党的群众路线在边疆软治理中的实践机制研究——基于云南边疆民族地区的分析

吕朝辉

（云南民族大学政治与公共管理学院，云南昆明650031）



党的群众路线在边疆软治理中的实践机制研究
——基于云南边疆民族地区的分析

吕朝辉

（云南民族大学政治与公共管理学院，云南昆明650031）

边疆软治理是一种体现边疆特色、符合边疆实际的特殊治理方式，在云南边疆民族地区软治理运用的特殊场景下探讨群众路线的实践机制，自然也表现出边疆地区的典型性和特殊性。边疆软治理场景下的联系群众机制、服务群众机制、利益表达机制、参与决策机制等几种主要的群众路线实践机制，实质上都是国家政权系统把一系列体现边疆软治理价值追求的制度和政策安排的刚性要求，转化为在边疆民族地区深入贯彻落实群众路线要求的柔性动力。

云南边疆民族地区；边疆软治理；群众路线；实践机制

历史事实反复证明，坚持以“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”为核心内容的群众路线，是维系党群干群“鱼水情”关系、筑牢执政党群众基础的重要路径，是引领社会主义革命、建设和发展事业不断取得伟大成功的重要“法宝”。作为中国共产党的一种成熟政治经验，群众路线实践机制的创造性开发与运用，完全可以转化为执政党领导下的地方政府治理优势。我国大多数民族地区位于辽阔的陆地边疆区域，与国家腹地相比，这一区域的地理人文、社会生态、民族宗教等自身特征明显，群众路线在这一区域的具体实践状况也必定在一定程度上表现出自身特点。

新中国成立以来，党和政府在治理边疆民族地区的整个历程中，根据中国国情和边疆实际逐步探索形成了一种软治理模式，即在以倾斜、照顾、关心、帮扶为特征的治理理念引导下，实施一系列体现经济照顾、情感关怀、文化交融、方式灵活的边疆治理政策，采取全方位、多层次、宽领域的对口支援举措，以此争取边疆地区及生活其中的各族群众对统一多民族国家及其政权的认同，最终达到广泛组织和动员各族群众积极参与边疆建设与开发，自觉维护边疆社会稳定和民族团结的治理过程。总之，边疆软治理的核心价值在于不断增进边疆最广大各族群众对党和国家的政治认同和情感认同。①关于边疆软治理的详细论述，请参见方盛举、吕朝辉发表于2013年第5期《晋阳学刊》的《中国陆地边疆的软治理与硬治理》一文。

如果从群众路线视角审视边疆软治理，群众路线显然很好地诠释了“为谁治理、靠谁治理、如何治理”的软治理价值理性和工具理性，群众路线可以视为贯穿边疆软治理过程的“生命线”；如果以边疆软治理逻辑理解群众路线，群众路线的话语体系则可以通过边疆软治理的逻辑起点、价值目标、基本任务以及评价标准予以解读，比如群众满不满意、答不答应、拥不拥护、赞不赞成、高不高兴的群众路线话语体系，可以通过衡量边疆软治理绩效的指标体系落到实处。换而言之，探讨边疆软治理场景下的群众路线实践机制，实质上都是国家政权系统把一系列体现边疆软治理价值追求的制度和政策安排的刚性要求，转化为在边疆民族地区深入贯彻落实群众路线要求的柔性动力。

云南堪称我国边疆多民族地区的一个缩影。全省人口在5000人以上的民族有26个，其中15个民族是云南特有民族，7个特有民族人口在十万人以上，全省有8个民族自治州、29个民族自治县、193个民族乡，是全国民族自治州、自治县最多的一个省，民族自治地方占全省总面积的72%，占全省总人口的51%［1］。云南边疆民族地区的民族构成多元性、民族文化多样性、宗教信仰复杂性以及边境问题特殊性等特征比较突出，具有我国陆地边疆的典型代表性。近年来，云南边疆民族地区的各级地方政府在收集民情民意、回应群众利益诉求、服务特殊困难群众、完善群众参与渠道、创建民族团结示范区等方面，坚持走群众路线，在边疆软治理方式的实施过程中积累了许多成功经验，凸显出了诸多亮点。与此同时，局部地区由于群众路线实践活动流于形式，直接导致体现边疆软治理特征的政策举措常常走形变样，从而加深边疆基层政府与当地群众的矛盾，最终引发诸如“孟连警民冲突事件”、“晋城拆迁冲突事件”等影响恶劣的边疆社会冲突事件。

结合实地调查情况，置于边疆软治理的场景中分析，可以粗略地归纳出云南边疆民族地区群众路线实践活动的几个亮点：其一，政府根据当地气候和自然条件，因地制宜地组织和动员当地群众发展特色产业，即把群众路线实践与推进林业、核桃、红花油茶、三七、天麻等具有云南边疆特色的产业发展紧密挂钩；其二，云南省委积极推行边疆党建长廊建设和边疆文化长廊建设工程，在边疆农村地区率先培育党建示范点、建立国门书屋；其三，建立定期向边疆贫困山区困难群众“送温暖”机制，建立扶植生活困难党员创业和发展的专项资金，对村级干部优先建立养老保险、医疗保险、离任补偿等机制，以及不断增加和完善针对少数民族群众的各类特殊补助政策等。同时，置于边疆软治理的场景分析，也可以归纳出一些不利于云南边疆民族地区群众路线实践的障碍因素：其一，在“山高皇帝远”的地理条件阻隔下，群众路线的实践活动极易在边疆地区因“雷声大雨点小”而流于形式，尤其是许多交通不便的边疆少数民族地区极易成为践行群众路线的“盲区”；其二，边疆少数民族地区个别党员干部党性不强和政治觉悟不高，难以理解和接受群众路线的价值和功能，在国内“三股势力”的分化渗透面前缺乏理性分辨能力，不懂得利用群众路线这一强大的政治武器予以抵制；其三，在“东部示范——中部跟进——西部模仿”的固有治理模式下，局部边疆地区的群众路线实践活动往往“依葫芦画瓢”，照搬照抄内地做法，并没有根据边疆实际情况而因地制宜、因时制宜。

本文以党的群众路线在云南边疆民族地区的实践情况为分析对象，初步探讨党的群众路线在边疆软治理中的实践机制问题，这既是一个挖掘和提炼实践亮点的过程，也是一个排除和消解不利因素的过程。一言以蔽之，群众路线在边疆软治理场景中的实践机制研究，实质上是解答如何把群众路线的政治优势转化为边疆软治理胜势，以及如何把边疆软治理胜势升华为群众路线的政治优势的现实课题。具体而言，即是把群众路线的价值理性和工具理性融会贯通到边疆软治理过程之中，软治理方式运用到那里，群众路线的实践就延伸到那里，遵循这样一个逻辑过程，实现群众路线和边疆软治理的彼此促进和良性互动。这样一个过程，对于丰富群众路线内涵和提升边疆软治理效能，可以起到显著的双向作用力。经过对过往的经验进行回顾与反思、总结与提炼，本文梳理出最能体现边疆软治理价值的四种群众路线实践机制，即联系群众机制、服务群众机制、利益表达机制、参与决策机制，并特别放置于边疆软治理场景下予以分析建构。

一、边疆软治理与联系群众机制

边疆软治理话语体系下的联系群众机制，不再是传统政治动员背景下的自上而下的单向度的群众被动型接受，而是建立在党群干群“鱼水关系”及上下良性交流互动基础上的群众主动型接受，即不再是一种群众对干部感恩戴德式的命令—服从关系，而是一种干部与群众彼此尊重、信任、理解、支持、包容的平等关系。源自于这种新型平等关系之上的党群干群关系，蕴含着群众对党和国家的深厚情感基础，既是有机整合和合理平衡边疆少数民族群众民族认同和国家认同的“润滑剂”，更是促进边疆软治理成功实施并取得实效的“推动器”。群众路线在边疆软治理中的首要价值功能，即通过建立健全联系群众机制，筑牢实施边疆软治理方式的群众基础，以此降低边疆软治理成本和提升边疆软治理效能。联系群众机制在边疆民族地区的广泛实践，好比在边疆地方政府、边疆社会、边疆公众之间铺设了一个交流沟通的互动平台，架设了一条密切联系的桥梁通道。

边疆软治理的重要治理逻辑，在于通过党政系统持续向边疆地区及其各族群众输入各项民族照顾和民生优惠政策，以此满足边疆各族群众的普遍化民生物质需求和特殊化民族文化心理需求，以此培植边疆各族群众对党政系统的深厚情感及政治认同。这种深厚情感及政治认同一旦在边疆社会普遍生成，党群干群之间的联系就越频繁、关系就越密切，边疆软治理的积极效应就能愈发得到凸显。如果说边疆软治理举措是培植边疆各族群众对党政系统深厚情感和政治认同的现实内容，那么，群众路线实践中的联系群众机制则是维系党群干群良好关系，从而构筑边疆软治理群众基础的桥梁纽带。

当前边疆局部地区基层政府党员干部和当地群众的关系不容乐观，具体表现在部分基层干部“官本位”思想仍然根深蒂固，不愿与偏远贫困地区的群众同吃同住同劳动，习惯于深居政府大院摆官架子，而找当地政府解忧排难却屡屡受挫的普通群众也不愿跟干部掏心掏肺，久而久之，干群之间形成一层互不信任的心理隔阂，造成这一不良局面的重要根源之一，在于联系群众机制的不健全和不到位。就对部分云南边疆民族地区党群干群关系总体状况的调查情况而言，在随机调查的285人中（其中，少数民族超过200人），回答“好”的只有23人，只占8.07%，回答“较好”的有68人，占比23.83%，回答“一般”的达到149人，占比52.28%，回答“差”和“较差”的有45人，占比15.79%。包括回答“好”与“较好”的人数在内，只有1/3不到的群众对党群干群关系感到满意，超过一半的被调查群众回答“一般”，说明大部分边疆民族地区的党群干群关系基本处于一种不好不坏、不温不火的状态，离彼此互信、亲密无间的干群“鱼水”关系显然还有较大的提升空间。尤其值得关注的是，被调查对象的平均每6人当中，基本上有1人对当前的党群干群关系持不满意态度。

党群干群关系的不好不坏、不温不火状态，显然是联系群众机制实施不到位的直接后果，也不符合中国传统情感文化的历史传承。一个不容忽视的客观事实是：即便在法治方式主导边疆治理的新时期，情感手段的辅助治理作用同样十分重要。当前，生活在偏远边疆农村地区的许多少数民族群众内心深处仍然盘踞着根深蒂固的“父母官”情结，倘若边疆基层政府官员经常性地深入边疆村落寨子或草原牧场，与各族人民交心谈心、真诚沟通，把党员干部密切联系群众工作落到实处，则可以解开沉淀在群众内心深处的“父母官”情结。反之，如果边疆地方政府领导歪曲利用群众的“父母官”情结，把联系群众机制异化为走马观花式的“政治秀”或捞取政治资本的“个人秀”的话，不仅起不到加强情感交流联系的作用，反而可能因此而严重侵蚀政治合法性。因此，必须营造一种有利于领导干部和普通群众亲密交流与紧密联系的经常化、制度化、规范化环境，不断丰富和拓展联系群众机制的具体操作性运行技术。如果以联系群众的主体分类，联系群众机制可以分为领导干部下基层的调查研究制度以及党员干部深入群众的制度化模式。

领导干部下基层的调查研究制度。根据云南民族地区的调查结果，在众多联系群众的具体方式中，285名随机调查对象有超过40%的比例选择“领导干部下基层开展调查研究”这种方式，可见，这已成为最受广大群众欢迎的联系群众方式。据被调查群众的反映，之所以选择这种方式主要是基于他们对领导干部权力及其办事能力的信任。领导干部下基层联系群众主要通过蹲点这种公开的方式以及暗访这种隐蔽的方式，目的皆在于领导干部通过近距离密切联系群众，获取真实的民情、民意和民怨。蹲点一般时间较长，领导干部需要与普遍群众同生活共劳动，在与普遍群众产生情感共鸣的基础上调查研究，有利于获得正式渠道之外的真实性信息。暗中走访则是当上级领导面对通过自上而下渠道所获得的信息可能失真，或者直接虚假的信息时，为了重新夺回信息控制权所采取的一种补救办法。显然，这种不同于蹲点的调研方式是领导干部为了核实下级传递信息的真实性而有意隐蔽自己身份的一种调研方法。

党员干部深入群众的制度化模式。这种模式旨在创造性地开发和利用干部联系群众的新形式、新手段和新渠道，比如充分运用新媒体时代的网络互动交流平台，促进干群之间的良性互动和密切联系，并实现这种互动联系的常态化、制度化和工作化。党员干部深入群众的制度化模式，在云南民族地区已经有了许多成功探索，比如边防官兵兼任边境村寨村官、干部驻村联点、大学生村官、“三支一扶”、“一对一”困难帮扶等，这些都是联系群众机制的具体化运用技术和方式，既反映了“从群众中来，到群众中去”的群众路线本质要求，又可以视为体现边疆软治理特征的相关制度载体。“从群众中来”要求党员干部深入群众当中体察民情、了解民意，切身感受偏远边疆村寨牧场各族群众的民生疾苦和现实需求，为边疆软治理相关制度和政策的制定和推行提供全面准确的信息，从而确保边疆软治理行动深入人心。“到群众中去”在于深入边疆各族群众广泛宣传软治理政策举措，获得广大群众的普遍理解、支持和认同，进而把自上而下的边疆软治理行动转化为政府和群众协同合作的共同治理行动，这是联系群众机制的内在价值追求。

联系群众机制内在要求改变政府信访部门坐等群众“登门上访”的通常做法，关键是要通过制度化的联系渠道和激励手段，促使干部主动走出政府大院深入基层、深入群众“入户下访”，把群众怨气和不满情绪等不稳定因素消除在萌芽状态、切除在初发阶段，尤其发挥排查国内外敌对势力对边疆民族地区的负面文化渗透和地下宗教渗透。总之，这种强调“主动走出去”而不是“被动迎进来”的“入户下访”机制，不仅有助于呈现各种显性的现实问题，而且有助于挖掘各种隐性的深层次社会矛盾，既可以就地妥善解决群众遇到的现实困难，又可以做到不让矛盾积压，不让问题叠加。此外，联系群众机制的实践运用过程中，还必须遵循一些基本要求：

联系群众机制在边疆软治理中的运用，需要紧扣边疆实际。一般而言，山区、民族、宗教等往往是表征边疆特殊性的关键词。然而，现实中尽管有些边疆民族地区干部心中时刻装着群众路线，但由于缺乏对所服务的特定少数民族群众的深入了解，表现为要么直接不懂民族语言，要么对当地民族风俗和宗教信仰情况一知半解，要么缺乏与少数民族群众打交道的朴素方式或地道方法，从而常常导致联系群众机制的运用流于形式、徒于其表，并没有产生多少实效，甚至产生与初衷完全相反的结果。因而，在开展边疆民族地区的联系群众工作中，必须对交通阻隔、民族习俗、宗教信仰等客观因素予以充分考虑，因地制宜地采取适应边疆地域、生活以及文化特色的具体联系方式。

联系群众机制在边疆软治理中的运用，需要特别防止两种不良倾向，一种是阴奉阳违地脱离群众，二是不加分析地盲信群众。脱离群众所造成的直接后果是少数民族群众情感认同和文化认同资源的流失或弱化，并因此可能给民族分裂分子和极端宗教势力的分化渗透提供可乘之机。盲信群众所造成的直接后果就是可能陷入感性认识和表象认识的漩涡不能自拔，难以从纷繁复杂、众口难调的民意中梳理出代表边疆各族群众根本利益的公意，从而导致组织资源、制度资源和政策资源等运行性资源难以发挥出应有的软治理效应。以上两种党政系统联系群众做法的不良倾向，显然均构成了制约边疆软治理效能提升的直接干扰因素。

联系群众机制在边疆软治理中的运用，需要建构联系群众机制和边疆软治理方式的有机运用模式。以密切联系群众提升边疆软治理效能，以边疆软治理政策措施的持续实施增强联系群众工作的实效。两者的有机统一，其所产生的最大治理效应就是构筑起边疆地方党政系统和边疆各族群众之间的亲密无间“鱼水情”。两者的有机统一，其所产生的最佳效果在于实践中培植党政干部的亲民爱民情怀，以及引导边疆各族群众树立积极正面的情感取向，以此牢牢占据整个边疆社会的情感高地，在边疆全社会构筑起理性情感认同的铜墙铁壁，以此抵制非理性民族情感和极端宗教情感的恣意侵袭。

二、边疆软治理与服务群众机制

边疆软治理以满足边疆各族群众最关心、最紧迫、最直接的现实需要为逻辑起点，以此培植广大群众对党政系统的深厚情感及政治认同。当前在边疆民族地区开展的群众路线教育实践活动，其所追求的直接目的，在于把握边疆各族群众所思考的现实问题、所盼望的现实要求、所忧虑的现实困难以及所急需的现实服务，正好完全吻合了边疆软治理的公共服务本质。换而言之，在“全心全意为人民服务”的根本宗旨统领下，群众路线的实践过程和边疆软治理的实施过程的有机统一，正好实现了党的意志和政府政策的有机契合，这也是加快推进边疆治理体系和治理能力现代化的强大动力。

探索边疆软治理场景下的群众路线实践机制，究其根本，主要是把群众路线的实践功能聚焦于满足边疆最广大各族群众的现实需要。作为践行群众路线核心内容的服务群众机制，着重强调在以人为本的前提下，顺应新时期、新形势和新条件下边疆各族群众对幸福生活的新标准、新认识、新期待和新要求，把党的群众路线教育实践活动主动融入到服务民生、改善民生的政府治理过程中，把服务群众机制的内涵和外延拓展到从思想上尊重少数民族群众、从生活上关心少数民族群众、从情感上贴近少数民族群众、从治理上依靠少数民族群众，实实在在地满足少数民族群众的基本物质生活需求和特殊精神文化需求。

服务群众机制在边疆软治理场景下的实践运用，内在地包括三层含义。首先，就其本质而言，群众路线视域下的服务群众机制是边疆软治理所蕴含的公共服务功能的深化和拓展，目的在于使边疆最广大各族群众在边疆软治理过程中更加真切地感受到种种实惠和好处。具体而言，即是针对边疆实际，按照群众路线所彰显的价值理性和工具理性要求，制定和实施一系列贯彻公共服务均等化理念的软治理政策举措，既扎实有效地解决好边疆各族群众所面临的吃饭、穿衣、住房、出行、饮水、用电、通讯、看病、养老、上学等实际生存难题，又着力重点解决边疆少数民族群众所面临的民族文化传承与保护，民族特色产业壮大，以及受尊重和受关注的民族情感需要等自我发展层面的特殊性难题。其次，就服务群众机制的拓展内涵而言，即针对边疆民族地区经济社会发展的客观落后状况，中央政府集中统一地动员全国资源和力量，全方位、多层次地组织开展涉及农田水利、林业畜业、道路交通、基础工业、能源开发、文化体育、教育科技、人才培养、危房改造、基层民主建设等诸多领域的精准化对口支援。换而言之，即边疆地区及其各族群众真正需要什么，对口支援的内容就指向什么。再次，就服务群众机制的狭义内涵而言，即是专门针对边疆民族地区弱势群体的特殊关爱和关怀，比如专门针对特殊贫困家庭、因灾返贫家庭、空巢老人、留守儿童以及五保户等边疆社会弱势群体，组织对口联系单位、领导干部、政府工作人员、社会力量等形成多元主体联动服务机制，采取“一对一”、“多对一”结对方式帮扶。

根据对云南边疆民族地区的调查结果，285名被调查对象对于当地基层干部服务群众情况的总体评价，回答“好”和“较好”的只有71人，不到1/4，回答“一般”和“较差”达到198人，接近70%，此外，还有15人回答“极差”。据此可知，边疆基层干部的服务态度和工作作风普遍存在不少问题。在实地调查中发现，在服务群众机制的实际运行过程中，各族群众最为关注和担忧的问题聚焦于基层政府的形式主义“病症”，具体体现为部分干部在与群众打交道时，习惯于摆出一副“高人一等”的官本位姿态，缺乏为人民服务的公仆意识，甚至以简单粗暴的方式对待群众工作。还有一部分被调查群众表示很反感领导干部“台上一套、台下一套”的阴奉阳违做法，具体表现为一方面当地政府领导干部在各种形式的大会小会上大谈特谈群众路线，满街满村到处张贴宣传群众路线的标语，另一方面，群众路线的实践活动却异化为徒具形式、应付上级的“走秀”，边疆民族贫困地区长期积压的民生难题却迟迟得不到实质性解决。此外，在对云南边疆民族地区的实地访谈中发现，在基本生活条件得到有效保障的前提下，相比直接的资金补助和物质帮助，各族群众更为看重当地生产生活基础设施的改善，以及基层干部工作作风和服务态度的改进。

当然，服务群众机制的实施不到位或流于形式，毕竟只是局部地区和局部领域的局部表现。总体而言，在当前党的群众路线教育实践活动深入推进的大背景下，云南边疆民族地区的服务群众工作取得了许多成功经验，留下了不少亮点。比如在云南嵩明县，搁置县政府办公楼40余年未扩建、未改建，自2007年起，却累计投入教育资金8.3亿元，完成中小学标准化学校建设44所，偏远农村学校的校园环境和教学条件和城里学校相差无几①云南嵩明近年投8.3亿元建44所标准化学校，来源：人民网——云南频道，2014年9月11日。。当地政府的这种软治理做法，显然很好地贯彻落实了“一切为了群众”的群众路线实质，“全心全意为人民服务”的服务群众机制在边疆软治理过程中得到了很好的运用，自然能够深得民心。

总之，服务群众机制在边疆软治理中的实践运用，关键在于强化基层干部的服务宗旨意识，使其心中时刻装着群众利益及其现实需求，时刻对于各族群众的所思所想、所忧所虑、所求所盼感同身受，既不主观武断地在边疆地区不同民族之间划分“楚河汉界”式的公共服务事项及其种类界限，又不简单地套用依据沿海和内地人民的现实需求情况所作的政策安排。此外，服务群众机制在边疆软治理中的运用，必须在实践中不断开发多种具体实现方式，比如在偏远边疆村寨牧场的村委会办公地点设置便民服务中心，领导干部蹲点服务方式，基层干部驻村服务方式，结对子上门服务群众方式等。唯有如此，服务群众机制在边疆软治理中的功能与作用才能得到最大程度的凸显。

三、边疆软治理与利益表达机制

当前，我国正处在改革开放的黄金机遇期和矛盾多发期，国内的利益格局不断分化重组，政治、经济、社会、文化、生态等各方面的利益诉求愈发清晰，生存、安全、发展等多层次的利益要求也日益凸显。在这种大背景下，作为国家重要组成部分的边疆区域，基于经济、社会、地理、文化、民族、宗教等特殊复杂因素的影响，意味着其利益分化现象较国家腹地表现出更多的自身特征。尤其对于世居偏远边疆村寨牧场的少数民族群众而言，既要面临由传统农业与现代市场利益结构的内在张力所带来的巨大心理冲击，又要应对正常利益分化与非正常民族意识膨胀的错综复杂关系。在这种情况下，一旦边疆各族群众的正常利益诉求得不到及时表达，一旦由此而生的负面情绪不断积压，且得不到理性释放，必定会成为边疆民族地区国家认同建设的一大隐患。由此可见，不管是从边疆软治理的实施过程而言，还是从群众路线的实践活动来说，建立健全利益表达机制的重要性不言而喻。

党的十八大以来，习近平总书记就深入开展群众路线教育实践活动发表了一系列重要讲话，其中特别强调“我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透”［2］，这实际上对完善群众利益表达机制提出了总体要求。群众的所思、所盼、所忧、所急，只有通过政治体制内的利益表达渠道准确地反映给当地政府，并通过政府系统的收集、梳理和整合，才有可能得到及时回应和有效解决。把群众工作做实、做深、做细、做透，意味着要不断创新群众利益表达机制的具体操作方式，包括信访制度、人大代表制、民主恳谈会、现场听证会、政府网络信息收集平台、公共舆论平台、民意调查与访谈等群众利益表达渠道的建立和完善，并确保这些利益表达渠道在法治化、制度化轨道内运行。

相比地处国家腹地的沿海和内地，广大边疆尤其是边疆农村地区的宗教、宗族及家族观念较为浓厚，民主政治、市场经济、公民文化的发展仍然处于相对落后状态，客观存在着许多非理性利益表达的现实土壤。尤其值得注意的是，在边疆民族地区软治理过程以及群众路线实践活动中，当地群众参与其中的广度、深度和效度还有较大的提升空间，不少偏远边境村寨的少数民族群众受思想观念、语言文字、宗教背景、教育程度等多重因素制约，导致理性表达利益诉求的能力不足、意愿不够、主动性不强，这就给民族分裂势力唆使不明真相的群众在政治体制渠道外非理性表达利益诉求提供了可乘之机。

根据对云南边疆民族地区的实证调查，结果显示反映最为强烈的问题正是“群众利益表达的渠道有限、不畅通，向上反映的阻力和障碍较多”和“合理合法的利益诉求得不到当地政府部门的及时回应和应有重视”。从一定程度上而言，这一调查结果集中反映了局部边疆地区普遍存在的群众难以通过正常渠道有效表达利益诉求的现实困境。如果对此不予以高度重视，政治体制内的群众利益表达就会受阻，由此而生的不良情绪和负面情感就会日益积压且不断扩散，而这恰恰是诱发边疆民族矛盾和官民、警民冲突事件的导火索。比如在云南一个典型的边疆民族地区——孟连傣族拉祜族佤族自治县，2008年造成孟连警民流血事件的直接原因，正是群众的合理化利益诉求被当地政府所漠视，政治体制的利益表达屡屡受阻。时过境迁，如今“孟连事件”早已成了“孟连经验”，其秘籍恰恰也在于通过建立健全群众利益表达机制，使干群关系的冷漠和疏离，转变到干群关系的融洽与和谐，尤其在促进民族团结、疏通干群关系、搭建干群交流平台、畅通群众上访渠道等方面取得的成功经验，更是直接得益于群众利益表达机制的建立健全。

利益表达机制在边疆软治理场景下的实践运用，必须遵循如下几点基本要求：

第一，以基层民主政治的运行机制作为过滤群众利益诉求的缓冲器。基于政府系统权力行使的有限特性，显然单凭政府部门难以完整吸纳来自不同方向的利益呼声，此时，以村社基层党组织和村民自治制度为核心的基层民主政治运行体制，可以为边疆各族群众的意见表达和利益诉求提供更为广泛的组织载体和制度平台。具体而言，主要通过主导边疆基层民主政治运行过程的中坚力量发挥意见集中和矛盾缓冲的中介作用，这些中坚力量主要包括德高望重的少数民族长者、村社干部以及党员群众中的积极分子等。这部分人与政府部门联系更频繁，往往能够具有更便捷的通道向政府集中反映普通群众的意见和呼声，同时他们与村民的日常交往密切，能够设身处地站在村民的立场看问题，而且他们比一般村民的视野更为广阔，往往更能够理性、全面、准确地选择和梳理来自四面八方的不同利益要求。

第二，利益表达渠道必须符合畅通和包容特性。作为群众路线的一部分，“从群众中来”内在要求边疆地方党政系统建立起畅通无阻的群众利益表达渠道。这种政治体制内的利益表达渠道，首先必须维护边疆最广大各族群众在基层民主治理中的主体地位，维护边疆最广大各族群众获得平等利益表达机会、相同利益表达平台和真实利益表达效果的基本权利。政治体制内的利益表达渠道还必须具有极大的包容性，确保不同利益阶层、不同民族成分、不同宗教信仰和不同风俗习惯的广大边疆民众，均能够就地或就近找到最为便利的利益表达通道，其利益诉求均能够获得地方党政系统及时有效的回应。这种包容性特征，还体现在能够对多样化利益矛盾和冲突予以有效协调和合理调节。

第三，利益表达机制的边疆软治理功能，需要延伸到有利于群众不良情绪和负面情感的释放。畅通的制度化利益表达渠道不能仅就利益表达而利益表达，同时也必须成为群众不良情绪和负面情感的释放通道。在这一属于政治体制范畴的通道内，让一切心里有气、有话要说，或感觉受到不平等对待和不公平待遇的普通群众，有机会、有地方充分而合理地宣泄和表达，也让一切受到“三股势力”蛊惑的不明真相的边疆少数民族群众愿意向党和政府敞开心扉、表达困惑，从情感上自觉接受党和政府的积极正面引导，从而不至于使群众的消极负面情感堆积太多，不至于使边疆社会的矛盾和问题积压太深。总之，体现边疆软治理功能的利益表达机制，应当成为消除民族隔阂、缓和边疆社会矛盾隐患的前瞻性和预防性措施。

第四，边疆软治理场景下的利益表达机制的实践运用，需要更多地凸显群众路线的工具理性特征。建立健全群众利益表达机制，其目的在于通过这种“从群众中来”的工具理性，实现“一切为了群众”的群众路线终极价值理性。如果过于强调利益表达机制的价值理性而忽视其工具理性，可能会在边疆软治理中过于凸显群众路线的政治运动属性。过度的群众运动只会把象征性的群众路线推到“仪式化”的极端，反而造成群众的真实意见及利益诉求难以有效传递到党政部门。因此，要避免群众路线的实践活动沦为政治动员式的群众运动，必须强调利益表达机制在边疆软治理过程中的程序化设计，以利益表达机制的程序正义推动边疆治理实体正义的达成。

四、边疆软治理与群众参与机制

公共政策过程的科学化和民主化，是确保边疆软治理方式实施成功的必要条件。作为群众路线实践机制重要内容的群众参与机制，主要体现在并运用于科学化和民主化的公共政策过程之中。边疆软治理场景下的群众参与机制，即在维护和实现边疆各族群众根本利益及其主体地位的基础上，通过制度化参与渠道保障各族群众在边疆软治理政策过程中的参与权、建议权、监督权、评估权，充分尊重并最大程度地发挥边疆各族群众的首创精神和原创智慧，并把这种首创精神和原创智慧切实有效地导入到边疆软治理的政策制定、执行、监督、评估、终结等各个步骤之中。群众参与机制的建立健全及其有效运行，实现了自上而下的政府治理和自下而上的群众自治的有机衔接，为政府获取全面、准确、真实、有效的决策信息提供了一种自下而上的可靠途径，从这层意义而言，群众参与机制可以视为一种体现中国气派、凸显边疆特色的公共决策模式。在边疆软治理的政策过程中，坚持运用体现群众路线本质要求的群众参与机制，可以有效规避政策议题选择过程中的避重就轻、政策制定过程中的“闭门造车”、政策执行过程中的走样变形、政策监督过程中的暗箱操作、政策终结过程中的人为阻力。总之，边疆软治理场景下的群众参与机制，必须始终秉承问需于民、问政于民、问计于民，必须始终把生活在边疆地区的各族群众对政策的认同度和满意度，作为衡量边疆软治理绩效的根本标准。

在群众路线的政治优势转化为边疆软治理政策优势的过程中，群众参与机制所体现的工具理性和价值理性最为显著。群众参与机制的工具理性主要体现在输入全面的政策信息以及吸纳广大边疆各族群众的创造性智慧，群众参与机制的价值理性主要体现在通过这一机制切实维护边疆各族群众的根本利益和主体地位。如果群众参与机制的工具理性得不到很好的体现，就会导致群众的真实愿望和现实需要难以全面准确地反映到政府决策过程中，必定会难以避免地出现领导的偏好、兴趣和意志左右政策输入和输出的不良情况，政策过程中的主观武断、断章取义、执行变异、选择性评估、表面文章等问题就会随之而来。如果群众参与机制的价值理性得不到很好的体现，就会增加政策主客体之间的摩擦和冲突，难以赢得边疆各族群众发自内心的认同感和信任感，导致边疆软治理的群众基础随之削弱，从而使边疆软治理政策过程遭遇“寒流”。

在偏远贫困的边疆民族地区，“敬官畏官”、“官大一级压死人”的官本位思想，仍然盘踞着当地基层干部以及部分少数民族群众的头脑中，一方面，权力来自于上级授权的部分基层干部，在“下级服从上级”的观念驱动下，只听从上级的指示和遵循上级领导的意愿，对广大底层群众却常常没有敬畏之心；另一方面，部分少数民族群众的公民意识不强，仍然把自己与干部的关系定位为“老百姓”与“父母官”的顺从和恩施关系，甚至潜意识里把自己看成“下等人”，内心深处仍然残留着对领导干部这种“上等人”的惧怕心理。这些客观情况导致本该是维护各族群众根本利益“利器”的群众参与机制，由于对干群关系的不当认识而搁浅，成为边疆软治理过程中的最薄弱一环。在对云南边疆民族地区的实际调查中发现，在局部地区的基层政府和村民委员会的实际治理过程中，政务村务不公开透明，决策过程不民主，暗箱操作、“一言堂”等不良现象仍很普遍，这显然与“官本位”思想的根深蒂固存在内在联系。

群众参与机制之于边疆软治理的价值和功能，主要体现于边疆治理政策过程的各个阶段之中。首先，就边疆治理政策议题的确立阶段而言，边疆治理主体必须积极培育各族群众的政治参与能力，才能从群众积极主动的参与过程中，准确把握边疆社会问题的新情况、新变化和新趋势，适时地把最为紧迫的现实性问题上升为边疆治理政策议题。其次，就边疆治理的政策制定和实施阶段而言，必须在“从群众中来，到群众中去”的群众路线引领下，广泛吸纳各族群众的意见、建议及其创造性智慧，最大程度地挖掘和利用少数民族的语言文化、民族习俗、宗教信仰等软治理资源的积极正面优势，摒弃其消极负面劣势，这是彰显边疆软治理政策生命力的重要路径。最后，就边疆治理的政策监督阶段而言，建立覆盖面广、层次丰富的自下而上的群众监督机制，并通过制度化的规范形式，以及发挥新媒体时代的公共舆论效应，降低群众监督的时间成本，规避群众监督的不良风险，增强群众监督的实效。

此外，值得注意的是，当前边疆软治理场景下的群众参与机制的实践环境发生了新变化。随着信息技术的日新月异和互联网的全面普及，群众参政议政的时间成本及各项限制条件越来越小，群众路线的实践已经从现实社会形态拓展到虚拟社会形态，网络问政、网络问计和网络问需方式正在日益丰富着群众参与机制的内涵。随着手机微信和网络云平台的全天候覆盖，新时期的群众能够更加便利的表达利益和实施监督。当然，相比沿海和内地，许多偏远贫困的边疆民族地区的信息化网络化发展还很落后，绝大多数边疆村寨牧场的少数民族群众尚不具备上网的条件。局部边疆地方政府的网络问政平台要么受条件限制根本建立不起来，要么好不容易建立起来，却只是一个形同虚设的花瓶式摆设。比如一些地方政府设置起来的市长邮箱、群众留言板和微信平台，长期没有发挥实质性功能。与此同时，非规范化的地下网络渠道却在边疆地区悄然生成，尤其是民族分裂分子和极端宗教分子借助个别无良记者或网络推手，利用地下网络渠道造势，挑起不明真相的网民“围观”他们炮制的流言蜚语和负面信息，以此“绑架”和误导民意，达成他们不可告人的目的。

总之，不管是通过现实沟通渠道，还是网络互动平台贯彻落实群众参与机制，其目的均在于把群众路线的巨大政治优势转化为边疆软治理胜势。建立在群众参与机制落实到位基础之上的边疆治理政策，易于被边疆各族群众所认同和理解，政策内容易于被边疆各族群众所掌握和利用，并会因此而获得广泛的群众基础，形成强大的物质力量和精神力量，有力推动边疆软治理方式的顺利实施。综合以上分析，我们可以得出结论：联系群众机制在于始终维系党群、干群的“鱼水关系”；服务群众机制在于始终提升边疆各族群众的幸福感；利益表达机制在于始终以边疆各族群众的根本利益为出发点；群众参与机制在于始终保障边疆各族群众的知情权、建议权和参与权。当然，边疆软治理场景下的群众路线实践机制肯定不止于此，需要在群众路线的实践过程中不断加以开发和挖掘，本文只是试图起到一个抛砖引玉的作用。比如建立发动群众机制，广泛地进行政策的宣传和动员；建立教育群众机制，理性化规范和引导大众的情绪化从众行为；建立培育群众机制，通过发现和打造各行各业的“最美中国人”，凝聚边疆全社会的正能量；建立激励群众机制，把边疆各族群众的积极性、主动性、能动性、创造性、自觉性、自愿性充分地激发和调动出来，形成强大的群众基础和民族团结力量配合和协助政府的治理行动等等。一言以蔽之，以满足各族群众现实需要为旨向的边疆软治理方式，实际上是以收集民情、整合民意、疏通民怨、满足民需、激发民智为目的的群众路线实践机制的综合运用模式。因此，边疆软治理过程应当充分利用各种群众路线实践机制的天然优势，始终秉承“一切为了群众”的治理宗旨，始终遵循“一切依靠群众”的治理思路，始终采取“从群众中来，到群众中去”的治理方式，唯有如此，边疆软治理方式的治理优势才能最大程度的体现出来。

［1］云南省地方志编纂委员会.云南省志·民族志［M］.昆明：云南人民出版社，2002：1.

［2］中央文献研究室.论群众路线——重要论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2013：117.

责任编辑：谭大友

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1004-941（2016）02-0117-08

2016-01-13

2014年度国家社会科学基金青年项目“我国陆地边疆治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：14CZZ033）；2014年国家民委民族问题研究青年项目“党的群众路线在云南民族地区软治理中的实践机制研究”阶段性成果（项目编号：14-GM-062）。

吕朝辉（1979-），男，湖南邵阳人，博士，主要研究方向为地方政府与边疆治理。