对地方政府融资平台转型发展的思考

■韩冠华

对地方政府融资平台转型发展的思考

■韩冠华

地方政府融资平台是地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在特定的历史时期，政府融资平台，为支持地方基建投资起了积极作用。但同时也存在着规模增长过快，运作不够规范，过度负债等问题。当前，地方政府融资平台亟待转型发展，本文将结合地方政府融资平台的内涵、起源、发展阶段及转型的挑战等问题，提出地方政府融资平台转型的思路及对策。

地方政府融资平台的内涵

根据财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。

地方政府融资平台具有如下特征：

1.从发起单位来看，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等发起设立，即融资平台天然就是“官办”的；

2.从成立目的来看，即服务于政府公益性项目的投融资；

3.从法律地位来看，融资平台为独立的企业法人，具备法人机构独立的法律义务和权利；

4.从运作方式来看，融资平台主要依靠商业银行贷款获得资金，由政府项目的经营收入和财政资金作为还款保证。

因此，融资平台其实质仍然是政府关联负债，是体制受限下采取的一种政府间接负债模式。

地方政府融资平台的起源及发展阶段

地方政府融资平台是我国独特的一种经济现象，真正发展起始于1994年的分税制改革。按照征收管理权和税款所有权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。改革后的我国财政体制呈现两大特点：从财权方面来看，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税；从事权方面来看，政府间支出责任划分未有实质性的改变，基本维持了原有的划分格局。因此，造成了我国非对称的分权模式，地方政府的财权和事权难以匹配，从根本上决定了我国地方政府融资平台的产生。

我国地方政府融资平台已有20多年的发展历史，大致可以划分为四个阶段：

第一阶段为1994-1997年，是起步阶段。这一时期，融资平台尚未有效承担起招商引资参与市政建设的功能，对支持地方经济发展尚不显著。

第二阶段为1998-2008年，是发展阶段。1997年东南亚金融危机发生，为了有效应对金融危机对我国经济的不利影响，我国大力实行积极的财政政策，地方政府出于各种原因，承担了过大的支出压力，为缓解压力，政府大量成立融资平台，利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”支持基建投资。

第三阶段为2009年-2013年，是扩张阶段。2008年的国际金融危机是促使融资平台发展进入快速扩张期的重要契机。在国家实行积极的货币政策和财政政策的大背景下，地方政府全面成立融资平台。这一时期，融资平台快速扩张，为支持地方基建投资起了积极作用。但是基于政府背书和投资计划政府指令色彩浓重，融资平台债务软预算约束特征明显，融资平台发债规模大幅增长，同时融资平台对融资成本不敏感，融资成本过高，且融资平台负债过高、多头举债，导致政府债务不透明，监管不力。

第四阶段为2014年至今，是转型阶段。在地方政府性债务风险不断积聚和融资成本过高的背景下，2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发[2014]43号，以下简称《意见》），《意见》中指出“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。”《意见》出台后，尽管政府融资平台还会保留，但却面临转型的压力，政府融资平台的公益性项目融资职能被剥离，将转型为以经营性业务为主的一般工商企业，转型后的政府融资平台可继续发行企业债券，同时通过PPP模式成立的特别目的公司可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债。这给各地投融资平台发展带来很大挑战。

地方政府融资平台转型的思路探讨

当前，国内经济面临着增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化“三期叠加”形势，中国经济由原来“速度机遇”向“转型机遇”转变的总要求、总布局。地方政府融资平台作为原有“速度机遇”发展方式的典型代表，加快转型发展更显紧迫。特别是随着各项政策和金融调控措施的落地，地方政府融资平台在项目融资、政府支持等方面越来越受限，其中土地整理业务受影响尤其严重。需要通过转型发展，不断化解“土地财政”带来地方债务风险，以及这一粗放增长方式对经济环境、生态环境、政治环境的不利影响。

为切实抓住机遇，积极应对挑战，未来一段时间，地方政府融资平台可以按照“谋求生存、保持稳定、积蓄力量、转型发展”的总基调，重点把握以下4点：

第一，把握好干事与盈利的平衡。地方政府融资平台要依靠政府，但不依赖政府，不断增强“资源、经验、资本、政策”的集合能力，一方面要立足自身职能，主动思考、主动进位、主动服务。另一方面，要发挥每一名员工，每一个经营单元的聪明才智，提升现有资源价值，挖掘新资源，创造新模式，增强盈利能力，能够负担企业日常运营支出，提升企业融资能力，更好的服务于城市发展。

第二，把握好市场化转型的内涵。地方政府融资平台要定位在城市公共产品和服务提供商这个大市场、大行业，而区别于一般性的、纯粹的市场化企业。既要参与拓展新业务、新项目、新阵地，还要积极应用把握市场化的标准、理念、方向，提升企业经营管理、投融资模式转变创新等能力，从而在“城市公共产品和服务”提供商这个大市场中，立于不败之地。

第三，牢固树立产业创新发展的意识。适应经济发展的新常态，就必须解放思想，强化产业创新发展意识。要进一步强化区域开发过程中的产业规划布局研究，新技术、新能源的推广应用，并积极探索挖掘自身的收益模式；要进一步树立“产融结合”、“互联网+”等新思维，并与资产经营业务紧密结合，进一步激活资产，提升产品的生命力。从而，不仅发挥出地方政府融资平台城市建设生力军的作用，而且发挥出城市产业结构优化调整的引导示范作用，充分体现出城市运营服务商的价值。

第四，加速实施“人才兴企”战略。面对投融资模式调整的转型期、依法治国规范治企的新时期、债务风险加大的困难期、解决一批制约企业良性发展问题的攻坚期，需要从战略的高度，更加重视干部人才问题，进一步加大干部人才培养力度，创新选人用人机制，建设一支强有力的“专业型、创新型、开拓型”的干部人才队伍，从而为各项工作的顺利推进提供坚强保证。

地方政府融资平台转型发展的对策建议

为进一步加快地方政府地方政府融资平台转型发展的步伐，建议做好以下几项工作。

（一）提升战略控制和管理能力，夯实基础管理

继续巩固完善“决策、监督、执行”三分离的集团化管控体系。一是公司本部的主要精力要转向重大经营决策和战略管理、预算管理、风险管理、运行监控管理及产权事务管理等方面，形成适应长远发展的科学管理控制体系。二是进一步理顺母子公司管理模式，由行政层级管理模式转为股东（股权）管理，由子公司（事业部）充分行使日常生产经营活动权，提高运行效率。三是围绕生产经营各个环节，加强内部管理制度建设，保障公司朝着用制度管人、管事、管钱的常态化运作方向发展。

（二）强化投融资管理体系，合理配置各项资源

投融资管理作为战略管理的重要组成部分，也是防范风险的重要手段，根据“十三五”期间庞大的资金需求，迫切需要建立科学、规范的投融资决策体系。一是成立投融资决策管理委员会，对重大投融资项目进行决策前的可行性分析论证和评估，组织尽职调查，并将投融资项目的评审意见和建议报董事会审批；指导投融资项目过程管理，监督检查重点项目的执行情况。二是加强投融资项目运营过程管理和控制，以确保所投资项目按预定的方向发展，降低经营风险。

（三）加强财务管理和审计力度，防范和化解财务风险与经营风险

财务管理和审计作为基础管理的重要组成部分，也是实现经营目标的关键所在，需进一步加强财务管理和审计力度。一是加强财务预测、财务预算、资金管理、投融资管理、财务分析以及企业利润分配等财务管理职能，完善财务管理和会计制度，确保集团形成完善的财务管理和会计体系。二是加大资金管理及财务分析管理力度，规范与集团、子公司间的资金往来，确保财务运行监控与风险预警管理落到实处。三是充实审计人员，完善审计制度，加大财务系统和业务运行内审和外审的监控力度，降低财务风险和经营风险。

（四）加大资产处置盘活力度，提高资产质量和盈利能力

改善资产质量，提高资产盈利能力，是业务整合的基础，也是引进社会优质投资人的必要条件。一是针对因历史遗留问题形成的待处置盘活的资产，制定配套目标责任制和奖励办法，加大不良资产处置力度，减少资金压占，化解企业运行包袱。二是进一步深入进行公司与下属子公司的资产清产核资工作，明确存量资产的投资主体、债权及债务关系，为业务整合、重组，引进合作伙伴，实施市场化、专业化运行铺平道路。

（五）加强人力资源管理与开发，确保发展所需人才

加强人力资源管理，建立能上能下、能进能出的人才流动体制，形成适应市场竞争要求的人才动力机制，是吸引人才、用好人才所面临的紧迫任务。一是强化人力资源开发与管理，制定动态的人力资源规划，建立招聘、任用、开发、考核、淘汰、储备以及薪酬激励等人力资源管理体系。二是积极探索人才聘用制度改革，逐步形成岗位轮换和淘汰退出机制；在市场化、专业化水平较高的岗位，适时推出职业经理人聘用制度。三是建立有特色的薪酬体系和考核体系，提高对优秀人才的吸引力和凝聚力，进一步提高员工的工作绩效。四是建立企业发展所需的管理人员及各类专业人才库，增加储备人才的深度。五是继续加大人才的培训，提高其综合素质及专业技能，使广大职工与企业成长同呼吸，共命运，提高整体战斗力。

（六）加强企业思想政治工作和企业文化建设，增强企业凝聚力

加强企业思想政治工作和企业文化建设是实施战略规划的根本保证，也是增强企业可持续发展竞争力的重要组成部分。一是加强企业思想政治工作，努力提高党员和广大员工对“四个全面”的认识，理解掌握党的十八大以来一系列重大决策部署的精神实质，并与增强国有企业的生机和活力紧密结合起来，贯穿到具体工作实践中去，把落实“十三五”战略规划作为自觉行动。二是坚持“以人为本”的发展方针，调动员工参与企业管理的积极性，为企业发展献计献策，提高企业管理效率和凝聚力。三是继承发展丰富“激情、使命、卓越、发展”企业精神的内涵，形成强有力的企业形象、创新理念、经营理念、核心价值观，为落实十三五战略规划提供强大的凝聚力、激励力、约束力、导向力。

责任编辑：孙铁铭

天津市海河建设发展投资有限公司董事长）