关于省会城市群同城化发展的几点思考——以山东省为例

■王新军

关于省会城市群同城化发展的几点思考
——以山东省为例

■王新军

省会城市群同城化发展的重要性和必要性

（一）促进省会城市群同城化发展，使山东省区域总体布局更加科学合理

多年来，山东省经济和社会发展东强西弱，生产力布局不合理的问题比较明显。虽然有历史和要素禀赋的原因，但对山东省东西绵延700多公里，人口近亿的巨大经济空间而言，仅靠半岛城市群带动是远远不够的。省会城市群处于山东省东部、西部的中间地带，又处于我国南北经济的过渡带，在全省生产力布局中具有独特的战略位置和作用。促进省会城市群同城化发展，有利于承东启西，推动两大经济区域生产要素的合理流动，充当东西互补、协调发展的纽带和桥梁。

（二）促进省会城市群同城化发展，深化拓展了全省生产力布局思路

山东作为经济社会大省，始终注重推进区域经济结构与布局的合理和优化，形成整体优势，提升区域综合竞争力。改革开放以来，经过“七五”到“十五”四个五年规划实践，山东省推动区域布局合理化的理念不断深化，思路日益成熟。“七五”到“八五”、“九五”期间，按照“东部开放、西部开发、梯次推进”的思路，主要依托交通轴线展开布局，重在突破优势地区、打造产业高地、形成产业聚集带，提高全省区域经济总体水平；“十五”期间，根据城市成为区域增长中心的新趋势，借鉴先进地区成功经验，重在大力推进城市化，打造区域经济的核心，形成具有不同层次集聚辐射功能的城镇体系。“十一五”规划，顺应城市群、经济圈成为产业人口集聚主要载体和带动经济社会发展主要动力的大趋势，提出东部优化发展，加快现代化半岛城市群建设；中部加速崛起，加快济南城市圈建设；南部强化开发开放，加快鲁南城市带建设。优化提升海洋经济区、综合开发黄河三角洲和沿莱州湾经济区、加快建设鲁中南山地生态经济区，即“一群、一圈、一带加三区”的总体布局。提出促进省会城市群发展，并纳入全省国民经济和社会发展规划，进一步优化了生产力布局，提升了区域协调发展水平。

（三）促进省会城市群同城化发展，符合国家促进区域协调发展总体战略

按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，国家进一步加大推动区域经济一体化的力度，将统筹区域发展列入国家战略，继续鼓励东部沿海地区率先发展，提出西部大开发，振兴东北和中部崛起战略，把城市群作为推进城镇化、区域经济一体化的主要形态和抓手，形成以区域经济一体化突破带动整个经济发展的新模式。十六届五中全会和国家“十一五”规划中，提出在具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市的作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。同时国家确定了推进天津滨海新区开发开放，带动环渤海区域经济发展的重大部署。作为东部沿海经济大省和环渤海区域重要成员，山东处于全国重点开发地区，面临天津滨海新区开发开放的良好机遇。促进省会城市群发展，是山东省继建设半岛城市群后，落实国家区域发展总体战略的又一重大举措。省会城市群作为山东省融入和参与长三角经济区、环渤海地区的重要枢纽区域，可使山东省更好地承接两大发达经济区辐射带动，融入全国区域一体化的大格局。

（四）促进省会城市群同城化发展，顺应世界区域经济一体化趋势的要求

当今世界正在进入深度经济全球化的时代，各国的主要应对举措是积极推进国内及跨国的区域经济一体化。经济全球化、区域经济一体化是生产国际化、资本国际化发展到一定阶段的必然产物。经济全球化在范围上比区域经济一体化更广，所有国家或地区都要参与全球范围的资源流动，从而更有效地发挥自身比较优势；区域经济一体化在层次上则比经济全球化更高，由于地缘经济关系密切，相对经济差异不大，更便于建立较深协调机制，达到较高一体化程度。经济全球化不断给区域经济一体化带来新的促进和推动，区域经济一体化则为经济全球化提供支持和保障，国内长三角、珠三角、京津冀等大都市圈的兴起，是全球化、一体化的生动反映，山东建设省会城市群，也是顺应发展潮流的必然选择。

省会城市群同城化发展实践状况

（一）淄博

淄博是山东省的重要工业城市、区域中心城市，与济南同属省会城市群经济圈。济南、淄博地缘相连、历史相承、文化同源、生活相依，合作与交流由来已久。进入新世纪，两地的合作领域不断扩大，合作层次不断提升，合作成果不断显现，双方的合作交流已逐步扩展到经济社会的各个领域，两市经济相依、产业互补、交通便捷、人文同源，拥有“同城化”的深厚基础。2011年济淄常住人口虽然只占7城市的34.12%，但其GDP总量占7城市的比重高达47.70%，地方财政收入占51.74%；外贸进出口总额占66. 46%，实际利用外资占了66.46%。由可以看出，济淄作为济南都市圈的核心经济区域，其强大的经济规模与经济势能是推动两地同城化进程的重要动力来源。

中心城市济南辐射带动成为济淄同城化的促进力。从济南市近几年的统计数据可以看出，济南从2007年起人均GDP超过5000美元，开始进入工业化后期，第三产业逐步发展，城市第二产业逐渐向外转移，城市辐射扩散效应增强。淄博市是济南都市圈的现代工业城市，在同城化发展过程中承担重要作用。产业互补成为济淄同城化的重要前提。只有区域经济的产业存大差异性，互补性产业的联合才有动力，各种要素形成经常性对流、辐射，使人才流、资金流、物流、信息流互通有无。2012年，济南第二产业突出发展交通装备、电子信息、冶金钢铁、石化化纤、机械装备、食品药品六大产业集群，淄博是石化、机电、医药、新材料产业基地，中国纺织业、陶瓷业生产基地，并将逐步发展成为以石油、化工产业为主的现代工业基地。除了在医药方面有相同之处外，济淄均没有其他相同的重点发展产业，两地产业形成了错位发展的格局；从产业构成看，淄博2012年三次产业比为3.5∶59.0∶37.5，呈现“二、三、一”的特点，济南三产比为5.2∶40.3∶54.5，两城市产业结构既有差异也相互补。除此之外，交通便捷成为济淄同城化的基础、人文相通成为济淄同城化的文化支撑、政府重视成为济淄同城化的有力保障。国内实践表明，同城化现象易出现在城市群或都市圈中经济社会联系相对紧密的城市之间。在省会城市群经济社会一体化快速发展的背景下，济淄两地应率先进行同城化试点。

（二）莱芜

山东《省会城市群经济圈发展规划》（以下简称“《规划》”）明确，立足于拓展省会城市战略发展空间，增强辐射带动功能，推动莱芜优化结构壮大实力，启动建设济南莱芜协作区，实现两市同城化发展，在创新发展理念和体制机制方面率先突破，在优化资源配置、提高整体竞争力方面探索创新之路，为省会城市群经济圈建设发挥示范带动作用，为全省区域一体化发展积累经验。

莱芜与济南相距不到80公里，历来就有济南“后花园”之称。经济青高速公路，济南至莱芜雪野湖的车程才30分钟，莱芜北部绵延数百平方公里的旅游带与济南密不可分。由于钢铁企业的崛起，莱芜于1992年底才由县级市升为地级市，不仅面积偏小，支柱产业也比较单一。这使得莱芜向济南的靠拢成为必然。《规划》明确，充分发挥省会综合优势，利用济南与莱芜空间相接、产业相联，莱芜市接受辐射带动最便利、最直接的有利条件，整合空间、要素和产业资源，推动济南加快形成转型升级创新高地、总部经济聚集高地、产业分工协作高地，推动莱芜加快建设省会副中心，推动两市优势互补、共赢发展。率先创新体制机制，着力推进“三个统一”。一是组织领导统一。成立济莱协作区建设领导小组，设立领导小组办公室，统一进行重大决策，协调解决融合发展中的重大问题，为融合发展提供组织保障。二是战略规划统一。统一编制实施经济社会发展总体规划及重点专项规划，统筹协调资源开发、要素配置、生态环境、重大基础设施配套和公共服务设施共建共享等重大问题，为融合发展提供规划引领。三是重大布局统一。统筹两市产业发展、土地利用和城乡建设，优化重大生产力布局，强化产业配套协调，提高资源要素配置效率，增强整体竞争力，为融合发展提供有力支撑。

促进省会城市群同城化对策建议

（一）省级推动，统筹规划，科学定位，打造可持续的区域城市

同城化实施效果往往与省政府推动力度相关。长株潭自1985年提出同城化意向，由于湖南省政府不重视，一个有力的协调小组一直没有建立，虽然签订了一系列协议，但都未能有效落实；2005年之后，长株潭同城化受到湖南省政府大力支持而快速推进。济莱同城化的有力推进有赖于山东省政府的重视和支持，通过出台省会城市群经济圈发展规划和济莱协作区实施意见，建立相应的指导机构，统筹规划，明确省会城市群经济圈的发展定位即文化型、环境友好型、枢纽型、黄河中下游的强势龙头和具有国际竞争力的基础产业先进制造业和服务业中心，确定济莱同城化在省会城市群中的作用即以此为突破口做大做强中心城市，促进产业结构优化，进而辐射带动周边城市，最终致力于打造可持续的区域城市。总的来说，省级政府推动的主要任务是明确要做什么，通过统筹规划，逐步打破市场准入、质量技术标准、行政事业性收费和户籍制度等形式的地方保护；科学定位，明确不同城市在城市群中的产业分工，强化济南中心城市作用，逐步形成区域产业链。

（二）市级落实，理念变革，形成有效的合作机制，建立常态的领导会晤机制和框架协议

城市间政府之间还需要加强合作，区域经济发展与要素流动的客观需要是市场边界的自然延展过程形成的。而城市群内行政壁垒是制约城市群协同效率发挥的最大障碍。因此政府政策的协调性和公平性显得尤为重要。政府的调节作用是积极的、有效的和连续的，主要表现在：制定发展战略目标、提供经济立法和司法体系、完善市场体系、政策规范市场行为、协调资源配置，为整个经济运行创造一个高效的公平的和稳定的宏观环境。所以在整个城市群内各政府间要以区域全局为出发点，统一规划共同发展。同城化建设推动力的核心就在于有效的合作机制，必须从原有地方城市行政到区域城市行政，单一管理向多元治理理念转变，即不再是各个城市各自为政，而是以区域为一个整体进行规划和决策。可以借鉴当前发展较好的广佛同城化的做法，它在合作过程中建立了一套合作机制，其内容包括：领导机构（由两市市委书记市长成立四人领导小组，负责重大事项的决策和协调）；市长联席会议制度；专责小组（城市规划交通基础设施对接产业布局及环境保护规划）；新闻发布制度（《广佛同城化建设合作框架协议》对新闻发布会制度做出了明确规定：由两市政府新闻办牵头，两市分别成立新闻发布工作小组，各自确定新闻发言人人选，不定期发布广佛同城化建设的权威信息）；广佛同城化发展论坛等。此外，广佛同城化一个重要的合作机制是签订框架协议，通过协议明确合作的责任划分目标和推进的措施。与国内其他区域的合作机制相比，广佛同城化合作机制更有实际内容、更具体。对于济莱同城化，应当成立由济南莱芜两市领导组成的领导小组，定期进行领导会晤，并通过签订框架协议确保各项合作的落实，对于不同的项目可以成立相应的专责小组确保项目推进落实，在省会城市群经济圈范围内举办区域合作发展论坛，促进整个经济圈的同城化，建立专门的济莱同城化信息发布机制，通过领导小组（决策）、定期会晤或联席会议（利益协调机制）、专责小组（实施）、区域发展论坛（绩效评价和智囊）以及新闻发布（互动反馈和监督）的合作机制等。建立将构建起济莱同城化决策协调实施沟通等多个渠道和平台，促使同城化建设有序推动市级的合作机制主要是完成怎么做。

（三）激励市场主体参与，促进市场区际关系发展

省级重视，市级合作机制的建立最终都要付诸于同城化的具体措施，要实现济莱同城化在省会城市群中的作用即以此为突破口做大做强中心城市，促进产业结构优化，进而辐射带动周边城市，最终致力于打造可持续的区域城市。当前应该重点推进哪些方面，又如何让政府之外的其他主体参与进来，促进市场性区际关系的形成与发展？首先，需要做的就是完善相关的基础设施，使各个生产要素的快速流动成为可能，从而促使不同产业在政府产业规划和相关激励措施的指导下进行优化配置。具体而言，完善相关的基础设施主要是交通路网的建设和基础网络通讯设施的完善，以及进一步的金融服务设施的一体化建设，从而保证实现人流、物流、信息流和资金流等生产要素的快速流通的硬件基础。其次，在基础设施完善的基础上，需要通过市级合作机制作用（比如签订框架协议）促进基础设施服务一体化，实现不同城市在交通、网络通讯以及金融等方面的服务一体化，逐步实现提供真正的同城化体验。最后，推进管理的一体化，这主要需要上级（省政府层面）部门协调和整合，结合实践经验，推行一体化的管理方式，破除原有不同的市场准入标准，不同的绩效考评方式等，实现真正的同城化。当然这三个方面也不一定需要完全按照从设施到服务再到管理的顺序推进，可以根据实际的动力和阻力寻找突破口，一般情况下基础设施是同城化的基础，需要优先完成，但管理方式的同城化实现可以有力的推进基础设施和服务的同城化。当交通、网络通讯和金融的基础设施服务以及管理都逐步实现同城化，这将是对各个市场主体最好的激励，大市场的形成将是必然的结果。

参考资料

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2.蒋晓岚，孔令刚.城市经济圈产业整合的条件和路径——以合肥经济圈为例[J].中国科技论坛，2008，（7）.

3.赵栓豹，张让刚，张志.中外省会城市群建设的优势、经验其对省会城市群发展的借鉴与启示[J].城市发展研究，2009（5）.

4.桑秋，张平宇，罗永峰，高晓娜等.沈抚同城化的生成机制和对策研究[J].人文地理，2009（3）.

责任编辑：刘桂素

王新军，济南社科院助理研究员）