农村产权制度改革的思考——以资兴市为例

黄东亮　黄东鹏　黎秀莲

(1.资兴市社会主义学校，2.资兴市市立中学，3.资兴市广播电视台，湖南　郴州　423000)



农村产权制度改革的思考
——以资兴市为例

黄东亮1黄东鹏2黎秀莲3

(1.资兴市社会主义学校，2.资兴市市立中学，3.资兴市广播电视台，湖南郴州423000)

农村产权制度是农村最基本的经济制度，改革农村产权制度是党的十八届三中全会的明确要求，是推进新型城镇化的必然选择。资兴市是国家新型城镇化综合试点市，也是湖南唯一的县级综合试点。如何通过改革农村产权制度，加快建立农村产权交易流转市场，从而推进新型城镇化综合试点，本文对资兴近几年进行的大胆实践与探索进行了论述，分析了困难及原因，并提出了富有针对性的建议和对策。

农村产权制度改革；思考；资兴市

2013年，党的十八届三中全会指出：要“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”农村产权制度是农村最基本的经济制度，对于促进农村经济社会发展具有决定性的作用。改革农村产权制度是党的十八届三中全会的明确要求，更是推进新型城镇化的必然选择。资兴市是国家新型城镇化综合试点市，也是湖南唯一的县级综合试点。通过改革农村产权制度，加快建立农村产权交易流转市场，从而推进新型城镇化综合试点，资兴为此进行了大胆的实践和探索。

一、资兴市农村产权制度改革的实践与探索

十八届三中全会后，资兴市启动了三项改革。其中重要的一项改革就是农村产权制度改革。

2013年下半年，资兴市印发了《资兴市农村产权制度改革试点工作方案》的通知，开启了资兴市农村产权制度改革试点大幕。

(一)确权登记颁证

1.“四权”确权登记试点。2013年，资兴市以逐步建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标，以“四权”，(即：农村土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权)以及村组集体资产的确权、登记为改革内容，积极开展了农村产权确权登记工作。2013年11月，市里又出台了《资兴市农村集体土地确权登记颁证工作方案》、《资兴市农村集体土地范围内房屋产权登记试点工作方案》，进一步推动了农村产权确权登记工作。

2.宅基地确权登记管理。2013年，资兴市在兰市乡开展了宅基地使用权登记试点工作。市里安排64万元专项经费，对试点乡所有房屋宅基地包括住房、杂房、集体建设用地，国有用地无死角全覆盖进行测量。对每户为单位制作的宗地图、地籍调整表归总分类，以村为单位发放资料，由所属村每个户主进行签字确认，技术员以点对点的模式进行签字指导。2015年，全市对农村居民点数量和用地规模进行了合理预测，完善了乡镇(街道)土地利用总体规划和村庄建设规划。

3.开展集体资产股份制改革试点。2014年以东坪乡大水口村为试点单位，采用股份合作模式，将集体资产和山林股份量化到户，股权证发放到位，变集体资源为社员股本、村民变股民。

(二)推进土地流转

1.建立产权流转服务网络。以农村产权流转交易平台建设与完善为内容，2014年，全市试点建立了土地流转服务网络。按照“一平台三中心”的要求(即农村产权综合信息平台、农村产权评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权交易中心)探索建立综合性产权交易中心。2015年，进一步建立健全了市、乡两级农村产权制度改革运行机制。

2.力推土地股份合作社试点。2014年，资兴市选择东江街道龙泉村、文昌村作为土地股份合作社试点村，分别成立资兴市和美龙泉土地股份合作社和资兴幸福树土地股份合作社，农民以土地承包经营权入股交给合作社经营，实行“民办、民管、民受益”的管理方式，年终按股分红分利。2015年，“十镇百村”范围内34个重点村全部以村或组为单位成立土地股份合作社。

3.大力发展庄园经济。围绕解决田有人种、耕地不荒、农民增收、农业增效、适度规模经营的目标。资兴市加大了庄园经济发展的支持力度，积极培育新型经营主体。家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体不断涌现。

(三)试点产权抵押贷款

为解决农业产业化资金来源和农民融资难的问题，资兴市大力开展农村产权抵押贷款试点。2015年，资兴市分类制定了林权、宅基地、土地承包经营权抵押贷款办法及细则，全年实现农村产权抵押融资贷款19笔，32宗，贷款金额3640万元，融资超过2600万元。

为发挥金融机构产权抵押贷款的主导作用，资兴市积极推进农村信用社改组资兴农村商业银行工作，并引导其他涉农金融机构扩大农村产权抵押融资试点业务，开发更多适合“三农”发展的信贷产品。同时，以建设农村金融征信体系为抓手，大力开展农村诚信宣传教育活动，塑造诚信典型，营造“诚信为荣、失信为耻”的良好信用氛围。

二、资兴市农村产权制度改革面临的问题及原因

(一)确权登记颁证难深入

1.认识不统一。有的人认为这次承包经营权发证，主要是解决承包地块，面积、合同证书没有落实到户和四至不清的问题，而有些问题在二轮承包中已经解决，再花费很大的物力、财力搞确权颁证工作，实在是多此一举。有的人认为目前土地所有权确权到村，产权仍然是虚置，不如一次确权到户，即土地所有权私有化。

2.权属主体不明晰。一是土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门，工作中存在交叉和不协调现象。二是农村集体土地所有权发证主体不明确。根据《土地管理法》和国土资发[2011]178号文件要求，“属于村民小组集体所有的土地应由其集体经济组织或村民小组依法登记并持有土地权利证书”。但目前，国土部门土地所有权全部确权到村。由于缺少集体经济组织代表，均由村委会代为申请登记、保管土地权利证书。三是农村集体土地和宅基地权属尚不明晰，而且宅基地仅仅是使用权，既无法流转，也无法退出。农村集体建设用地如村委会、学校、医疗室等因无建设用地指标而无法发证。

3.操作遇困阻。一是深层次矛盾开始突显。如土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”，因此，1996年以后出生的人口基本没有分到承包地，再如出嫁女，娶媳妇、分家等因素，出现了有地无证、有证无地、一地多证、一证多地的情况，不少农民要求重新调整承包地。二是由于大量农民工外出务工，承包地权属确认，找不到人签字，造成了一定工作难度。

4.资金缺口大。一是土地承包经营权确权面对千家万户，确权登记工作量大，需要一大批工作人员和专门工作机构来运作，需要大量的经费投入。二是确权登记需要经过一系列程序和流程规范。解决四至不清问题，需要航拍彩图，要有不低于1∶2000的正影像图，还要有人到现场勘测，聘请专业人员重新测绘，这些程序和规范，都需要开支大量费用。

5.后续难跟进。一是土地确权后的相关改革以及与之相适应的新型合作组织尚待培育。二是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。三是省里未提供1：2000的航拍图，工作难度大。四是颁证权限在省级，因仍未统一发证，已试点确权的单位也持怀疑态度。

(二)土地流转障碍多

1.宣传力度不够，流转意识不强。有的农户对国家土地承包和流转政策了解不够，担心土地流转出去后会失去土地，宁愿撂荒也不愿将土地流转出去；有的农户满足于守土经营的现状；有的农户随随便便将土地转送或转赠给他人，既未经村委会同意或备案，也未签订土地流转书面合同，发生土地纠纷时，合法权利得不到有效保障。

2.流转机制不顺，行为规范不严。土地流转服务中心，相当一部分只是流于形式，根本发挥不了作用。二是流转信息不通畅。当前，土地自行流转的多，报批备案的少，口头协议多，书面协议少，约定不明的多，约定明确的少，流转合同不规范的多，依法规范的少。三是价格机制不健全。在流转合同约定上，农民土地流转收益一般固定，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济发展得到相应增长等等。

3.配套政策有限，驱动机制乏力。一是资金筹措难。土地流转后，要实现规模化生产、集约化经营，必须大量资金投入。二是配套政策有待进一步完善。资兴市虽然建立了“一平台三中心”工作机制，但运行机制不完善。三是社会保障缺。社会保障体系不健全，未能覆盖所有农村地区，无法为转出土地的农民提供充分的社会保障。

(三)产权抵押贷款量太小

因农村产权抵押贷款机制不完善，目前很难满足土地融资需求。

1.银行方面：一是风险顾虑较多。因农村土地融资金融工作中存在价值确认难、抵押登记难、变现处置难等问题，融资风险相对较大。二是贷款发放时间较长。三是贷款金额较少。银行在核定农村土地承包经营权抵押贷款金额时往往以农村土地流转时间较短、规模不大、农作物价值不高等为由，核定实际贷款额较少，不能满足农户规模农业发展的需求，助推农村产业发展力度有限。四是贷款发放积极性不高。

2.政府方面：一是没有统一规范的权证，土地确权工作进度相对较慢。因为农村土地确权工作资金缺口大，以及农村土地长期实际面积不实、界限不明、底子不清，导致很多乡镇土地确权工作进展缓慢。二是农村土地承包经营权抵押融资宣传不到位。大部分农村地区对相关政策不了解或者了解不多，在一定程度上影响了整个工作的开展和推进。三是没有成立全市农村融资风险担保中心。农村土地承包经营权融资缺乏土地价值评估、贷款担保、风险评估、催缴贷款的融资风险担保机构。四是农村土地承包经营权抵押融资政策扶持力度不大。政府贴息贷款项目没有向农村土地承包经营权抵押贷款方面倾斜。五是农业保险机制不完善。从现有的农业保险制度来看，只有水稻、油菜、森林、住房有政策性农业保险。

3.农户方面：一是对产业发展缺乏长远规划。因为缺乏长远规划，土地价值相对降低。二是土地实际流转年限较短、面积较小。当前的农业产业大户，普遍存在土地流转合同签订的年限较长，但支付土地流转金多为一年一付。一旦农产品出现滞销或者自然灾害，很可能导致次年土地流转金不能按时到付，土地流转合同被迫终止，土地流转实际年限较短。三是自身的能力和素质有待提高。调查发现，因农户自身存在的能力和素质问题，在农业产业化发展方面存在种植农产品种类单一、产量不高、成本过高、管理方法陈旧等问题，科技化水平相对较低，也影响了银行对户主的放贷信心。

三、推进农村产权制度改革的建议与对策

(一)做细做实确权登记颁证

1.进一步提高认识。首先，要提高对做好确权登记颁证工作重要性的认识。土地确权、登记、颁证是一件事关农民核心利益的头等大事。是建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度的基本前提。只有搞好确权登记颁证，才能做到农村集体土地流转顺畅、权能完整，才能保证农民合法的财产权利。允许承包经营权转让、入股、抵押，才能推动生产要素的流动。其次，要提高对农村产权制度改革本质的认识。农村产权制度改革的本质：一是“还权赋能”；二是“农民自主”。再次，要提高对农村土地承包权确权登记颁证内容的认识。农村产权制度改革要颁发四项权证，农户应拿到四个证书：一是农村土地承包经营权证；二是集体土地使用证(宅基地)；三是房屋所有权证；四是耕地保护基金银行卡(存折)。完成承包地确权颁证后，按照确权面积签订《耕地保护合同》，按合同面积由市国土局直接将耕地保护金划入农户耕保卡。

2.加快土地确权步伐。资兴市相关部门应积极向上级政府争取土地确权工作资金，解决农村土地确权工作资金问题；完善农村土地确权机制，推进农村土地面积测量工作，科学论证农村土地用途，彻底摸清农村土地状况，加快农村土地确权步伐，推进农村土地三权分离，尽快办理农村土地承包权证、农村土地经营权证。并向省政府建议，要尽快实施全省统一的规范的土地权证。

3.抓好确权登记颁证相关配套。国土资源部门要进一步做好确权到村民组的工作，并与有关部门配合，出台集体经济组织成员资格界定的具体办法。农业部门要进一步做好集体产权界定和农民股份制社区性合作组织组建的试点工作。要建立农村产权制度改革纠纷调处机制，本着村民自治的原则逐级调解，市、乡镇、村建立三级农村产权制度改革纠纷调处机制。

(二)创新产权流转举措

1.加大宣传，引导流转。要多形式、多渠道、有针对性地宣传土地流转重要性和必要性。要加大典型引导力度，充分发挥外出创业成功人士和种养致富典型的示范带动作用，使农民看到实实在在的效果，从而引导广大干部职工和农民进一步解放思想，树立土地市场意识和经营意识，推进土地流转规范化、规模化、集约化。

2.完善机制，规范流转。一是推进产权交易市场良性运作。要以市场为导向、以创新为驱动，对接覆盖省、市、乡三级农村综合产权交易平台，加强农村产权交易所建设，要建立农地流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。要通过土地流转价格来调节土地的利用结构。三是要建立健全农民流转收益增长机制。

3.培育企业，促进流转。要积极培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的农业龙头企业，为农村土地规模化流转建立平台。要大力发展农村专业合作组织，按照利润共享、风险共担机制将农户联结起来，实现将零星、分散的土地集中起来，统一向龙头企业流转，发挥土地规模效益。

4.完善政策，扶持流转。要从产业政策上给予优惠支持；要鼓励民间资本、工商企业及从事农产品加工企业、经营大户、能人通过土地流转实现土地较大规模经营，通过政策引导，使土地向经营大户集中，原则上土地经营大户应是本集体经济组织成员，在经营方向上要坚持“禁止非农化、遏制非粮化”；要整合农业、国土、水利等各类农业项目资金，有计划、有步骤地改善农村基础设施，对规模经营户优先安排农业综合开发等项目扶持；要将土地流转大户纳入“一户一产业工人”培训范围，提高产业技能；要鼓励和支持社会中介组织参与农村土地承包经营权流转服务，建立土地流转市场，适时调整土地流转区域指导价格。

5.防范风险，安全流转。政府在农地流转中是引导者，不是直接参与者，土地流转的主动权应交给农民，要尊重市场规律，尊重农民、农村集体经济合作组织与产业大户、涉农工商企业老板双方的自愿，政府应立足维护农民大众的利益，营造招商选商的氛围，积极优化环境，主动做好服务工作。地方政府要有防范和化解风险的前瞻性、预见性，要建立农村产权制度改革风险评估和防范应急机制，确保农村产权流转安全可控。

(三)着力产权抵押贷款融资

1.建立产权融资担保机构和保险机制。由市政府牵头，市财政部门、农经部门以及银行、涉农企业、农民参与，积极组建农村土地承包经营权抵押融资信用担保中心，负责农村土地价值评估、融资风险评估、协调融资双方关系、不良贷款催缴等。由市财政筹资，鼓励农民缴纳风险补偿金，吸引农业合作社和工业企业资金投入，在融资信贷担保中心成立融资风险基金，建立融资风险补偿金制度，对不良信贷进行比例补偿，实现政府、银行、农民、企业共同承担融资风险，降低融资风险，实现融资双方利益最大化。同时，完善农村经济作物保险机制。由市农业部门牵头，农业保险部门参与，建立并完善农业农作物保险机制，确定农作物投保金额，规范农作物投保、理赔等程序，努力实现农作物保险全覆盖，增加农业企业抵御自然灾害风险的能力，保障农民收入，降级融资风险。

2.加大产权抵押贷款宣传力度。要建立健全农村产权贷款宣传机制，在资兴市主流媒体及时跟踪报道相关贷款事例，在农村人口集中的地方设立宣传专栏，在一些资金需求较大的村镇，召开农村土地承包经营权抵押贷款的座谈会，提高农村土地承包经营权贷款政策、程序、额度、利息等透明度，扩大影响力。

3.培育价值评估组织和产权交易监管平台。在现阶段，可以选择部分具有建设用地土地使用权的评估机构进行培育，引导抵押当事人协商确定具有资质的评估机构，待条件成熟后，再增加专项业务或者建立独立的土地承包经营权评估机构。要健全农村产权交易监管平台。要加强对农地流转、抵押等信息的发布，吸引更多的农业经营主体参与交易，不断提高农村土地承包经营权的市场价值。

4.完善农村土地承包经营权融资机制。加强市农经、农业、银行、农业企业的协作，立足资兴市农村经济发展实际，完善现有的农村土地承包经营权融资机制，进一步规范融资程序，缩短审批时限，建立融资登记备案制度。同时，对资兴市农村土地承包经营权抵押融资形式进一步优化，积极推进农村授信评级贷款、阳光信贷等发展潜力较强、深受农户青睐的贷款模式，将一些政府贴息贷款形式进行优化组合，降低融资利率。

5.提升农业产业发展潜能。一要因地制宜，选择适合资兴地方发展实际的农业产业项目，并制定产业发展长远规划。二要引进农业科技型人才，调整优化农业产业发展结构，提高农业机械使用率，提升农业科技化水平，降低农产品生产成本。三要大力发展农业合作社，优化组合经营规模较小的普通农户，推行以农村土地承包经营权入股农业合作社的农业产业发展新模式，提升农业产业抵御风险的能力。

(责任编辑：朱小宝)

黄东亮，资兴市社会主义学校副校长，九三学社资兴市委秘书长。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.03.020

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A

1009-2293(2016)03-0085-04

黄东鹏，资兴市市立中学政史教研员。

黎秀莲，资兴市广播电视台专题部副主任。