试论全球网络空间治理新秩序与中国的参与策略

颜　琳　谢晶仁

(1.湖南师范大学，湖南　长沙　410082；2.湖南省社会科学院，湖南　长沙　410003)



试论全球网络空间治理新秩序与中国的参与策略

颜琳1谢晶仁2

(1.湖南师范大学，湖南长沙410082；2.湖南省社会科学院，湖南长沙410003)

全球网络空间治理已成为世界各大国权力博弈、规则制定权与话语权争夺的新场域。目前，国际社会提出了“欧盟模式”、“美国模式”、“联合国模式”三种治理模式，然而这些模式仍无法解决合法性赤字、利益分配不公、治理有效性不足等问题。因此，在全球网络空间中，亟需建立公平、公正、合理、有效的治理机制，推进多元、多层、多议题的合作治理模式。中国应积极参与全球网络空间治理新秩序的建设，构建防御性的国家网络安全战略。

中国；全球网络空间治理；合作治理模式

网络安全、信息主权作为一种非传统安全，已被列入我国总体国家安全观的议程。“棱镜门事件”以及中美两国在网络空间的矛盾与冲突，使得中国日益重视建构全球网络空间治理新秩序。在参与和推动建设全球网络空间治理新秩序的过程中，中国需全盘考虑构建本国的网络安全战略，协调与各国、各国际组织、各非国家行为体之间的关系，以提升本国的网络安全和话语权。

一、全球网络空间治理模式与问题

(一)全球网络治理模式

随着互联网技术的进步和全球网络空间的不断拓展，国家政府、全球市场与全球社会正在进行深度融合，这对全球网络空间治理提出了新的要求和挑战。目前，国际社会提出了三种网络治理模式，分别是“欧盟模式”、“美国模式”、“联合国模式”。[1]

1.“欧盟模式”

此模式强调以欧洲版本的网络安全倡议、框架协议为基础，以西方价值观为标准，推广“欧盟模式”的合作方式。在一定程度上，欧盟认为当前的全球网络治理机制和条约有一定的功效，希望美国、日本、澳大利亚等西方国家率先加入欧洲版本的网络安全倡议，进而逐步向中国等发展中国家开放和推广，而合作领域也遵循了由浅到深、由易到难、由低级到高级的路径，不断形成“伙伴效应”和“溢出效应”，最后建立全球网络安全合作模式。2001年11月23日，欧洲理事会推出《网络犯罪公约》，对网络犯罪等相关术语与行为进行了界定，协调成员国关于网络犯罪的实体性法律规范和关于调查、起诉网络犯罪的持续性法律规范，并就开展国际司法合作打击网络犯罪提出了相关建议措施。2004年4月，《网络犯罪公约》正式生效，成为了世界第一部针对网络犯罪行为所制订的国际公约。美国于2001年11月23日签署、2006年9月29日批准了《网络犯罪公约》；日本、加拿大等非欧盟国家也相继加入，而俄罗斯、中国以主权冲突为由拒绝加入该公约。2010年在里斯本欧盟—美国峰会上，欧盟—美国网络安全与网络犯罪工作组宣告成立。

2.“美国模式”

该模式主张由一个霸权国家或者国家联盟通过强权与合作提供国际制度和公共产品，推进互联网自由、建立可信的网络威慑力量、惩罚和制裁不按新规则行事的国家。在美国看来，鉴于其雄厚的资金、先进的技术及巨大的权力优势，美国应成为全球网络空间中的领导者，主导全球网络空间秩序的治理权和话语权。美国大力鼓吹和推动“互联网自由”，反对主权国家政府对网络信息流动的审查与过滤，并相继颁布了一系列关于网络空间治理的政策文件。基于价值观与安全利益的考虑，美国还重视与盟友进行密切合作，以减轻美国提供公共产品的负担。《网络空间行动战略》指出，美国将与盟友建设集体网络防御体系，创建国际网络空间规范和原则；双方的合作议题主要包括合作开发预警共享能力、加强能力建设、实施联合训练，具体涉及网络参与演习、能力开发、及时共享网络事件的各种迹象、恶意代码的威胁特征、不断涌现的行为体及其造成威胁的信息。为修补“棱镜门”、“窃听门”对美欧盟友关系造成的嫌隙，加强美欧间的合作，2014年美欧峰会宣布将进行新的、高层次的美国—欧盟网络对话，其具体议题包括：国际网络空间发展、促进与保护网络人权、国际安全议题(例如网络空间行为规范、网络安全信任建设措施、运用已有的国际法)、在第三世界进行网络安全能力建设。此外，美国与欧盟还建立了信息社会对话，双方就重要的沟通与信息政策议题开展持续合作，具体包括互联网治理，尤为关注的是跨边界数据流动与云计算、数据保护与数据隐私、无线频谱管理、宽带输出、第三世界市场准入等议题。

3.“联合国模式”

它强调网络主权，并发挥联合国的主导作用，建立一个公平、公正、合理、有效的全球网络空间治理新秩序。联合国多年前就出台了一些涉及网络安全、打击网络犯罪的文件，其下属的国际电信联盟(ITU)也打造了“全球信息峰会”(WSIS)、“全球互联网治理论坛”(GIF)等多个国际平台，推出了《突尼斯日程》等多份指导性文件，努力将其在现实世界的作用延伸到网络空间。但国际社会并不满足于此，许多国家都想在这场规则战中抢得主动。如前所述，“欧盟模式”和“美国模式”都反对联合国(包括其分支机构如国际电信联盟)对网络空间的监管，旨在主导全球网络空间治理新秩序的建设。美欧国家的做法遭到了中国、俄罗斯等新兴大国以及广大发展中国家的反对和抵制，许多国家希望互联网的治理能够纳入到联合国和国际法范畴中。[2]2011年9月，中国与俄罗斯联合上海合作组织的其他国家提出《信息安全国际行为准则》草案，强调联合国在确立“网络战”规则和全球网络治理方面的重要意义。在2013年4月26日闭幕的联合国预防犯罪和刑事司法委员会第22届会议上，“金砖国家”首次联手合作，向联合国提出《加强国际合作，打击网络犯罪》的决议草案，要求进一步加强联合国对网络犯罪行为的研究和应对，而欧美国家则认为已有《网络犯罪公约》，联合国再讨论打击网络犯罪与跨国合作的准则是“多此一举”。

纵观上述三种治理模式，可以看出，当前网络强国、新兴大国以及广大的发展中国家都日益重视全球网络空间的治理，争夺网络安全机制与规则建设的主导权和话语权，以确保自身的网络安全优势与发展权益。

(二)全球网络空间治理模式的问题

概而言之，当前各版本的治理模式应考虑和解决以下四个问题：

1.合法性赤字

在全球网络空间治理机制建设与发展中，仍然存在着严重的“民主赤字”。一方面，美国、欧盟凭借信息技术强大的网络综合实力，在全球网络空间国际政治权力格局博弈中占据优势，掌控网络空间国际机制建构的主动权。另一方面，新兴国家以及广大的发展中国家受限于技术、权力与话语权，难以充分、民主地参与全球网络空间治理机制与规则的制定和决策。整体而言，广大发展中国家互联网的普及率非常低，在网络技术与实力上都处于劣势，难以保障自身的网络权益。随着新兴国家的群体性崛起，广大的发展中国家要求更加民主、平等地参与全球网络空间治理机制与制度的制订，但与美欧等西方国家在对网络空间行为规则、规范认知等问题仍存在较大分歧。

2.利益分配不公

20世纪90年代以来，随着国家对网络依赖的加深以及网络安全固有的脆弱性和不对称风险，主权国家和政府越来越深入地介入网络空间的治理和监管。发达国家及其相关网络公司，凭借强大的技术、政治、经济和话语权力，垄断了网络技术、标准、产业和产品，强力推行西方的价值观与治理观，从而谋取巨大的权力优势和丰厚的经济利润。例如，全世界13台用来管理互联网主目录的根服务器，美国就掌握了1台主根服务器和9台辅根服务器，其他3台位于英国、瑞典和日本。而全球13台根服务器均由美国政府授权的“互联网域名与数字地址分配机构”统一管理。在网络世界信息交流中，英语是通用语言，比例高达95%，[3]美欧等西方大国还引领了国际政治舆论的总体方向。微软、英特尔、苹果等西方公司也在全世界范围有着举足轻重的影响。而发展中国家由于人口众多以及经济文化的发展，对互联网的需求越来越大，但是所能享受的网络服务与资源有限，并通常缺乏高新网络技术与产品的研发能力，只能受制于发达国家所指定的技术、产业和产品标准，或者以高价购买发达国家所提供的服务与产品。为改变在全球网络空间治理中的不利地位，一些发展中国家在2003年信息社会世界高峰会议上建议成立一个国际性的互联网组织，并采纳新的互联网条约。而中国、俄罗斯、印度、南非、巴西等新兴大国与广大的发展中国家团结合作，共同反对美国对互联网域名与数字地址分配机构的垄断，批准互联网使用拉丁文以外的域名和网址。

3.治理机制有效性不足

有效性是用以衡量国际制度在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度，这关系到国际制度能否成功得以执行、服从并继续维持。目前，国家之间、国家与区域组织、各国际组织之间、政府与公司企业、网络用户与民间团体之间仍存在诸多权限争论，网络空间全球治理阵营出现了分化现象，形成了利益共同体、竞争共同体、身份共同体、风险共同体。[4]现有网络治理的双边机制、多边机制、国家—市场—社会机制整体仍限制在较有限领域、机制建设水平低、合作效果不甚理想，未能充分整合相关资源与行动，难以有效地发挥其作用。此外，现有全球网络治理机制有效性不足的一个明显表现是公共产品供给不足。在全球网络空间中，各国尚未就打击网络犯罪、网络恐怖主义和网络军控制定相对完善且得到国际社会公认的规则、制度与规范，暂时缺乏一个国家或者国家联盟积极提供网络安全、建设网络安全合作机制等“公共产品”。一旦一国发生网络攻击事件，其他国家作为“局外者”通常袖手旁观，或者不愿提供相应的支持和帮助。

二、推进全球网络空间治理模式需把握的几个重点

(一)大国间的协调与信任建设

全球网络空间成为了各大国权力博弈和话语权争夺的新场域，其中网络强国、网络大国之间的对话、沟通、协调与信任建设至关重要。因为网络强国掌握了大量的技术、资源和权力优势，热衷于研制网络武器、提升网络攻防能力，使得网络战爆发的可能性大大增强。此外，大国间相互猜疑、怀有敌意，尤其是美国一方面大肆指责他国进行网络间谍活动、发动黑客袭击，另一方面则在全球甚至对其亲密的盟友进行长期的监听和情报活动。在此背景下，网络安全、网络主权、网络报复、网络威慑、网络战成为了官方与学界的核心话题与研究议题。这导致国家深陷网络军备竞赛的“囚徒困境”，激化相互之间的猜疑和敌意，使得合作变得更加困难；同时也模糊了全球网络空间治理中不同议题与领域的边界，政治化和军事化原本相对不太敏感的议题与合作行为。因此，很有必要推动全球网络空间中大国间协调机制和信任机制的建设，减少不必要的猜疑和敌意，避免过度政治化解读“黑客袭击”、控制数字空间的竞争程度、探索建构共同保障至关重要信息基础设施安全的合作机制、共同打击国际网络犯罪和网络恐怖主义。此外，大国间通过磋商与协调，在提供全球公共物品、说服其他成员国进行合作、参与非传统安全治理、推动全球治理有序、有效实施方面担负着核心驱动的重任。

(二)发达国家与发展中国家的利益分配与责任承担

截至2014年底，全球上网人数约28亿，中国互联网用户约6.4亿，美国互联网用户2.8亿。[5]全球网络带宽等资源的分布极度不均衡，欧洲互联网用户人均带宽相当于非洲互联网用户人均带宽的25倍。[6]从上述情况可看出，相比西方发达国家，发展中国家由于人口众多以及经济文化的发展，对互联网的需求越来越大，但所能享受的网络服务与资源有限，缺少对网络核心技术的掌握。鉴于此，广大发展中国家往往缺乏国际行动能力和影响力，其声音难以被听到，更不要说民主参与网络空间的全球治理进程。而在全球网络空间中，美欧等西方大国凭借技术优势和权力优势不仅垄断性控制了相关技术、标准、产业、产品的发展，而且以西方价值观为基础主导了相关规则、制度与规范的建设，较少考虑广大发展中国家的合法权益和主权利益。以ICANN的工作人员构成为例，不同区域群体参与的不平衡问题十分严重，其中北美国家占75%，欧洲占15%，10%来自亚洲、非洲和拉美国家。[7]因此，全球网络空间治理机制的建设必须考虑其公平、公正，推动中国等新兴国家和其他发展中国家参与到网络空间治理秩序建设、充分发挥其话语权作用，这将有助于打造一个安全、和平、健康、多元权力并存的全球网络生态环境。

(三)各区域组织和国际组织间的沟通与对话

目前，各区域组织正在尝试在区域内的网络空间中加强安全合作、共享经验与信息、协调网络空间的法律、政策和原则。例如2001年欧盟出台《网络犯罪公约》，2008年海湾合作委员会和阿拉伯国家联盟签署了《网络安全多哈宣言》，2009年上海合作组织峰会上对信息战争进行定义，2010年北约里斯本峰会上各成员国承诺在网络空间上开展联合行动，并于2013年通过了《塔林手册》。这些区域组织内部的合作与成果在一定程度上能够产生“外溢效应”，为全球网络空间治理奠定一定的基础。但是，各区域组织之间的交流与对话较少开展，而联合国也尚未充分发挥其作用。因此，需重视联合国的平台机制，加强区域组织之间的交流与合作。

(四)“多利益攸关方”的参与和合作

当前全球网络空间治理中还存在着“政府主导型”和“多利益攸关方”两种治理模式之争。一方面，“政府主导型”强调以国家及其政府为中心，国家和政府在网络空间治理中拥有一种工具性或者结构性权力，可以动用国家机器介入网络空间的治理，并借助其自身在国际市场、国际社会中的地位和份额来影响网络空间的全球治理，甚至可以有意识地通过设定议程、操纵国际体系的游戏规则取得对自己更有利的结果。[8]而欧美国家倡导的“多利益攸关方”治理模式是一种从下至上的多中心治理方式，认为国家与非国家行为体应相互合作，共同管理和推进网络空间技术的发展。在他们看来，如果完全将网络空间置于政府控制之下，这将给互联网的信息流动、技术创新、民主和人权带来可怕后果。然而，欧美倡导的“多利益攸关方模式”并非是强调多方利益攸关者之间平等，实质上是为其控制网络技术的发展、主导网络空间的治理权和话语权服务的，无视力量弱小的发展中国家以及非国家行为体的改革声音和发展权益。

(五)全球网络空间合作议题与应对手段的区分和把握

全球网络空间治理新秩序涉及政治、经济、军事、技术等方面，具体又分为网络犯罪(网络间谍与网络黑客活动)、网络恐怖主义(发起者可能是国家、组织机构、恐怖团体或者黑客个人)、网络军备竞赛(网络武器的研发)等议题。相对而言，网络犯罪活动对各国及各行为体将构成严重的威胁，甚至可能导致巨额的经济损失和严重的社会恐慌。例如，网络间谍和网络黑客通过病毒、恶意代码、突破安全防火墙、非授权访问、非法得到服务、非法链接等方式直接攻入军用或者民用商业系统网站，盗窃和破坏重要系统、文件、数据，造成网站系统崩溃、重要文件或者敏感数据被窃取、泄露或丢失。网络恐怖主义除了从事上述网络犯罪活动之外，还有可能摧毁关键的网络基础设施、扰乱网络接入、网络资源的使用或者中断网络服务。而网络军备竞赛更多地集中在国家之间，各国竞相发展和研制网络武器，加强网络攻防能力，这使得国家之间爆发网络战的机率大大提高。因此，在建设全球网络空间治理新秩序，应该区分网络犯罪、网络恐怖主义、网络军备竞赛等不同议题，分清它们不同的政治、经济、军事、技术涵义与轻重缓急，采取相应的措施予以解决。

三、全球网络空间治理新秩序下中国的参与策略

随着中国实力的增强与国际地位的提高，“中国网络威胁论”也日益甚嚣尘上。这就决定了中国必须积极参与全球网络空间治理。在参与全球网络空间治理新秩序建设的过程中，中国应“修炼内功”，明确本国的网络安全战略，加强国家—市场—社会的互动与合作，加强与美国等网络强国的信任建设，与新兴国家、国际组织寻求战略共识，处理好权益维护与大国责任之间的关系。

(一)应重视防御性国家网络安全战略的构建

习近平主席2014年7月16日在巴西国会的演讲专门提及互联网治理，认为互联网发展对国家主权、安全、发展利益提出了新的挑战，强调国家在信息领域的主权与安全不容侵犯；各国都有权维护自己的信息安全，不能一个国家安全而其他国家不安全，一部分国家安全而另一部分国家不安全，更不能牺牲别国安全谋求自身所谓绝对安全；国际社会要本着相互尊重和相互信任的原则，通过积极有效的国际合作，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。[9]从习近平主席的讲话中，我们可以看出，中国的网络安全战略不是追求绝对安全，而是注重合作安全。也就是说，中国的国家网络安全战略不应是进攻性，而应是防御性与合作性的。但遗憾的是，迄今为止，中国官方尚未发布成文的国家网络安全战略，这使得西方国家及其研究者不断地揣测中国的战略意图，质疑中国的政策与行动，甚至认为中国正在利用网络战的非对称性优势提升其军事竞争力。因此，中国应该从国家安全战略的高度重视网络安全和信息主权，建设防御性国家网络安全战略，并通过“中国国防白皮书”、“中国网络安全战略报告”等方式在一定程度上予以公开。这不仅有助于消除美欧等国对中国的战略怀疑，防止网络军备竞赛升级以及安全困境的螺旋上升，而且能够协调和整合中国的网络行动与资源，从而维护本国的网络安全与信息主权。

(二)加强国家—市场—社会的紧密互动与合作

在网络空间，国家—市场—社会三者关系的平衡将是全球网络空间治理的未来趋势。随着国家对网络的依赖度加深，国家和政府在网络空间全球治理中参与的程度会越来越深。但是，国家无法脱离市场和社会而存在，应该承认和肯定市场、社会在网络空间治理中发挥的专业技术与互联互通作用。一方面，中国可以借鉴美国—社会—市场合作机制的经验，颁布相关法律、条例和规则，引导三者之间的良性竞争与合作。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中专门指出：“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”[10]从中可以看出，加快网络空间法治化进程以及互联网领域立法已经成为国家政府及相关部门的重要议题。围绕网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理三大方面的互联网法律体系的建构与完善，既能有效地规范和引导网络空间各行为体，使得行为主体责任与义务更加明确，更加便于执法，还有助于促进国家—社会—市场之间开展的紧密合作。只有当国家与市场、社会进行密切有效合作，才能有效地保护国家的信息安全和信息主权，并且提高网络安全治理的效率(如促进网络技术进步、降低成本)，保护公民隐私。另一方面，我国还应积极发展国内网络技术，增强自主网络技术研发和网络安全防御的能力。

(三)加强与欧美等网络强国的信任建设

目前，中国与欧美等网络强国之间的信任水平低，容易过度政治化解读并不确定真实来源和意图的网络攻击行动。中国应尽量避免过多地卷入网络军备竞赛之中，导致自身网络安全陷入“囚徒困境”。中国应该清醒地认识到中国与欧美等网络强国之间的实力差距、双方对彼此的影响和塑造能力的非对称性，冷静看待和妥善处理分歧、防止冲突升级、促成良性竞争，而不应追求一种对称性的网络威慑和绝对安全。尤其在处于相对弱势的情况下，中国可以主动发出合作信号，强调合作安全，加强与欧美的战略对话机制建设，提升信任水平。一方面，我国应该继续坚持走和平发展道路，致力于与欧美等西方大国建构新型大国关系，避免陷入网络军备竞赛的安全困境。另一方面，中国应该与欧美国家进行沟通与对话，消除不必要的猜忌，增进有限的互信。中国可以广泛地与欧美的相关官员、知名互联网企业、行业组织、学术机构就打击网络犯罪、网络安全与网络战、网络武器、网络隐私和知识产权保护的国际合作、网络文化等议题进行深入的探讨交流。这些对话有助于双方了解对方的想法，进而推动双方在互联网自由与安全、透明度与保密性、言论自由和宽容等问题上达成共识。

(四)应与新兴国家、国际组织寻求战略共识

在联合国的平台上，一方面重点协调与以美国为首的西方国家在网络空间的信任建设与合作，避免过度猜疑、政治化与军事化解读中国的网络政策与行动，为中国的和平崛起与网络安全维护营造较友善的国际环境。另一方面，中国应加强与新兴国家等发展中国家的战略合作，反对美国等西方国家对网络技术、网络资源、网络话语权的垄断，以便更多地争取与实力、身份相称的网络权力、话语权、影响力。此外，中国不仅应在上海合作组织、金砖五国等地区组织平台推动区域网络安全政策的讨论与协调，积极寻求机会与欧盟、北约、东盟等区域组织进行对话与沟通。

(五)应处理好权益维护与大国责任之间的关系

在坚持网络主权与安全信息自由流动的基础上，中国应坚持采取合理的手段审查和过滤境内外网络意识形态攻击与网络主权干扰，重点关注国家分离势力、极端社会势力(邪教和恐怖主义势力等)的各类网络动员与网络威胁，密切关注各类民族主义团体和其他意识形态思潮的网络动员和网络内外的联动。[11]另一方面，在推进建设全球网络空间治理新秩序过程中，中国可根据自己的利益、实力和影响力，适当承担一定的大国责任，从低级别、浅层次、不敏感、技术性议题入手，推动全球性网络安全合作规则和制度的建立。在必要的时候，中国应向广大发展中国家提供相应的网络技术支持和资金援助，帮助它们增强其网络自卫能力，从而改善网络安全环境、提升国际形象。

[1]蒋丽，张小兰，徐飞彪.国际网络安全合作的困境与出路[J].现代国际关系，2013，(9).

[2]王孔祥.网络安全的国际合作机制探析[J].国际论坛，2013，(5).

[3]崔国平.国防信息安全战略[M].北京：金城出版社，2012：6.

[4]蔡翠红.国家—市场—社会互动中网络空间的全球治理[J].世界经济与政治，2013，(9).

[5]鲲鹏.全球28亿网民中国占6.4亿中美瓜分前十网站[OL].澎湃新闻，2015-09-03.

[6]沈逸.以实力保安全，还是以治理谋安全?[J].外交评论，2013，(3).

[7]洪延青.互联网治理走向依旧不明[N].人民日报.2014-03-27.

[8]蔡翠红.国家—市场—社会互动中网络空间的全球治理[J].世界经济与政治，2013，(9).

[9]习近平.弘扬传统友好，共谱合作新篇[N].人民日报.2014-07-18.

[10]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014：10.

[11]王军.观念政治视野下的网络空间国家安全[J].世界经济与政治，2013，(3).

(责任编辑：朱小宝)

本文系国家社会科学基金项目(项目编号：14BGL212)；湖南省社会科学基金项目(项目编号：12YBA218)阶段性成果。

颜琳，湖南师范大学公共管理学院博士，讲师。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.03.011

D630

A

1009-2293(2016)03-0046-06

谢晶仁，湖南省社会科学院国际问题研究中心(所)主任(所长)，研究员。