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼思·库克耶.大数据时代[M].盛杨燕,周涛译.杭州:浙江人民出版社,2013.

[7]江必新.国家赔偿与民事侵权赔偿关系之再认识[J].法制与社会发展,2013(1).

[8]高家伟.论国家赔偿责任的性质[J].法治论丛,2009(11).

【责任编校：谭明华】

Research on Infringement Problems in the Construction of Network Prevention and Control

Min Wan
（HuBei University of Police, Wuhan 430034, China）

Abstract:Thegovernmentnetwork managementis animportant component part intheconstructionofinformation prevention and control network.At present, the network management of our government legislation is not perfect, law enforcement experience in the relevant functional departments is not mature, and endless new problems emerge with the rapid development of the network.These factors lead to the government in the performance of the network management function possibleinfringementofnetworkprivacyandtherightofcommunicationinformationandotherlawfulrights.Suchinfringement is different from the network tort among equal civil subject.Correspondingly, due to this kind of special infringement behavior of the government network management of tort liability has its own characteristics.

Key words:the prevention and control of the network; network security; network management; the infringement behavior; the tort liability

【基金项目】湖北警官学院科研课题“立体化社会治安防控背景下的信息网络防控网建设研究”（项目编号：2015YB027）。

【作者简介】闵婉（1977—），女，湖北武汉人，湖北警官学院法律系讲师。

【收稿日期】2015-11-01

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2016)01―0023―05