“国家—社会”治理框架下的治安学基本问题论析——治安学论域的保护与限制间关系

王均平

（中南财经政法大学，湖北武汉430073）



“国家—社会”治理框架下的治安学基本问题论析——治安学论域的保护与限制间关系

王均平

（中南财经政法大学，湖北武汉430073）

【摘要】保护与限制间关系作为“价值—效用—策略”三位一体的治安学基本问题框架内的“策略”维度，涉及社会“由治达安”过程及结果的两组策略认知及选择：一是国家主体通过保护社会主体的安全，实现“国家—社会”体系共同的安全利益；同时，社会主体通过维护国家主体治理的权力，实现社会主体和国家主体的“特殊”的安全利益。二是国家主体通过限制社会主体的治安认知及行为选择偏好，保证国家主体治安行政的有效施行和公共安全利益的实现；同时，社会主体通过限制国家主体的治安认知及行为选择偏好，保障社会主体安全自治的实质运作和特殊安全利益的实现。由此，作者提出建构“国家—社会”体系以安全利益共同体为基础的治安权力和义务共同体。

【关键词】治安学基本问题；国家安全；治安秩序；国家治理；治安治理

十八大确立的由“国家管理”向“国家治理”的战略转变以及由此引发的政策、制度产生的相应变化，都无可避免地会引导、规定着“国家—社会”体系“由治达安”的理念、制度、行为的设计及选择偏好的变化，并为治安学知识体系的架构提供新的理论分析框架和学术研究范式。对此需要治安学研究者做出积极而有效的回应和对接。其中最为迫切的课题是科学选择和理性确认治安学基本问题，为治安学的科学发展提供基石性的知识体系架构框架。本文就治安学基本问题之一的“保护与限制间关系问题”进行讨论。

一、治安学论域中的保护

（一）关于治安学基本问题范畴的“保护”的说明

1.“保护”的基本性质

作为治安学基本问题范畴的“保护”，不同于具体的治安治理活动中对于公民个体和群体合法权益遭受侵害实施的保护，而是关涉“由治达安”两大主体即国家主体与社会主体（或者统治者与被统治者、管理者与被管理者、治理者与受治理者间）的安全权益保护。

2.“保护”的主要内容

治安学基本问题范畴的“保护”，具有二个基本含义：一是国家主体通过维护社会主体的安全生存与发展的权力和利益，实现国家主体和社会主体的共同的安全利益；二是社会主体通过维护国家主体治理的权力和利益，实现社会主体和国家主体的“特殊”的安全利益。

（二）社会主体安全权益的保护

1.社会主体视角的分析

首先，从社会主体的存在基础分析，自由是人民的天性，是人民社会的本质特征。[1]这种“自由”在社会公众实际的社会生活中集中体现为个人享有的基本权利，所有“与人民大众相分离”的公共权利都不过是对于人的需要所做的一种抽象和“虚拟”，都是个人权利的普遍化、秩序化形式。

其次，从社会主体形成机制分析，高度发育的、成熟的、具有活力的人民社会是现代国家的基础。社会的发育度、结构分化度越高，社会个体和群体的利益越多样化，社会主体与国家主体间实现利益互动的交易成本越高。当两者间的交易成本高于社会主体的收益并让社会主体不能接受时，社会主体诸成员间就会通过协商、谈判走向联合，以提升社会主体与国家主体讨价还价的力量。这一过程往往会体现为独立于国家主体并与之抗衡的社会主体的一般形成过程。

第三，从社会主体的主体地位分析，人民社会之所以被赋予主体地位，在很大程度上是为了支持其有效抵御国家主体可能利用其掌控的公共权力造成的不正当侵害，进而保护社会主体成员的合法权益。由此决定了社会主体应当而且必须在相关领域中享有相当的自治权，国家主体应当承认并保护社会主体的自治权。这种自治是社会主体的主要特质，其基本自治模式主要体现为：依靠本社会体系内部的市场价格规律调整社会成员间的利益关系；依靠社会道德、风俗习惯等社会规则调整社会成员间的互动关系；依靠大众舆论和传统文化调整社会成员间的依存关系。

第四，从治安学基本问题视角分析，在社会治安治理领域中，“自由”和“权利”主要体现于每个社会个体、群体都有自己的安全需求，并对自己的安全需求满足有自主认知和行为选择的权利。但在“由治达安”实践中，国家主体对社会主体安全需求及其满足之自治的这种干预或调控必须严格控制在良好的“立法—执法”框架内。其干预或调控的目的和边界应当是保障社会主体安全需求，满足自治机制的良性运行和持续发展。公共权力及其秩序安排不能过度干预社会主体拥有的这些自治权利，更不能随意侵害或践踏他们。

2.制度视角的分析

在世界法制史上，自有宪法开始，它对于公民财产权就给予了特别的保护，并以“公民财产权神圣不可侵犯”的明确规定赋予其宪法地位。孟德斯鸠更是坚持“公共的利益永远是：每个人永恒不变地保有民法所给予的财产”；所以，“公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是它最微小的一部分”。[2]按照孟德斯鸠的这一思想，国家主体的一切社会管理活动，都必须优先保障社会个体成员的权利和利益，即使是公共产品的生产、供给和消费，也应当遵循个人权利或人权保障优位的原则，因为公共利益的本质和最终价值归根结底是为社会主体提供实实在在的实质性益处。换言之，对于公共利益与个人利益间关系的认知，应当明晰：公共利益具有功利性价值，而人权则具有目的性价值；以人为目的、以人权为本，是公共利益的核心；以个人权利为体，公共利益为用，是调适二者关系的基本原则。

3.理论视角的分析

一些关注社会秩序与公共政策的制度经济学者认为：“安全”是长期持续的自由，它是人的一种信心，即相信自由在未来不会遭受侵害。[3]它体现了人们对于自己的安全权益包括实际利益、自由权利、人格尊严等在未来的“国家—社会”体系中不会遭受非法威胁或无端侵害的信念和主观确认。这种认识与本体安全理论家们关于本体安全理论的叙述相当接近。

在社会主体安全权益保护论域，马克思通过《黑格尔法哲学批判》一书，从理论上对黑格尔的法哲学思想作了扬弃性批判。一方面，马克思肯定和继承了黑格尔关于市民社会与国家分离的思想；另一方面，他又基于对黑格尔“满足于只从表面上解决这种矛盾，并把这种表面矛盾当作事情的本质”[4]的批判，摒弃了黑格尔以精神的发展阶段来界分社会与国家的范式，从经济基础的角度探讨市民社会的形成、发展及其与国家相分离的原因。马克思明确阐述了市民社会在人类历史中的重要作用：“家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力”，“政治国家没有家庭和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的必要条件”。[5]“绝不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”。[6]显然，人民社会对于国家的“制约”和“决定”的最稳定、最常态化的理论描述、制度规制和实际运行无不围绕着“人民通过国家义务的履行保障自己的权益”这个中心定位和演绎。需要注意的是，马克思也指出，在国家主体与社会主体间关系中，不仅存在着社会主体对国家主体具有的决定力，也存在着国家主体对社会主体的反作用力，即国家主体反过来作用于社会主体并由此获得自身的相对的独立性，成为“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会异化的力量”。[7]

在治安学论域中，共居于同一个“安全—秩序”共同体的国家主体与社会主体的安全生存与发展权益实现，都会不可避免地存在着公共权益与主体自身权益间的一致和冲突。正如马克思所说，在利益共同体内部，共同利益“总是不断地由另一面即私人利益的一面产生的”，并由此反映出每个成员特殊利益的共同之处。[8]对于社会主体安全权益所涵括的公共权益与特殊权益之间的这种统一性，冯友兰先生谓之“如众灯明，各遍似一”。类似的认知在本体安全理论家的研究成果里也可见到。克罗利科斯基认为本体安全理论的解释效力立足于自我认同的形成发展与日常生活环境的因果关系，主张分析本体安全须以社会个体为起点。[9]克罗夫特则进一步提出本体安全理论的假说前提是个体不安全感、主体间性和个体认同的内在联系。[10]根据这些大家的观点，社会个体、群体和整体之安全权益的保护包括其特殊安全权益保护和公共安全权益保护两个基本内容，而社会主体特殊安全权益保护是其中的前提性、基础性保护对象。

（三）国家主体安全权益的保护

1.国家主体本性视角的分析

在一个现存“国家—社会”体系中，尽管国家与社会间具有相互依存、相互制约的共体关系，但国家权力一旦在形式上取得社会公共利益或普遍利益代表者的地位，它也就同时取得了自身的独立性和专断性，并因为这种独立性和专断性而能够反过来规制社会权利，保护国家主体成员特别是特定群体的利益。诚如马克思所说：正是由于特殊利益与共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益与全体利益相脱离的独立形式，同时采取“虚幻”的共同体的形式，也只有这样，统治阶级的利益才能更好地得以保护和实现。因此，国家权力虽然由社会权利转化而来，但这是一种在特定地位上的权利，只有占主导地位的统治阶级的权利才具有这种转化可能，这样国家就成为“统治阶级的个人借以实现共同利益的形式”[11]。事实上，国家作为社会公共利益形式上的代表和公共权力实际的设置及运行主体的特殊职责角色，使其维护社会特定群体利益而不是社会普遍利益的本质在很大程度上得到巧妙的遮蔽。[12]而且掌权者常常不能以罗马法上“善良家主”的心态行使权力，以至于公权力的设置及运行常常会出现某种异化，对社会体系的建构和运行甚至对国家主体自身的健康发展都可能产生一定的侵蚀和破坏。

2.制度视角的分析

社会治安治理领域与其他领域的自治一样，亦不可避免地存在着外部性和内部失灵缺陷。负外部性主要源于社会自治体的本位主义行为倾向，即社会自治体过度强调自我利益，却不顾及社会的共同价值观和公共利益，并可能因此而危害他人和社会。社会自治体的有限理性是其内部失灵的主要原因。由此而论，自治功能得以有效发挥的前提是社会自治体具备完全理性，能够通过自己的理性和能力合理地处理自己的事情，实现自我管理、自我服务和自我整合。但人类社会发展的全部历史都证明，完全理性的观点并不现实，承认完全理性无异于“致命的自负”，理性的“不完全性”似乎更符合现实情况。[13]理性的有限性导致社会自治体不能依赖自身理性实现良善的自治秩序，因此，需要由国家、政府通过立法、执法对社会自治行为实施引导、规范、禁止和惩戒。换言之，虽然国家外部控制的强度与社会自治空间的大小具有此消彼长的关系，但国家对社会的适度控制和干预可以规避社会自治存在的两个固有缺陷，使社会自治的政治价值得以实现，[14]而这一过程显然是国家主体维护、实现其自身利益的过程，也是国家主体所乐意为之的事情，其典型样态通常是国家通过法律制度的制定和强制实施达成自己的这一目的。国家存在的理由集中体现于它所具有的社会和市场不能替代的公共物品的生产、供给角色和职能。其中，国家主体参与“由治达安”的最主要的任务是向社会、市场提供一整套普遍适用，并以公共权力的强制力为执行保障的清廉的、具有政治合法性的法律制度体系及其实施手段，以及关涉治安治理各层级管理者或决策者的一套公开、公平、公正的选任程序。

从治安制度的资源属性分析，充足的治安资源是有效的“国家—社会”安全政策的重要组成部分。无论是“由治达安”过程的运作，还是其结果形态的固化，都需要采取一些一般的和特殊的方式、方法、工具。这些方式、方法、工具都会涉及国家或社会治安资源的配置、使用和评估问题。它们通常包括人力、物力、财力、信息、制度等多方面的治安资源。“国家—社会”体系的安全保障实质上就是一种资源分配的政治。当某一治安问题在一定时期内获得政治优先地位时，该问题的解决往往会得到更多的治安资源支持，而且它所造成的威胁越是紧迫，其治安资源配置的优势也越明显。[15]无论国家治理还是社会治理，“由治达安”都是围绕着社会“安全—秩序”价值目标运行的社会系统工程，社会的“安全—秩序”要求和国家的治安秩序安排均具有基本标准的作用，而作为治安秩序核心构件的治安制度尤为重要。事实上，处理国家安全和社会安全问题不能同处理一般政治问题一样陷入漫长的讨价还价中，它们往往需要更加有效的跨部门决策机制和即时性决策效率，这些都需要具备针对性更强、更能切中要害、更富有实效的治安政策和制度框架，而适合承担这些政策、制度制定、供给的主体只有国家。

3.理论视角的分析

在治安学论域中，基于对国家主体和社会主体所涉职域差异的认识，公共安全利益通常体现为政府对社会提供的公共“安全—秩序”产品：其一，公共“安全—秩序”产品的生产者和供给者主要是国家或政府，唯有国家或政府才能外在地超越于任何个人和群体的私域利益诉求，为所有社会成员提供基础性、普适性、强制性、公共服务性和非营利性的公共安全与秩序产品。其二，公共“安全—秩序”产品的消费者主要是社会公众。公共安全产品是公众安全利益或者与公众有关的、为公众所共同享有的安全利益。即是说，公共“安全—秩序”产品与其他公共物品一样，同时具有两个显著的特征——供给的连带性以及排除他人消费的不可能性或无效率性。由此而论，人类社会的“安全—秩序”史，实际上就是一部反对或阻止某些特定群体滥用公共权力为它们自己谋求不正当利益的权利维护史。显然，在这个意义上，国家主体对于社会主体的“制约”和“决定”的最稳定、最常态化的理论描述、制度规制和实际运行无不围绕着“国家主体通过社会主体义务的履行保障自己的权益”这个中心定位和演绎。

在国际“安全—秩序”关系中，一方面，国家与国际共同体能够分别被作为治安学理论的指涉对象，对应着国家安全与国际安全两种不同类型的安全定位。国家与国际共同体都可能面临秩序功能实现受抑制与安全共享价值被破坏这两个方面的威胁。另一方面，在现实的世界“安全—秩序”体系中，一国之国家安全与其他关联国家之安全及其结成的国际关系的安全皆有互动共变的紧密联系：各国间的和平共处、安全合作不受任何不正当的威胁或侵害，并在一定程度上保证、维护各国之间、人民与人民之间在“安全—秩序”领域的公平与正义。只有这样，国家才能真正获得其公民的由衷认同，使人民产生“国家家园”的深刻体验和深厚情感。

二、治安学论域中的限制

（一）关于治安学基本问题范畴的“限制”的说明

1.治安学基本问题范畴的“限制”的基本性质

作为治安学基本问题范畴的“限制”，不同于具体的治安治理活动中对于诸参与主体的具体的治安治理参与行为进行的限制，而是关涉“由治达安”两大主体即国家主体与社会主体或者主体与客体、施者与受者、管理者与被管理者、监督者与被监督者间的治安认知及行为选择偏好限制。

2.治安学基本问题范畴的“限制”的主要内容

治安学基本问题范畴的“限制”，具有二个基本含义：一是通过限制社会主体之治安认知及行为选择偏好，保证国家主体治安行政的有效施行和公共安全利益的实现；二是通过限制国家主体之治安认知及行为选择偏好，保障社会主体安全自治的实质运作和特殊安全利益的实现。

（二）社会主体治安认知及行为选择偏好限制

1.社会主体本性视角的分析

在治安学论域中，对于社会主体的治安认知及行为选择偏好进行限制的正当性源于人的社会性本质。一般而言，社会中的人在本性上都是理性人，是具有个性的自利个体，他们在参与社会“由治达安”过程中，更多地考虑和计算的可能是其自身安全利益的可接受化，加之，社会安全市场的运营又不可避免地存在着自发性、盲目性、滞后性的弱点，这就决定了单凭社会主体自身无法实现其治安自治的良性运行。于是，社会公共安全利益的实现需要一个独立于社会主体的力量对其进行必要的调控，以妥善解决公共安全利益与社会个体或群体之特殊安全利益之间的冲突，力求在秩序或制度层面达成两者间的相对一致，促成社会的长治久安。

“由治达安”的实践充分证明，当社会面临公共安全威胁或侵害时，由人的自保、自利、避祸等本性所决定，如果将降低或消除这种威胁或侵害的任务交由社会主体自愿承担或由市场或集团自主完成，不仅其收益与成本很可能出现非理性的比值，甚至可能在实际上没有任何收益，[16]这种结果既与社会个体或群体安全利益最大化企望不符，也与“国家—社会”体系所追求的公共安全目标相悖。这就需要国家主体通过公共权力及具有普遍约束力的法律制度进行适度调控，强化社会主体的社会治安义务，以引导社会主体进行正确的“安全—秩序”认知和行为选择，消除公共安全隐患，有效压缩次级安全威胁或侵害，营造良好的治安文化氛围。由此而论，国家主体利用手中的公共权力，对社会主体的“安全—秩序”认知及行为的限制或者对社会主体公共安全义务的强化，恰恰也是社会主体有效实现其安全利益的客观需要。

2.制度视角的分析

社会是按照人的良好聚群生活的内在要求整合起来的人类生活共同体。这种内在要求往往以其最典型的形态——社会规范表现出来，规定和指导着人们的思想和行为方向，并运用公共权力迫使人们按照这套行为规范调整相互间的关系，共同维系社会公共安全利益，保持“国家—社会”体系预期的社会稳定状态。[17]所以，社会稳定是通过以公共安全利益的公平、公正共享为核心的社会规范整合效力的有效发挥，以及社会运行的有序性体现出来的。换言之，公共安全利益作为共同的善应当是通过社会主体中的每个人都认可的先验规则来保证的。这一规则就是：凡是有关公共利益的善，只要在法律规制的框架下进行，个人都应对公共物品的供给作出贡献，[18]以保证“每个人都会比所有的人没有这样做时生活得更好。”[19]

从社会结构和功能上看，社会稳定是社会政治稳定、经济稳定、社会生活秩序稳定、人们的思想观念及其行为稳定的统一体。从社会状态的最终表现上看，社会稳定是社会成员行为的秩序化，也就是公众对社会整合规范的普遍认同和接受。然而，我们必须同时看到这些规则（在法律没有认可之前）所具有的先天的软弱性。它们很大程度上是依靠社会主体成员自身的理性、良知和公共舆论来保证实现的。但由于人的自利本性，在现实的社会“安全—秩序”生活中，为求一己私利而突破规则、破坏公益的现象并不鲜见，且这种现象有时依靠社会主体成员自身的努力无法消除。这就要求每个社会主体成员都必须继续让渡自己的一部分相关权利，以便组成一个享有相应公权力的更具有调控力的公共机构来监控其他个体和群体的治安行为。于是国家及其制定和利用公共权力推行的对社会具有普遍约束力的法律制度也就应运而生。[20]而这一过程既是国家主体权力与社会主体义务间的博弈过程，也是国家主体通过颁行法律制度限制社会主体的“安全—秩序”认知及行为选择，实现“国家—社会”体系公共安全利益的过程。

在我国现行法律框架内，社会主体包括个体和群体作为权利主体参与“由治达安”过程的认知和行为选择偏好会受到保护。同时，其作为义务主体的认知和行为选择偏好也会受到相应的限制。作为治安学基本范畴的社会主体限制，旨在说明治安制度对于社会主体的治安认知及行为选择偏好进行限制的目的，是为了配合或协同国家主体对社会治安的依法治理，最大限度地实现公共安全利益。其中的关键问题是充分利用科学、合理、合法的手段和工具，通过对社会主体中出现的不符合公共安全利益要求的认知和行为进行必要的限制，以切实有效地保证受益对象及其受益内容的最大化，[21]使社会主体的最大多数人和群体获得最大的公共安全收益——包括幸福、快乐和实际的安全利益，避免国家及社会治安资源的浪费和治理的低效率、无效率。

3.理论视角的分析

马克思、恩格斯在历史唯物主义的基础上，深刻地阐明了社会决定国家的真实关系：家庭和市民社会本身把自己变成国家。[22]具体而言，国家在特定的历史发展阶段脱胎于社会，社会是主体，而国家机器是客体。国家在本质上应该服务于社会。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中也明确界定了国家的工具性本质，描述了国家机器发生异化的情形：当国家认为社会陷入了不可解决的自我矛盾，且分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面时，为了使这些对立面不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就会利用具有强制性的公权力缓和社会冲突，将之保持在“国家—社会”所预设的“秩序”的范围以内。一方面，我们应当看到国家出现的异化使得国家机器成为制约社会和人全面发展的障碍，成为社会主体要求自治的理由；另一方面，我们也应明确国家角色的职能发挥具有保障社会有序发展的实际价值。正因为如此，马克思、恩格斯也强调国家作为一种政治权威其控制行为与社会自治之间的关系是一种永恒共存的“相对”关系，只不过“它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的”。[23]

治安治理领域的公共“安全—秩序”产品生产及供给模式与其他悖论支持下的公共物品供给模式相似。社会主体自治在理论上或许确有效率，但并不一定是现实社会有效提供公共物品的必然的、唯一的理性选择，更何况其模式自身存在的局限性，导致其必然产生对政府、对公权力、对公共秩序的需求。实际上，不仅社会群体或个人的公共安全产品生产与供给能力相对于国家来说，都是极其有限的，而且，当通过市场或群体获得公共安全利益的社会主体成员在遭遇其公共安全产品消费权益得不到保障或者遭到侵害时，欲得到公正的解决，也必须寻求超越社会的国家的法律支持。同时，国家是本国国域内最大、最稳定、最具威力，也是相对而言最公平的治安产品生产、供给组织。由国家生产、供给治安产品，既能够发挥规模效应，降低社会“由治达安”的运行成本，又可以使消费者不需要付费或少付费就能够享受到更多的公共安全利益。由此而论，无论从理论还是实践的视角分析，国家通过限制社会主体之“安全—秩序”认知及行为选择偏好提供治安产品的形式不仅是不可或缺的，而且是无可替代的、至关重要的模式。

（三）国家主体治安认知及行为选择偏好限制

1.国家主体本性视角的分析

如前所述，在“虚幻”共同体的形式之下，国家权力对公民权利的异化成为必然：国家权力控制着整个社会，掌握着强制性的物质力量。同时，它还占有着意识形态机构，使公民权利附属于国家权力。[24]这样，公民权利与国家权力的地位被倒置，进而被滥用，国家权力不仅成为国家的目的也成为公民权利的目的，国家权力来自公民权利，反过来又反对公民权利—国家权力被异化。[25][11]

正是由于国家主体本性的作用，如果社会权力和公众权利不能实质性地参与国家权力制衡过程，并生产出富有实效的制衡产品，“国家权力—国家利益”将始终只能是一个“密封”的、“定制”的、“自益”的堡垒，从而难以避免国家主体利益实现过程中的“自我利益”本位或优先，以及利益共同体内的“官官相护”。如此一来，国家体系就异化为“与人民大众相分离的权力”和“与人民大众相分离的利益”的结合体，这样的国家体系距离其终结也应当为期不远了。基于这样的思考，我们有理由认为社会主体通过自身权利的诉求和张扬，对于国家主体“由治达安”的权力设置及运行依法进行有效的监督和限制，恰恰是国家主体维护其根本的安全利益的必然要求。

2.制度视角的分析

从人类社会安全生存及健康发展的整体视角看，公共安全利益本身或者抽象的公共安全利益总是积极的、有益的，但公共安全利益同时又是历史的、现实的、具体的。这种历史的、现实的、具体的公共安全利益通常以制度性秩序安排出现于世俗社会“由治达安”的过程及结果。由此所决定，如果我们忽视了公共安全利益生成、实现、发展的具体环境要素及其间的复杂关系，就可能助长公共安全利益的代表——国家或政府，甚至是其具体的执行者利用公共安全利益的名义谋取其自身利益甚或是非法的私利。这就需要将国家主体之“安全—秩序”认知及行为选择严格地置于制度框架中，以最大限度地限制国家主体滥用公共权力为自己谋求不正当利益的可能性空间，保证国家主体掌控的公共权力能够在法治的规则下运行。

这样的认识并非凭空想象，它是第二次世界大战后的世界法制史的必然结论：二战后，一些国家在宪法中明确规定了国家义务来源于公民权利。如德国《基本法》第1条第3项规定：“下列基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务……。”其在法制理论中聚焦于基本权利的双重属性和基本权利功能都能产生或决定国家相应义务。如德国学者温厚兹主张通过宪法训令对基本权利的限制性规定，直接约束立法、行政和司法三机关。[26]作为宪法授权原则渊源的《法国人权宣言》第4条，也明确规定涉及限制公民基本权利时，只能由宪法授权国家最高立法机关通过制定法律来实现，否则须承担违宪的后果。

从政治制度层面看，公民权利与国家权力都离不开政治制度，二者都必须通过政治制度实现其由抽象话语向现实的转化，而且公民权利与国家权力关系本身也构成了政治制度的基本内容。在“国家—社会”安全体系中，由于政府实施的社会治安管理行为的合法性可能受到来自政府自身的威胁或侵害，因此，必须通过“国家—社会”体系的统一的秩序安排对政府组织、实施社会治安管理的资格、偏好、方式、过程、结果等进行全面的合法性审查和认可，以确保国家主体的“由治达安”严格遵循法定标准运行，提升其政治合法性，得到社会主体的普遍认同和实质支持。

3.理论视角的分析

如前所述，在公共安全领域中，国家的干预是必要的，但这种干预却不是无限度的。即便是自由主义大师哈耶克也非一味地反对国家干预，而是反对其不适当的干预。[27]无数事实表明，政治国家无度地、不适当地干预人民社会的自治，往往不仅难以有效地治疗人民社会自治的痼疾，反而会造成比人民社会自治所具有的痼疾更多的毛病。[28]

国家对社会控制的正当性源于自然正义赋予（自然法意义）、社会的承诺及同意（社会契约论意义）和控制行为的正外部性为其正当性提供了辩护（政治理性意义）。[29]正如社会连带主义法学创始人狄骥所说：我们承认统治阶级仍然保有着一定的权力；但是，他们如今保有权力的根据不再是它们所享有的权利，而是他们所必须履行的义务。[30]

通过对公民权利、国家义务、国家权力相互关系的分析，可以将现代国家主体与社会主体间的关系归结为“国家义务—公民权利”关系。正如狄骥所主张的——权力的根据和来源是义务，而统治者的义务是为全体人们提供公共服务。国家义务直接源自于公民权利，公民权利是国家义务的根据，因为有了公民权利保障的需要才产生了国家义务。不仅如此，现代社会产生的国家义务存在的唯一目的是保障公民权利的全面、公平享有。在国家履行这一义务的过程中，其权力只有通过国家义务的中介才能与公民权利发生关系。[31]现代国家理论和法治理念对此应当作出明确的诠释和描述。

三、“保护”与“限制”间的关系

（一）保护与限制“相反相成”

1.叙述保护与限制间关系的必要类推

美国社会学家J·C·亚历山大认为，关于社会的研究总是围绕着自由与秩序问题展开的，正是自由与秩序之间的这种紧张关系为社会学提供了知识的道德的理论基础。[32]

在治安学论域中，J·C·亚历山大所说的自由与秩序间的关系实际上可以描述为治安治理权利与治安治理义务、社会自治与国家管控、保护与限制关系。由此而论，如果自由与秩序间存在着相反相成的关系，那么，作为治安学范畴的权利与义务、保护与限制间亦存在着相反相成的关系。

2.保护与限制间相反相成关系的理论分析

西方政治哲学认为，国家与社会间关系理论具有“国家路线”和“社会路线”两条基本路径：前者强调国家或政府的主导作用，对社会自治持相对悲观的观点；后者强调社会自治的作用，视国家或政府为权利的潜在威胁。[33]在国家主义与无政府主义将这两条路径发挥到极致的氛围中，自由主义择居中间，强调个人和社会权利优先，主张通过社会自治实现和保障社会权利，但同时不否认社会自治体的缺陷，为国家的干预和控制行为预留了一定的空间，视其为“必要的恶”。[34]综之要点，国家在维护社会秩序和公共利益，限制社会主体自治负外部性和内部失灵缺陷方面具有不容置疑的作用；同时，社会自治作为管理内部事务、实现自责自负的治理机制，构建了一种避免外部力量无端干涉的自主活动空间，有助于充分发挥社会的主动性和创造性，也有利于弥补国家主体履行其义务过程中客观存在的失灵或不足。正是从这个意义上，两者之间存在着相反相成的同构共在关系。

自20世纪九十年代以来，我国法学界关于权利问题的研究可说是硕果累累，但这些成果更多地侧重于对权利本身的单方面论证，并将权利保障的希望寄托于国家权力，而对与之对应的义务却研究不足。这一阶段的权利研究之所以偏忽了“没有义务就没有权利，没有义务就没有公共生活”的实际，一个很重要的原因是长期以来，学界不少人持有“承认了权利也就确定了对应的义务，因而权利研究实际上也是义务研究”的观点。这种观点显然忽视或简化了国家主体和社会主体范畴中成对主体间权利与义务的内在区别和相反相成的关系。

事实上，自近代建立公法制度以来，公民与国家的关系更多地被描述为公法上的权利与权力关系，“公民权利由国家权力来保障，而不是由国家义务来保障”表现在立法例上，规定国家权力的条款通常比规定国家义务的条款多得多。而“权利—权力”也因此成为公法学基本范畴，形成了“权利—权力”法理学，与公民权利对应的是国家权力而不是国家义务。倘若持续地以此为理论支撑，国家或政府不是通过权力的限制而是通过自身权力的保护和扩张保障社会主体的权利，则国家主体与社会主体争权、“官”与“民”争利也必将成为司空见惯的现象，而在强势的国家主体权力面前，社会主体的权利受到销蚀或侵害而非保护也就是自然而然的事情了。基于这样的认识，国家义务的直接来源是公民权利而不是国家权力。国家与公民关系发展到今天，国家义务与公民权利关系应当成为其主轴。但二者在这一“权利—义务”法律关系中的地位并不等同，公民权利处于根本性或决定性地位，国家义务源自公民权利，而且直接源自公民权利，并通过保障公民权利而体现其存在的现实价值和功能。[35]

3.保护与限制相反相成关系的制度依据

保护与限制相反相成关系的调节规则主要分布在与其三种关系状态相对应的三个规则领域：一是与“保护—限制”关系应然状态相对应的自然互动规则；二是与“保护—限制”关系法定状态相对应的制度规制；三是与“保护—限制”关系实然状态相对应的具体办法。长期以来，“保护—限制”关系的法律规制一般基于对国家权力、国家义务和公民权利之间的关系的认知：公民权利决定国家权力，国家权力决定国家义务，公民权利通过国家权力中介间接决定国家义务。正是在这种思想指导下，国家权力与公民权利关系构成了国家与公民间的根本法律关系。至于公民权利与国家义务间关系问题，则因公法学对于国家义务问题研究的偏忽而在总体上呈现了两个不足：研究不足和创制不足。由此而论，传统主流理论关于公民权利决定国家权力的观点不仅表达不够准确，而且并不完全正确，特别是其关于国家权力决定国家义务的观点则是错误的。

近代个人主义国家理论把国家的目的设定为保障公民权利，并强调以公民权利限制国家权力，但公民权利并不直接决定国家权力。近代国家理论也认为国家存在的目的在于最大限度地保护个人的权利，但同时却强调，正是个人权利为国家创设了义务，国家因此有义务通过其所创立的军队、警察和司法机构等相应的组织和法律制度最大限度地保护个人权利，履行其必须尽到的个人权利保护义务。这不仅意味着个人拥有可以要求国家为某些行为或不为某些行为的权利，而且也要求国家必须将自身组织成能够最大限度保障其义务实现的实体。[36]

尽管上述观点尚存争议，但从现有的世界立法例看，法律体系通过对“国家义务—公民权利”，“国家权利—公民义务”的规定，明晰两对范畴间的相反相成、相互制约关系却可称为通例。一方面，在国家义务与公民权利关系上，要求国家履行义务以保护公民权利是现代文明的法治社会的必然要求。从我国的法律规定来看，这一对应关系主要通过一种非典型的形式表现出来，即通过限制国家权力来达到保护公民权利的效果。另一方面，在国家权力与公民义务上，公民义务与国家权力的对应主要体现在对公民基本义务的规制中。基本义务是公民对于国家的义务，而且是决定国家存续和发展以及社会公共利益维护的必要义务。符合这个条件的义务种类不多，按照宪法的规定主要包括依法服兵役、依法纳税、受教育和环境保护等。除此之外，对于维护社会的安全秩序，公民还需要履行散见于民事法律领域的一些其他义务。

（二）保护与限制一体同构

1.保护与限制的一体同构关系根基于权力、权利、义务的天然联系

尽管我们目前依然缺乏充分的证据说明公民权利和国家权力在人类社会发展史进程中孰先孰后，但若以国家作为认知的标准，我们便有充分的理由作出推断：应然权利出现于国家权力之前，法定权利产生在国家权力之后。

从这个意义上分析，形成于社会主体成员间关系的权利对于权力无疑具有更初始、更根本的意义。换言之，个人权利是公共权力产生的原因和存在的基础。政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。[37]由此所决定，尽管社会主体权利与国家权力都属于上层建筑，但个人权利在上层建筑结构中处于更为基础的层次，而公共权力与之相比，则更具有工具性。在某种程度上，国家权力是公民权利的衍生物。

国家权力的合理性来自于社会主体权利。尽管权力产生后会获得“与人民大众相分离”的独立性，且其作为社会主体权利的普遍化或公共化而比个体、群体权利拥有更大的力量，但国家这种“至高无上的独立的存在本身不过是表面的”，[38]它自始至终都不可能成为完全独立于公民权利之外的社会现象，而且它必须通过全面履行其保护公民权利的义务才能够获得存在的基础、实现其存在的价值。正是在这个意义上，我们说“国家主体义务—社会主体权利”、“国家主体权力—社会主体义务”间具有的“一体同构”关系决定着保护与限制间的一体同构关系。

2.保护与限制间一体同构关系寄寓于个体与集体的利益共同体

在治安学论域中，“国家—社会”体系的“安全—秩序”利益结构偏好取决于三种公共安全利益观：[39]一是“社会安全利益观”，即公共安全利益所体现的是全体社会成员不可分割的共同安全利益。二是“国家安全利益观”，即公共安全利益所体现的是以广大人民的整体安全利益名义出现的国家安全利益。三是“共享性安全利益观”，即公共安全利益所体现的是经由全面协调所实现的国家主体和社会主体共享“安全—秩序”体系发展成果的“国家—社会”体系的共同安全利益。

如前所述，组成社会的具体的人皆是自利性的主体，他们都会或隐或显地以寻求自己利益的最优化或满意化为自己缔结社会关系的认知及行为选择偏好，并将珍爱自由视为自己的本性，将自治视为自己所追求的理想生活方式。由社会主体的这一天性使然，社会主体在其参与社会关系运行的过程中往往会通过计算和博弈，逐渐明晰地意识到关联各方之间必须互相承认对方的权利、兼顾对方的利益，并在可接受、可弥补的范围内彼此限制自己的自由、压缩自己的利益，共同遵守公共利益规则和程序，才能共居于同一个利益共同体基础之上的“权利—义务”共同体，从双赢、多赢的过程中收获自身利益最优化、满意化的结果。否则，因斤斤计较或滥用权利而导致的无序竞争只能招来一损俱损的恶果。

在社会主体上述计算、博弈过程中，社会体系内大多数成员将会逐渐形成趋近一致的社会认同、公共理性和共同观念。而建立在社会主体经验基础上的这种社会认同、公共理性和共同观念的核心要素则是对公共利益及其实现原则的认同。正是通过该核心要素的作用，社会得以形成自身的道德规范、风俗习惯和其他的自生自续规则。社会的生存与发展也因此而得到有效的维系。正如哈耶克所说：大多数这样的规则，都不是经由主观琢磨而发明出来的，而是通过渐进的试错过程，慢慢发展起来的；在这个过程中，正是无数代人的经验，才促使这些规则发展成当下这个状况。[40]当这些社会规则经国家认可后，即会转化成法律制度，被赋予更具普适性、强制性的公共力量，从而，对国家主体和社会主体，对权利和义务，对公共利益和个体利益的实现过程及其结果也具有了更强的“保护—限制”力。

3.保护与限制间的一体同构关系实现于自由与秩序的相互依存

在人类社会发展的全部进程中，从来都没有出现过纯粹的自由或纯粹的秩序，也从来没有出现过纯粹的权利或纯粹的义务。正如孟德斯鸠所强调的：自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。[41]自国家、法律体制产生以来，任何权利在法律上都是受限制的，甚至在国家、法律体制产生以前的人类社会的有组织活动领域，任何权利在社会行为规则上也都是受限制的。可以说，古往今来，既不存在无限制要素的绝对自由和权利，也不存在无保护要素的绝对的秩序和义务。

在世界立法通例中，任何一个民主、法治、文明国家的法律制度，都会明确规定自己对于社会个体和群体的基本权利和特殊利益的保护义务，但它们同时也都会明确规定自己对于社会权利和公共利益的保护义务。尽管特定社会的个体、群体的利益与社会整体的公共利益可能在根本上是一致的，但在精细、实证的分析范式中，对于前者来说，后者意味着作为社会共同体的国家对于所有社会成员追求其本身自由的公共秩序规制，它往往更突出地体现为国家主体对于社会主体的权力诉求，或者“国家—社会”公共秩序对于前者施行的合法、适度限制；对于后者来说，前者则意味着作为国家制度体系设置及运行终极价值目标的社会成员的自由对于公共秩序的权利制约，它往往更突出地体现为国家主体对于社会主体的义务承诺，或者“国家—社会”公共秩序对于前者实现的合法、适度保护。

由此可见，在治安学论域的“国家—社会”治理框架中，个人自由与公共秩序，社会主体权利与国家主体义务始终是成对的、相互依存、相互制约的。它们在共同构成社会之“利益—权利—义务”共同体的同时，也共同构成国家“利益—权力—责任”共同体，并一起融合成为“安全—秩序”共同体。

（三）保护与限制“涨消互动”

1.保护与限制间涨消互动关系实质的定性分析

保护与限制间的涨消互动并非“好”的东西生长，“坏”的东西消减，也不是一方升涨，另一方降落，而是保护与限制间关系所承载的公民权利与国家义务，公民义务与国家权力，自由与秩序，个体利益与公共利益间相辅相成、相互制约关系的具体结构的演化过程和结果。

马克思明确指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[42]据此分析，马克思、恩格斯视野中的权威及其控制行为并非某种恒定不变的实体，也不是某种实体的某种属性，而是存在于政治生活、社会生活和生产实践中的一种特殊的社会关系。这表明，无论在国家还是社会，个体还是整体的话域中，国家管理体和社会自治体间具有的“联系性”是不变的。在政治实践和社会生活实践中，当特定的国家管理体或社会自治体打算去做一件涉及“安全—秩序”且自己有能力做的事情时，该行为主体所具有的社会性本质就同时对之规定了“做这件事是否正当，是否应该做这件事”的判断义务。这是国家管理体和社会自治体对社会的一种公共责任，它既依赖于以“保护”为特征的国家管理体和社会自治体的自适应机制实现，也依赖于以“限制”为特征的外部合法强制机制促成。与前者相比，尽管以“限制”为特征的权威及其控制行为往往会使被限制方感到“难受”或“不自在”，但国家主体与社会主体间体现为“保护—限制”关系的互动合作是政治秩序、社会秩序以及生产秩序形成的前提，而这种合作需要依靠一定的权威及其控制行为来组织、保护和限制，即权威及其控制行为是调整社会关系、促成社会合作的一种客观的必须的条件。所以，把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是纯粹好的东西，都是荒谬的。

一般情形下，国家主体义务的丰富与社会主体权利的完备“成正比”，与国家主体权力的扩张“成反比”；国家主体权力的扩张与社会主体义务的增量“成正比”，与社会主体权利的完备“成反比”。这种保护与限制间的“涨消”关系体现在“国家—社会”体系“由治达安”的过程和结果中，往往集中于国家管理与社会自治，个体、群体安全需求满足与社会公共安全利益实现，以及社会个体、群体治安认知及行为选择的偏好自由与社会治安认知及行为选择的制度规制间的联动互变。

2.保护与限制间涨消互动关系生成的一般机制

人与人之间的交往是社会主体争得利益以求良好存续的基础，也是社会主体的本性，正是人与人间的各种交往形式构成了政治性的、非政治性的社会网络结构和联结状态。[43]人与人之间交往的范围越广、越深，由此决定的社会网络结构越完备、联结状态越优良，人的自由及利益空间也越大。但与此同时，为维持这些网络结构和联结状态的有序运行和良性发展，需要有大多数人口头认可、行动认同的制度、规范或其他约制条款，自然也需要有推进这些制度、规范和约制条款切实实施的权威形态和控制行为。由此而论，保护和限制都是国家主体及社会主体之本性自然展现的必然结果。

霍布斯的国家理论认为，国家起源于自然状态的不完美。社会主体为了摆脱“每一个人对每一个人的战争”，过一种安全的生活，人们就必须承认并授权“利维坦”“在有关公共和平和安全方面所采取的任何行为或命令他人做出的行为，在这种行为中，大家都让自己的意志服从于他的意志，让自己的判断服从于他的判断”。[44]特别是近代民族主义兴起后，对国家的维护又多了一层集体情感寄托的含义。尽管两者并不是一回事，但民族往往寄托于“国家”这一实体而存在，一旦脱离，“就会像软体动物被从其硬壳中扯出来一样，立刻变得歪歪斜斜，软软绵绵”。[45]而且，在摩根索看来，个人在社会生活中的挫折感、不安全感越是严重，他们对国家、民族集体认同的情感需求便也更大。[46]在这种情形下，公民就会进一步让渡自己的相关权利给国家，以使国家为维护、保障公民的权利而承担相应的义务。在洛克的国家理论中，国家赖以生成的自然状态虽然是善意平和的，却也需要一种被共同接受的权威来裁判纠纷、执行判决。

可见，无论国家主体，还是社会主体，为了保障其自身的安全利益，维持自己赖以生存与发展的公共秩序，都必然地要选择相互保护、互相限制对方的策略：一方面，社会主体成员将依循“国家—社会”体系的制度安排承担义务，接受、维护国家主体对于自己进行的法律限制。另一方面，国家主体亦会依循“国家—社会”体系的制度安排承担义务，接受、维护社会主体对于自己实施的权利监督。

3.保护与限制间涨消互动关系变迁的基本规律

依据政治学、经济学、法学、社会学、管理学等多学科原理，公民权利与国家义务，公民义务与国家权力，自由与秩序，个体利益与公共利益的关系都会通过各范畴双方间现实的“保护—限制”互动关系，体现为特定社会中的人与人间关系和国家主体与社会主体间关系，经历着一个从“权力本位”走向“权利本位”、“以国家权力论社会权利”走向“以国家义务论社会权利”的过程。

这样的规律能够给予我们一个明朗的启示：就一国国域内的公民权利与国家义务，公民义务与国家权力，自由与秩序，个体利益与公共利益间关系及其现实体现者“保护—限制”关系是历史的、现实的、特定的而不是抽象的、泛化的、永恒的。不同的国家，不同的社会形态、社会结构和社会发展水平承载着不同的国家主体与社会主体间关系，从来都不存在脱离一定“国家—社会”体系的泛化的国家权力、义务和公民权利、义务，也不存在绝对的自由和秩序，更不存在纯粹的个体利益和公共利益。正如马克思所说：不存在脱离社会发展水平的绝对的公民权利，也不存在完全独立于和超越于权利的国家权力，权利永远不能超出社会的经济结构所制约的社会的文化的发展。[47]

“国家—社会”体系之“安全—秩序”范畴作为国家与社会间关系的基本元素，自然也要伴随这一主旋律的演变而变化。在治安学论域中，属于该范畴的公民权利与国家义务，公民义务与国家权力，自由与秩序，个体利益与公共利益间关系的变化必定会集中体现于社会“由治达安”实践过程中的国家管理与社会自治、保护与限制关系的变迁。

就我国现阶段提出的治国理念和明确的战略偏好分析，其变迁也正在经由一个由国家管理向国家治理、由国家权力本位向国家义务本位、由公民义务本位向公民权利本位发展的过程，这将对我国今后的治安治理理念、政策、战略、策略、模式、工具以及治安学知识体系建构等方面产生深远的影响。

【注释】

【参考文献】

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【责任编校：谭明华】

Discussion on Public Security Problems under the Background of "Country-society" Governance

Wang Junping
（Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China）

Abstract:The relationship of protection and limit as the "strategy" dimension about "value - utility - strategy" trinity within the framework of public security problems, involving two groups of strategy cognitive and choices which refers to the social process and the results of "from governing to security ": one is the national subject gets the "country - society" system common security interests by protecting the security of social subject.At the same time, the social subject realizes their "special" securityinterestsbymaintainingthegovernancerightsof the national subject.Thesecondisthe national subject ensure the effect of the national subject public security administrative enforcement and the realization of the interests by limiting cognitive and behavioral preference of the social subject.At the same time, the social subject ensures the safety of social subject autonomy the essence of the operation and the realization of the special security interests by limiting the national subject of the cognitive and behavioral preference.As a result, the author puts forward the construction of "country -society"system,thecommunitywhichiscombinedwithpublicrightsandobligationsonthebasisofsecurityinterestscommunity.

Key words:publicsecurityproblems;national security; theorder of publicsecurity;national governance; public security management

【作者简介】王均平（1957—），男，中南财经政法大学教授，博士生导师。

【收稿日期】2015-12-16

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2016)01―0045―13