新型城镇化进程中政府和市场均衡机制研究

杜新和

（安徽大学江淮学院，安徽 合肥 230039）



新型城镇化进程中政府和市场均衡机制研究

杜新和

（安徽大学江淮学院，安徽 合肥 230039）

摘要：政府和市场的关系，一直都是中国城镇化进程中的重要问题。回顾中国城镇化的历程，可以清晰地看到政府主导是中国城镇化最鲜明的特征。政府主导的城镇化建设有其历史的必然性，它取得了巨大的成就，同时也付出了高昂的成本。在新常态下，在加快新型城化建设和全面建成小康社会的伟大进程中，处理好政府和市场的关系显得尤为迫切。政府希望通过行政命令来主导城镇化的发展有悖于经济发展规律和城镇化规律。政府应改变传统城镇化发展模式，充分发挥市场的作用。实行市场主导，政府引导推进城镇化建设才是中国新型城镇化的方向。构建市场主导和政府引导的均衡机制，是我国新型城镇化建设中的重大课题。

关键词：城镇化；政府；市场；均衡机制

一、政府主导是中国城镇化的重要特征

无论在建国初期，还是在改革开放以后，中国城镇化都是在政府主导下推进的。中国实行政府主导下的城镇化有其历史的必然性。

（一）新中国实行政府主导城镇化的必然性

建国初期，“国内人均水平58元，折合15美元，排世界末尾，积累率5%，相当于低收入国家平均积累率的1/3，以现代工业方式生产的产品产量不到总产值的10%”。［1］新中国面临国内生产力低下，同时还面临着国内反动势力的破坏和国外帝国主义势力的封锁，为了巩固新生的人民政权，国家必须对经济实行强力干预，不能依靠经济自发发展。国家运用政府的力量，通过计划的手段配置资源，城市的布局围绕工业的布局。国民经济第一个“五年计划”期间，国家工业化的重点区域是东北、华北、华东的上海，华中的武汉、西北的兰州、西安和西南的重庆，这些国家工业化的重点区域同时也是国家城市化的重点区域。国家的城市化也是围绕着工业化而展开，呈现“工业化领跑城市化”的特点。［2］在政府的强力推动下，随着工业化的推进，城市化也获得快速发展。1949—1957年，中国的城镇人口从5767万人增加到9949万人，城镇化水平从10.6%提高到15.4%。［3］最由于政府的强烈干预，1958—1965年中国的城市化出现大起大落；1966—1978年中国的城市化进程长期停滞不前。

（二）改革开放以后，政府主导的城镇化仍然是最显著的特征

在传统高度集中的计划经济体制下，城市的发展方向、资源配置、资金投入、用地布局、人口流动等都是由政府计划部门控制和实施的，政府主导着城市的发展。改革开放以来，随着高度集中的计划经济体制的逐步向市场经济体质转变，政府对城市发展的干预由对经济的直接经营逐渐转变为间接调控为主，但在这种体制转型期，政府在城市发展中的力量依然非常强大。高度集中的计划经济体制是经济体制改革的起点，也是政府主导城镇化发展的制度根源。

1978—1984年，中国城镇化经历了由乡村工业化推动城市化时期。在这一时期，中国政府实行的农村经济体制改革催生了乡镇企业的的大发展，并在乡镇企业发展的基础上诞生了众多新城镇。1984—1992年，中国城镇化经历了由城市经济体制改革推动城市化发展时期。在这一时期，中国政府实行城市经济体制改革，实施了城市中心带动区域发展战略，以及向沿海倾斜的区域发展战略，沿海大城市成为城市建设的重点。同时沿海地区还涌现出众多的中小城市和小城镇。典型代表有石狮、东莞、昆山等。［4］在这一时期，小城镇获得快速发展是国家制定的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市化战略的结果。

1992年以后中国城镇化进入了由工业园区推动城市化阶段。2000—2010年我国制定了加快城镇化发展的总体战略，先后经历了小城镇规模扩张时期、城镇群发展时期。这一时期许多大城市附近都建起了新城区，城市联系更加紧密，彼此分工协作，形成了很多城市群。2013年后中国政府又提出新型城镇化战略，推动新型城镇化建设。这一时期，在强调政府作用的同时，也充分发挥市场机制的调节作用。

无论在哪个阶段，中国城镇化发展都体现了政府是城镇化目标、模式和道路的决策者；政府是城镇化制度供给的单一主体；政府是城镇化进程的执行者和政府是城镇化绩效的评价者，而这些都是政府主导城镇化的显著特征。

二、政府主导城镇化的绩效和成本

（一）政府主导城镇化的绩效

改革开放三十多年来，行政推动下的中国城镇化建设取得了显著的绩效，表现在中国城镇化速度和水平，城市的数量和规模，城市经济在国民经济中的地位和作用都得到极大的提升，城镇布局渐趋合理、城镇体系不断完善。

中国城镇化速度大大加快，城镇化水平大大提高。改革开放开始时的1978年中国的城市人口仅有1.72亿人，城镇化率也仅为17.92%。截止2013年底，中国人口城镇化率提高到53.73%，达到世界平均水平。18个省的城镇化率超过50%，12个省的城镇化率在35%至50%之间。［5］城镇布局渐趋合理、城镇体系不断完善2013年，我国人均GDP为6767美元，城镇化水平为53.73%，这表明我国的城镇化水平和经济发展阶段是相适应的。随着城镇化的加快，我国城市经济在国民经济中的主导地位越来越突出。

我国城镇布局渐趋合理、城镇体系不断完善。我国的城镇格局呈现大分散、小集中、东密、中散、西稀的总体态势，这与我国的地理环境资源相协调，城镇布局渐趋合理。大城市、中等城市和小城镇的相互补充的体系已经形成，初步形成了“655+20000（城市+建制镇）”的格局。城市带、城市群按发展程度可分为成熟的城市群、半成熟的城市群、成长中的城市群和正在形成的城市群。我国成熟的城市群有辽中城市群、京津冀北城市群、长三角城市群和珠三角城市群等4个；半成熟的城市群有吉中城市群、鲁北城市群、鲁东城市群、宁绍舟城市群、海峡西岸城市群、粤东城市群、中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和成渝城市群等11个；其他类型的城市群共59个；我国共有城市群74个。

（二）政府主导城镇化的成本

政府主导的城镇化在获得显著绩效的同时，也付出了高昂的成本。投资效率低，土地资源浪费，从而导致城镇化的社会总成本过高和城市化泡沫的出现。

政府主导的城镇化导致投资效率低。政府推动城市经济增长属投资驱动型。我国城市的发展主要靠政府的基础设施投资，国家新增的固定资产投资也主要集中在城市，资本对城市经济增长的贡献率一般在40%-60%之间。政府的政治人角色决定了政府为了实现施政目标，对政府投资往往不计成本，政府投资效率普遍低于私人投资。国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》等有关资料介绍1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50%。“八五”期间！我国中型以上项目的成功率为58%，不成功率是42%，投资失败多数由政策操作失误所致。［6］政府主导的城镇化导致土地资源浪费。地方政府主导的城镇化比较重视城镇化的规模和城镇化率，粗放地推进城镇化，造成耕地的锐减。据统计：“中国耕地面积平均每年减少480.5万亩”，“在中国现有2800多个县中，有666个人均耕地面积低于联合国粮农组织提出的0.053公顷的生存警戒线，占总数的23.7%”［7］地方政府为了解决城镇化的资金问题，往往依赖土地财政，工业园区大量土地闲置，造成土地的浪费。根据国土资源部统计的数字显示，到2012 年12月“全国闲置的房地产用地1.1万公顷，其中闲置的住宅用地7461公顷”。土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，两者的比例远远高于1∶1.23的正常值。［8］

三、市场主导和政府引导是中国新型城镇化的方向

政府和市场都是推进城镇化的关键因素，它们是有共性的，不是根本对立的。政府和市场的共存及其相互作用是国民经济乃至世界经济运行的一个基本特征，中国城镇化建设一方面强调市场主导，另一方面强调政府引导，两者相互结合是其基本趋势。中国共产党十八届三中全会突出强调了市场在资源配置中发挥决定性作用，城镇化进程中坚持市场主导，政府引导的发展模式是中国新型城镇化的方向。

（一）市场主导的中国城镇化发展模式的理论依据和现实背景

选择市场主导的中国城镇化发展模式有充分的理论依据。从理论上说，市场在资源配置中起决定性作用，市场机制是城镇化重要的动力机制。市场机制通过价格机制和供求关系等影响要素的流动，产业结构的调整与发展，经济增长以及城市的集聚效应，从而推动城镇化的进程。建立社会主义市场经济，发挥市场机制在城镇化进程中的决定性作用，是快速推进城镇化的制度前提。市场机制一方面通过促进城镇化各种动力因素的发展从而成为城镇化快速推进的外生变量和间接动力，另一方面，市场机制还直接推动城镇化进程，是城市化的内生变量和直接动力。城镇化健康快速的发展，要求建立完善的社会主义市场经济，市场机制需要也必将贯穿城镇化建设的每一个时期。

选择市场主导的中国城镇化发展模式，也有深刻的现实背景。第一，经过三十多年的经济改革，市场机制从引入到发挥越来越大的作用，社会主义市场经济从确立到逐步完善并逐步成为城镇化发展必须的制度环境。第二，经济全球化要求资本、劳动力、技术和信息等各种资源和要素自由流动，发挥最佳的集聚效益，城市的集中和分散的过程将在全球的范围进行，这对中国的城镇化建设提出更加严格和更为迫切的要求。中国的城镇化建设正面临着经济全球化的严峻的挑战，只有完善社会主义市场经济，发挥市场机制的主导作用，才能在经济全球化中健康快速地发展。

（二）政府引导是中国城镇化发展的必然选择

在城镇化建设中强调市场主导，但并不否定政府的作用。中国城镇化发展离不开政府的引导，政府的功能就是生成、维护和提升市场。政府大力推进传统体制改革，为市场机制的运行扫清障碍，发挥市场在城镇化进程中对资源配置起决定性作用，建立完善的社会主义市场经济。政府在尊重市场主导的前提下，还可以为市场机制在城镇化进程中发挥作用提供制度环境和政策保障。无论是资本、技术等生产要素的流动，产业结构的调整，还是市场机制的培育，最终都要在具体的制度安排和政策上。

政府还能弥补市场机制的缺陷。一些重大的基础设施和公共产品往往是制约整个城镇化建设的关键因素，如交通、通信、能源、原材料、教育、医疗等，但这些基础设施和公共产品因其自身特点和属性的影响，一般很难完全通过市场由私人企业来完成。政府由于掌握国家政权，具有最高的权威，能调动各种社会资源，能强力推进这些基础设施和公共产品的建设和开发，从而为城镇化建设持续健康的发展打下良好的基础。为了推动民族的复兴、国家的富强和人类社会的进步，政府也有义务提供免费义务教育和健全的社会保障制度，从而保障每个公民都能享受正常的生存和发展的权利。

四、如何形成市场主导和政府引导的均衡机制

中国共产党十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用，同时也强调更好地发挥政府的作用。中国城镇化的最终走向是市场主导，政府引导的城镇化。如何建立市场主导，政府引导的城镇化发展模式？从根本上说就是要优化政府和完善市场体系，从而健全和创新城镇化发展机制，形成市场主导和政府引导的均衡机制。

（一）城镇化中政府的优化

1.转变政府职能

明确政府职责体系，加快政府职能转变。明确政府职责体系，减少对市场主体的直接干预，减少政府对市场的替代，实现政企分开和政资分开。培育社会运行的自律协调机制，把适合自律协调管理的事项交给社会组织，做到政府和市场中介组织分开。加快政府职能转变的重点就是要改革行政审批、审核和备案制度，简化行政审批、审核程序，减少行政审批、审核的项目。

2.优化政府结构

优化政府结构包括优化政府横向结构、优化政府纵向结构和健全财权和事权相匹配的财税体制。优化政府横向结构，就是明确政府各部门职责，实现权责统一，解决政府机构重叠臃肿和各部门职责不清的问题。推进大部门制改革是优化政府横向结构的重要举措。优化政府纵向结构，就是要明晰各级政府的权力和责任，实行事权分级管理体制，适度扩大各级地方政府的财权和事权，形成适应市场经济要求的行政管理体制。健全财权和事权相匹配的财税体制就是要改革税收体制，构件以财产税为重要来源的的地方税体系，完善公共财政体系。

（二）建立和完善城镇化的市场体系

城市化的外在表现是人口向城市集聚，实际是产业和生产要素的集聚，完善的市场体系是是市场发挥主导作用的基础。由于资本市场和土地市场特殊的地位和作用，在这里，重点分析如何建立和完善城镇化建设中资本市场和土地市场体系。

1.完善资本市场

资本市场作为一种市场化的资源配置方式，能够在城镇化过程中发挥积极的作用。资本市场能够助推城镇化过程中产业结构的调整，因为产业结构调整的就是要素和产权在各部门间的流动和交易。资本市场可以为城镇化建设中的需要的具有良好发展前景的产业提供融资并购的平台，形成合理的产业结构。

新型城镇化建设需要大量的资金，为了适应城镇化的快速推进，需要多元化融资模式，需要资本市场的介入。资本市场的培育和完善可以在以下几个方面加强。一是发行市政债券。

在城市基础设施建设中，发行市政债券是一种直接的融资手段。我国可以改革现有的债券品种，探索进行市政收益债试点，完善我国的债券市场。二是建设融资平台。在融资平台建设中，通过政府设立专项资金，采用中小企业私募债、私募股权投资等方式设立城市建设资金。在融资平台建设中，大力发展公共经营领域产业化基金，引导社会资本设立文化、教育、医疗、养老、污水处理等公共经营领域产业化基金。

2.健全土地市场

健全土地市场关键是推进征地制度改革，重点是做好集体土地入市，基础是扩大集体土地权能。

征地制度改革是集体土地入市的前提。征地制度改革要与工业化、城镇化发展相适应，与经济发展水平相适应。过早过快地放开集体土地入市，很有可能扩大耕地流失，加剧粗放用地，甚至违规建设用地。征地制度改革的推进建立在逐步提高征地补偿标准和加快完善多元保障机制。

集体土地入市是城镇化快速发展的必然要求。土地要素的市场化配置程度明显滞后于劳动力、技术、资本等其他要素市场，要充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，就必须加快土地资源市场化配置，就必须加快集体经营性建设用地入市。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“建立城乡统一的建设用地市场”，提出允许集体土地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地入市，必须以“符合规划和用途管制”为前提，依法、依规，积极稳妥地推进。

（注：本文系2015年度安徽教育厅高校人文社会科学研究一般项目“新型城镇化进程中政府和市场均衡机制研究”）

参考文献：

［1］宋连生.总路线、大跃进、人民公社化运动始末［M］.北京：人民出版社，2002.46-68

［2］黄小晶.城市化进程中的政府行为［M］北京：中国财政经济出版社，2006.

［3］杨武.我国城市化的历史回顾与道路选择［J］.安徽大学学报：哲学社会科学版，1997，（5）.

［4］童大林，等.中等城市发展战略 ［M］.合肥：安徽人民出版社，1984.47-69.

［5］杜新和.内生约束下的安徽城镇化进程路径选择［J］.湖北经济学院学报，2015，（3）：16-18.

［6］赵娇.转型期中国政府主导型城市发展模式评析［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）.

［7］叶剑平，张有会.一样的耕地，不一样的生活［J］.北京：中国人民大学出版社，2010.28.

［8］胡存智.城镇化中的土地管理问题［J］.行政管理改革，2012，（11）.