西部边疆民族地区的社会风险及其社会稳定机制构建研究

斯琴格日乐

（内蒙古科技大学文法学院，内蒙古包头014010）



西部边疆民族地区的社会风险及其社会稳定机制构建研究

斯琴格日乐

（内蒙古科技大学文法学院，内蒙古包头014010）

西部边疆民族地区在中国社会转型中遇到了来自自然、政治、经济、生态、文化和国际领域中的多重社会风险，直接或间接地影响着边疆民族地区的社会稳定和经济发展。构建起以社会保障机制为核心的西部边疆民族地区的风险预警机制、利益表达机制和社会管理机制，是有效化解西部边疆民族地区社会矛盾，维护西部边疆民族地区社会稳定的应然之道。

风险社会；西部边疆民族地区；社会稳定；社会保障

一、社会转型期西部边疆民族地区面临的社会风险

乌尔里希·贝克在其《风险社会》一书中指出，随着科学技术的迅猛发展及全球化的扩张，人类社会正处危机时代。这种来自于经济、政治、生态和社会领域的风险，很容易引发社会动荡、冲突和损失，使人类社会陷入无序状态。目前，我国正处于由传统社会向现代社会的转型时期，原有的经济结构、政治体制及文化传统在现代化和全球化浪潮的推动下，正发生着根本性的变化，既有的社会秩序也正在遭受着巨大的冲击，发生在政治、经济、文化及社会领域中的传统及现代的博弈，以及发展变化中的未知与不确定性，使我国社会面临着诸多的风险。西部边疆民族地区在改革开放政策和现代化的作用下，处于重大的社会变革中。由于受制于自然条件及经济发展水平的限制，西部边疆民族地区的社会管理体制还很不健全，来自于不同领域的社会性风险不但没有减少，反而有扩大的危险。在社会转型过程中，究竟西部边疆民族地区有何不确定因素和难以预测的社会风险？这些风险对于社会稳定构成怎样的威胁？采取什么样的措施进行避险？这些都是西部边疆民族地区无可回避的问题，也是维护西部边疆民族地区社会稳定的题中要义。

（一）边疆民族地区面临的自然灾害风险

自然条件是人类进行生产和生活的先决条件，气候、地貌、土壤、河流等作为自然条件的组成部分，不仅作用于当地民众的生产和生活，而且在一定程度上影响着他们的生产及生活的质量。与中东部地区相比，西部边疆民族地区在地理形态和地貌特征上有着明显的区别。西部边疆民族特区以高原、荒漠和山区为主，地质构造比较复杂，地表植被贫乏，而且多数地区处于地震、火山带上，加之以自然条件恶劣，风沙大，缺少水资源，气候变化大，出现极端天气的几率高。特别是那里的地貌和土壤不利于种植庄稼，且耕地少，农作物产量较低，就连满足基本生活需要都有一定的难度。近些年，伴随着我国西部大开发战略的不断推进，西部边疆民族地区由于土地过度开发而导致的自然灾害有所增多；因为过度放牧、乱砍乱伐、乱挖乱建，导致水资源污染、大气污染，以至于草场沙化、风化现象比较严重，泥石流、沙尘暴、地震等自然灾害时有发生。譬如，发生在2008年的汶川地震、2009年的青海玉树地震、2010年甘肃舟曲的泥石流，以及每年不同程度发生在内蒙、新疆的暴风雪等。由于西部边疆民族地区的原有生态系统的防灾减灾能力的减弱，一旦自然灾害发生，必然会极大地威胁着西部边疆民族地区人民群众正常的生产生活和生命财产安全。

诚然，科学技术的发展使人类开发和利用自然的能力大大提高，使人类源源不断的从自然界中获取自身发展所需的一切。但我们也应看到，人类与自然界之间的矛盾也有了继续加剧的趋势，自然界时常以灾害的形式对人类进行报复。目前，科学技术的发展还没有达到使人类完全避免自然灾害的程度，自然灾害发生的不确定性，必然导致各类社会损失。西部边疆民族地区在向现代性的转变中，正遭受着各类自然灾害的威胁，来自自然界的风险系数也必然高于其他地区。

（二）边疆民族地区面临的政治风险

西部边疆民族地区具有地域辽阔、边境线长、多民族聚居的突出特点，特殊的地理位置决定了其重要的战略地位。西部边疆民族地区是保家卫国的前沿阵地，也是维护国家统一与安全的桥头堡。伴随着我国改革开放的深入，利益关系的不断调整，社会结构的不断重组，西部边疆民族地区也不可避免地出现了一些新的矛盾和问题：经济社会发展不平衡、贫富差距扩大、生态环境遭到破坏等等，不时造成民族间的矛盾和摩擦，客观上影响着和谐的民族关系的建立，也对社会的稳定与发展构成了潜在的威胁。与此同时，国内民族分裂分子利用各种社会矛盾，兜售极端民族主义思潮，乘风作浪，并与国际反华势力相互勾结，积极从事分裂祖国和破坏民族团结的暴力恐怖活动，成为我国政治风险的重要因素。除此而外，国际反华势力一直把民族地区作为遏制和分裂我国的重要突破口，利用我国转型时期的各种社会矛盾，借口民族、宗教、人权话题，炮制所谓的“西藏问题”、“新疆问题”、“少数民族人权问题”，不时干涉我国内政，图谋达到其“分化”“西化”的目的。发生在西藏的“3·14”、新疆“7·5”等暴恐事件，与其说是少数极端势力的暴力恐怖行为，倒不如说是西方少数别有用心的分裂势力怂恿、煽动“藏独”、“疆独”分子的政治暴力行为，其目的是分裂中国，达到其不可告人的政治目的。

客观上讲，西部边疆民族地区与内陆地区相比较，在民主政治建设中更多的是依托民族区域自治制度及《民族区域自治法》。目前民族区域自治制度在具体运行的过程中其具体的政策体系、法律体系及监督体系还不能满足当地经济社会迅速发展的现实，《民族区域自治法》在具体执行中还需完善，加之一些党员干部队伍中存在的不作为、不担当、官僚主义作风及腐败问题，在一定程度上影响了干群关系及民族关系，成为民主政治建设中的潜在危险。

（三）边疆民族地区面临的经济风险

经济基础是维护社会稳定与良性运行的根本，也是影响社会稳定和发展的首要因素。长期以来，西部边疆民族地区在经济建设中依靠国家政策倾斜和发达地区的支援，充分发挥其自身的资源优势，取得了一定的成绩。但总的来讲，由于西部边疆民族地区的经济基础薄弱，与东部发达地区相比，不论其经济增长速度还是经济总量都有一定的差距。此外，边疆民族地区地处偏远，交通条件较差，基础设施落后，经济资源及投资来源有限，导致其经济发展整体水平相对滞后，人民生活水平相对较低，现代化程度处于相对落后的状态。

为了推进西部边疆民族地区的经济社会发展，国家在20世纪末期开始实施西部大开发战略，这个战略的推进和实施，为西部边疆民族地区的经济社会发展注入了巨大的活力，提供了空前的发展生机。但是，与迅速发展的东部沿海地区相比较，由于基础薄弱，设施落后，信息闭塞等原因，西部边疆民族地区仍然存在着很大的差距，特别是发展中的不平衡、贫富差距扩大问题等成为制约西部边疆民族地区发展的主要障碍，以及影响社会稳定的不利因素。此外，西部边疆民族地区在经济发展中由于资源开发、征地撤迁、土地流转中利益分配不公、补偿机制不到位、随意侵占农牧民利益以及环境污染等等导致生存性危机所引发的生存性风险，也是非常值得关注的风险性因素。

（四）边疆民族地区面临的非传统风险

经济全球化、政治民主化、文化多元化是当今及未来社会发展的基本趋势。这种基本趋势，也使得经济社会领域中出现了与以往所不同的新的矛盾和问题，成为影响社会稳定和发展的新的风险。但与传统社会风险相比较，非传统风险具有不可预测性、扩散性强、影响面宽、风险强度大等特点。非传统风险主要来自于经济领域中对西部民族地区的资源的开发利用中掠夺式开发模式所带来的生态破坏及当地群众的“被剥夺感”而引发的不满心理；来自于多民族交流与交往中出现的因文化差异而造成的冲突和纠纷；来自于因各种利益纠纷引发的矛盾经过网络媒体的扩散而出现的大规模的群体性事件；来自于境内外分裂分子在民族地区散播反动思想和言论造成的恐怖及暴力事件等。

面对非传统风险的出现，如果处理不及时，处理不到位，处置不力，其社会破坏力更强，风险之后的社会建设难度更大，必然会引起经济、政治、文化及社会领域中的多种矛盾。这样，因非传统安全带来的诸多风险问题也必然对执政者的执政能力和水平提出了更高的要求。执政者要维护好社会稳定，创造和谐良好的社会建设环境，就需要对非传统风险要有科学的预测机制、防范机制和治理机制，就需要从根本上杜绝产生非传统风险的社会原因，提高社会治理能力。

二、西部边疆民族地区社会风险对社会稳定的影响

西部民族地区的社会稳定是进行经济社会建设的基本前提，是维护民族团结和各民族共同繁荣发展的基础，是创建和谐社会的核心，是国家边疆安全与发展的根本保障。2014年云南昆明“3·01”、新疆莎车“7·28”等暴恐事件，极大地破坏了当地稳定的社会环境及和谐的民族关系，影响了当地的经济社会发展。基于西部边疆民族地区在我国现代化建设和维护国家统一与主权中的重要战略地位，党和政府向来高度重视边疆民族地区的建设和民族关系的维护。2014年习近平总书记视察内蒙古、新疆等民族地区，提出了“手足相亲、守望相助”新的治疆理念，为防范各种社会风险，为实现西部边疆民族地区的长足发展，实现各民族和睦相处、和平共处、和谐发展提供了新的思路。那么，放眼西部边疆民族地区的各种社会性风险，其对社会稳定造成怎样的影响呢？

（一）自然灾害风险对社会稳定的影响

自然灾害风险对社会稳定的影响主要体现为以下三点：其一，是由西部边疆民族地区的自然条件恶劣而造成的对当地居民生活质量的影响。与东部发达地区相比较，由于自然条件的限制，有些地区的居民用不上安全的饮用水，有些地区因农作物产量较低而未解决温饱问题，有些地区居民的居住环境较为恶劣，这些情况直接影响着西部边疆民族地区居民的生活水平和质量。其二，是频发的自然灾害对当地经济社会建设的破坏。强风、暴雨、暴雪、地震、泥石流、沙尘暴、干旱、病虫害等极端天气及自然灾害不仅会造成人员的伤亡，还会造成极大的财产损失。其三，是受自然条件及灾害的影响而引发的西部边疆民族地区的耕地面积急剧减少、草场受损、土壤沙化等，威胁着当地居民的基本生产。这些问题如果得不到及时的防范和治理，必然会带来社会成员的危机感，进而丧失对生活的信心和勇气，加剧社会成员对当地政府的不满情绪，加剧干群矛盾，诱发社会的不稳定。

（二）政治风险对社会稳定的影响

政治风险对社会稳定的影响主要体现为以下几点：其一，由极端暴力事件引发的恐慌心理对社会稳定的影响。由于受地缘政治影响，西部边疆民族地区受极端民族主义思潮的影响较大，境内与境外的分裂分子制造的系列暴恐事件，不仅造成了当地居民生命财产的极大损失，而且对民族关系带来了严重的恶劣影响；不仅摧毁着各民族间的基本信任，而且影响了民族间的正常交流与交往。民族地区的暴恐事件如得不到有效的预防和大力打击，必然会造成当地居民的恐慌心理，进而丧失对当地政府的信任，对社会产生强烈的不满情绪。其二，由于民族区域自治制度的不完善和民族政策落实的不力而引发的社会不稳定。民族区域自治制度作为具有中国特色的解决民族问题的基本制度，体现着我国坚持实行民族平等、团结、合作和共同繁荣的原则，最大限度地保障着各族人民的各项权利。但民族区域自治制度的不完善和《民族区域自治法》落实不到位，必然会影响各族人民各项权利的行使及各种利益的实现，必然会影响各族群众对民族区域自治制度的信任，造成对国家的信任危机和认同危机，引发社会的不稳定。其三，由于民族地区党员干部的不作为而引发的社会不稳定。民族地区的党员干部是党的民族政策的宣传者和落实者，是党联系各民族群众的桥梁和纽带。良好的干群关系是促进社会发展的重要保障。然而，基于各种主客观的原因，在民族地区的干部中存在着工作不作为及腐败现象，一定程度上恶化了干群关系，成为制约当地社会发展和影响社会稳定的重要因素。

（三）经济风险对社会稳定的影响

经济风险对社会稳定的影响主要体现为：其一，由于整体经济发展水平较低而引发的社会不稳定。西部边疆民族地区因多种原因，目前总体发展水平较低，基础设施较为落后。这种现状如长期得不到改变，生产生活条件得不到改善，必将会影响当地群众对改革开放政策的认可和支持，对社会的不满情绪将会加剧，也会影响当地的社会稳定。其二，西部边疆民族地区经济增长速度缓慢，与发达地区的发展差距在扩大，必然会加剧各民族经济利益“受损”的不平衡心理和被剥夺感，使人们对社会稳定的信心和安全感降低，进而影响社会稳定。其三，社会转型时期因利益结构的调整和变动而引发的社会不稳定。随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，计划经济体制下的利益共同体被打破，逐步形成新的利益群体。在这一转变过程中，那些计划经济体制下的既得利益群体的利益损失，新生的社会弱势群体的利益诉求渠道不畅，以及社会保障体系不完善等必然加剧不同群体间的矛盾与对立情绪，如果不能及时有效的引导和解决，必然会引发群体性或暴力事件，进而破坏民族地区的社会稳定。

（四）非传统风险对社会稳定的影响

非传统风险对社会稳定的影响主要体现为：其一，由于极端主义思想的渗透而出现的暴恐事件对社会稳定的影响。伴随着全球化浪潮而兴起的第三次民族主义思潮，世界范围内极端势力、分裂势力和恐怖主义势力不断抬头，并与民族问题、宗教问题和人权问题相互勾连，不时在民族地区制造暴力事件和恐怖事件，制造社会恐慌，影响着民族地区的和平和发展。其二，各民族间的宗教信仰和文化习俗的差异而出现的摩擦和矛盾对社会稳定的影响。随着改革开放的不断深入，各民族在平等、团结、共同繁荣发展的原则基础上相互往来，在信任和友好的氛围中交流和交往。但有时也不可避免的因不熟悉彼此的风俗习惯、不尊重彼此的宗教信仰而引发误会和矛盾，这种因民族因素引发的不满和矛盾，如果得不到及时有效的处理，容易演变成群体事件，加剧各民族间的隔阂和不信任。其三，由于生态因素或生态环境破坏引起的社会不稳定。西部大开发战略的实施为西部边疆民族地区资源的开发和利用带来了新的契机，为促进当地经济社会的发展注入了新的活力。但大开发大发展是以高投入、高消耗、高污染获得经济的增长，以破坏生态系统及恶化人与自然的关系为代价的。单一的产业结构、低效率的经济增长、恶化的生存环境等必然会加剧西部边疆民族地区与东部发达地区的差距，加剧当地居民的不满，进而会引发不利于社会稳定的事件。

三、维护西部边疆民族地区社会稳定的机制构建

社会风险与社会稳定具有因果关系，社会风险的长期积累如果不能及时有效地得以处置，必然会增加社会成员的危机感和不满情绪，带来更为严重的社会安全隐患。具体到西部边疆民族地区，由于其在我国社会主义现代化建设中占有重要的战略地位，关系到我国局部与全局的发展平衡，关系到边境与内陆地区的协调发展，关系到各族人民的和谐发展。因此，防范和化解各种社会风险，就需要建构系统的社会稳定机制，实现社会的良性的发展。

（一）构建好防范社会风险的预警机制

社会风险如果在其到来之前就能够被人们所识别，并能及时采取应对措施，就会有效减少风险带来的损失。建立社会预警机制，就是指社会管理部门在风险前奏或苗头出现时，应该及时、准确的掌握风险前奏动态，并对有可能危害社会稳定的事件作出迅速反应，实现对社会风险的诊断与预警。事实上，边疆民族地区的许多社会性风险包括自然风险事前都有预兆、前奏和苗头，只是源于预警意识不强，防范措施不力，体制机制不到位、不健全和不合理。当风险来临时，慌不择路，结果造成了很大的损失。这就要求，社会管理部门要确立风险防范意识，重视风险的预测性和警觉性。当风险预兆、苗头或前奏初现时，社会主管部门就要对本地区的社会运行有整体、动态的把握，对社会经济、政治、文化领域中存在的各类问题和矛盾，以及民族关系中存在的摩擦与纠纷有充分的把握，并建立各类信息的“汇集系统”，实现信息共享。同时，建立科学、合理的信息“分析系统”，对危害或影响社会稳定的信息进行分类、分析和识别，最终形成科学规范的社会风险预警报告，使风险相关的各部门能够及时准确把握社会不稳定的信号，识别社会不稳定程度及不稳定的范围，进而采取有效的防范措施。

（二）构建好规避社会风险的利益表达机制

利益受损、利益诉求无法表达、利益无法实现等是影响西部边疆民族地区稳定和谐的主要因素。建构完善科学的利益表达机制有利于协调好社会利益关系，有利于缓解社会矛盾，规避社会风险。完善的利益表达机制中应包括由各层社会成员组成的利益表达主体、多元利益表达渠道、平等化的利益表达权利、理性化的表达方式、合理的利益补偿办法和法制化的利益表达制度。西部边疆民族地区的利益表达机制的构建，使本地区社会各界针对在经济社会发展中遇到的困难和矛盾，自身对社会发展的利益诉求得到有效的表达，并且得到及时、有效的公共政策的回应，从而使各方利益得到保障和社会财富的均衡分配。利益补偿机制的建构，使在资源开发、土地流转及进城务工而利益受损的主体以完善的利益补偿条款、利益补偿标准及利益补偿办法为依据，协调各方利益，避免不必要的纠纷和矛盾。利益表达机制、利益补偿机制与公共政策的良性运行，可以保障各方经济、政治、文化和社会利益，进而强化各民族群众的国家认同、制度认同和道路认同，增强建设社会主义现代化国家的强大的凝聚力，成为社会和谐与稳定的强大粘合剂。

（三）构建好防范社会风险的社会管理机制

社会管理机制具有化解社会矛盾，防范社会风险的作用。党的十八届四中全会提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出“建立健全党委领导、政府负责，社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一指导思想进一步明确了社会管理的多元主体，明确了政府、社会组织及公民在社会管理中的角色任务，为社会各界参与社会事务的管理提供了政策保障。社会管理机制在西部边疆民族地区的社会稳定的维护中发挥着极为重要的作用。构建社会管理机制，通过完善民族区域自治制度，实现社会各界尤其是各少数民族通过多种途径参与到本地区及本民族事务的管理中，保障他们的参政议政及参与社会管理的政治权利。同时，应发挥好政府的主导作用，为社会提供优质的公共服务，完善行业管理、社区管理、社会组织管理和物业管理，应对和化解新的社会纠纷、社会冲突和社会矛盾，可以从根源上铲除不稳定因素，创造稳定和谐的社会环境。

（四）构建好化解社会风险的社会保障机制

社会保障是作为现代社会的“减震器”及“安全网”，具有确保民生安全、维系社会公平、共享经济社会发展成果、促进社会和谐的重要功能。尤其是通过社会保障机制的风险管理的技术手段和体制机制设计，能够规避社会风险产生或分散已经产生的社会风险。社会保障作为国家通过立法强制实施的社会制度，能从根本上解决社会成员因疾病、失业、工伤等意外而产生的生存困境；通过收入再分配，缩小收入差距；通过社会保障基金的积累，避免因经济波动而产生的社会风险，进而促进经济社会的发展。因此，社会保障机制在社会稳定机制中处于核心的地位。近年来，西部边疆民族地区社会保障机制的建设虽取得一定的成绩，但与人们的期望还有一定的差距。为此，应完善包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、商业保险与慈善事业在内的多层次的社会保障体系，保障各族群众因疾病、失业、伤残、年老等不可抗拒的原因而失去劳动能力和失去收入来源时，能够及时进行救助，进而缓解社会矛盾，保证社会稳定。应通过灵活多样的参保方式解决被征地农牧民、农民工、灵活就业人员和自由职业者的参保问题，提高社会保障的覆盖面和参保率，实现社会资源的再分配，让每个社会成员都能从社会发展中受益受惠。应通过收入再分配，缩小各群体间的收入差距，维护社会公平和正义，促进民族地区的经济社会的发展。

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责任编辑：胡晓

C916.1

A

1004-941（2016）02-0023-05

2015-06-10

国家社科基金项目“边疆民族地区网络舆情传播及其政府治理机制研究”的阶段性成果（项目编号：13BXW033）。

斯琴格日乐（1976-），女，内蒙古科右前旗人，法学博士，教授，硕士研究生导师，主要研究方向为民族问题与民族地区社会治理。