农村社区公共服务体系建设的有效路径

宋安平（中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410001）



农村社区公共服务体系建设的有效路径

宋安平
（中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410001）

【摘 要】农村社区公共服务体系的建立和完善，是解决农村社区公共服务矛盾，促进基层政府职能转变，最终解决“三农”问题的关键举措。只有从政府责任、社会参与、资金投入、自我服务、基础设施和评价体系等方面整体推进，才能真正建立起有效的农村公共服务体系。

【关键词】农村社区；公共服务；体系构建

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.018

农村社区公共服务体系是以社区村民为主要服务对象的保证农村经济和社会发展的一篮子全方位、多层面的政府公共服务制度的总称。在整个服务体系中，政府（特别是基层政府）是农村公共服务体系理所当然的责任主体，而农民就是天然的权利主体，各种非政府组织是服务载体，是政府作用的有益补充。只有不断加大投入，完善基础设施，提高农村社区自我服务能力，建立起有效的农村社区公共服务评价体系，广大农村地区才能实现真正的均等的公共服务。

一、明确政府的主体责任

与城市一样，农村公共服务供给也应该主要靠政府来实现，也就是说，政府是农村公共服务最主要的责任主体。在农村公共服务供给体系中，政府虽然不是唯一的供给者，但却是最后的责任承担者。对于公共服务而言，无论社会发展什么阶段，政府都始终不能回避这一责任。因此，建立公共财政和用好农村政策对于构建农村社区公共服务体系就有着非同一般的意义。

公共财政最能体现政府责任。建立农村公共财政是保证农村社区公共服务投入的需要。基层政府提供农村公共服务的最直接的措施就是财政投入，要不断完善农村公共财政体制，调整财政支出结构。在湖南，一些乡镇财政收入虽然逐年增长，但支出模式也在逐年增大，特别是政府行政开支、机关干部和七站八所工作人员工资支出大幅度增长，乡镇财政压力日益增大，用于乡村公共服务的投入增长缓慢，越来越不能满足农村社区建设的形势需要。因此，不仅要在乡镇机构改革，减员增效上下功夫，更要在明确基层政府事权和财权上有动作，要将农村公共服务体系建设全面纳入公共财政框架内，提高新增财力对农村公共服务倾斜政策。

用好用活农村政策，全面整合各类支农资金。提高支农资金的使用效益，是体现政府农村公共服务主体责任的重要表现。目前，我国政府中涉农部门多、部门决策、各自为政、支农资金分散、使用效率低等问题一直以来困扰着农村经济社会发展，严重影响到新时期农村社区的建设。各地政府要将分散在政府各相关职能部门的项目和资金以新型农村社区建设为平台，以形成农村社区公共服务体系为目标，进行有效整合、集中打包。

二、广泛动员社会力量参与

提高社区志愿服务参与度。提高社区居民参与意识是基层政府提高农村社区服务体系建设的重要着力点之一。首先，应加强机制建设。把开展农村环境整治，垃圾分类处理工作常态化，引导社区村民搞好自己身边和周围的环境卫生，比学赶帮超，调动社区村民参加社区公共服务治理积极性；完善村民自治制度，保障农村社区村民的民主权利，培育社区村民参与意识和服务意识；加强对社区村民的教育培训，提升社区村民自我服务水平和服务质量；建立考核评价和激励制度，通过多种形式的制度调动乡村“五老”积极性，发挥新时期“乡贤”作用，并对“五老”“乡贤”等村民志愿者做出正确的评定，用荣誉激励吸引社会各界人才积极投身到农村社区公共服务体系建设中来。其次，要培育服务意识。社区村民由于受社会、经济、文化以及历史等原因影响，参与意识、服务意识较差在所难免，社区相关组织有责任教育引导村民提高素质；定期开展村民教育培训，克服个人主义，减少社区服务中的搭车行为；丰富农村社区文化，营造良好的人文环境，增强村民的归属感和认同感，培育村民的民主意识、权利意识、参与意识，形成社区服务的合作供给。

加强民间组织培育。农村社区民间组织是在街道办事处（乡镇政府）或居（村）委会辖区内由社会力量举办的、为本社区居民提供不同需求服务的民办非企业单位和社会团体，是农村社会自发成长起来的，是社区村民喜闻乐见和便于参与的最基层的组织。农村社区民间组织是农村社区服务体系建设的重要参与力量。首先，应鼓励农村社区民间组织发展。政府民政部门应主动给农村社区民间组织办理登记注册，将其活动纳入制度化、规范化管理，并对组织活动规范、内部治理结构合理、对村社区发展起重要推动作用的民间组织给予资金、项目和人才支持。支持发展农村社区服务类组织，丰富农村社区居民文化娱乐生活；扶持农村经济合作组织，为村民、村民企业和集体企业提供产前、产中、产后的服务和技术指导；鼓励农村慈善公益活动，提供必要的政策、资金、场所等支持。其次，要营造农村社区民间组织发展环境。一是在农村新社会组织中发展中共党员，开展党支部建设，不断完善农村民间组织发展管理的组织体系；二是有针对性的做好政府购买服务，扶持社区养老、医疗机构，不断完善农村民间组织发展管理的政策支持体系；三是通过健全监管网络，指导社区组织开展重大活动，严厉查处民间组织违法违纪问题，加强农村民间组织的监管。

三、拓宽农村社区公共服务资金投入渠道

随着社会主义新农村建设步伐加快，参与农村公共服务供给的主体已经多元化了。因此，基层政府应充分认识形势，建立多元化公共服务供给体制，发挥政府主体作用，引导其他社会组织共同参与农村基本公共服务供给，增强对农村社区公共服务供给能力。

农村社区公共服务体系建设的实质就是社区公共产品的有效供给，如何将资金用于农民最需求的公共产品上，这是社区建设要解决的根本问题。就农村社区目前的建设现状而言，大多数农民的迫切需求是解决出行难、就学难、就医难和养老难等问题，农村公共财政的资金安排应该是优先用于农村公路、医疗、教育、养老等事业发展上。要不断增加财政资金对农村地区投入，增强财政资金的引领作用。首先是农村社区公共服务体系建设，政府必须加大资金投入。尤其是涉及民生保障方面的公共服务。设立农村社区建设的专项资金，通过财政支持和引导鼓励调动广大村民的积极性，促进农村改造和新型社区建设；充分利用好土地出让金，培养地区的优势产业，发展特色农业。要解决政府财力与公共产品供给责任不对称问题，强化各级政府间提供公共产品的具体责任分工。其次是实现农村公共服务供给的多元化，为市场力量和民间力量有效参与提供政策支持。政府要因地制宜，出台优惠政策，营造社会组织发展的宽松环境，充分调动市场和社会的力量。使政府、市场、社会三种力量发挥各自应有的功能。

四、提升村级组织的自我管理和服务水平

配强社区组织领导班子。村级组织是农村社区服务体系建设领导核心，村支两委管理能力和水平直接影响农村社区公共服务体系建设和服务效率高低。因此，社区服务队伍建设，应该以社区内党组织建设为依托，各类组织管理者为辅助，强化综合素质、提高办事能力和效率。首先是如何选聘社区工作人员。一方面，在党组织换届改选过程中把优秀党员选进社区党组织领导成员；另一方面，依照公开、公平、择优原则，把社区中责任心强、组织能力强、热心社会公益、有一定威望村民选聘到社区工作岗位上。农村社区管理队伍建设可以采取多条途径，比如，机关下派、公开招聘、社区干部兼任等。其次，规范社区服务管理考核。制定农村社区干部考核管理办法，落实农村社区干部待遇，保障农村社区管理队伍无后顾之忧。

加大对农村社区服务队伍的培训力度，提高服务队伍的综合素质及办事能力。由于历史原因，农村社区建设过程中很难吸引高学历、高技能、懂专业人才加入，对现有农村社区工作人员和广大村民进行社区服务知识培训，是非常正确的选择。短期做法是通过引进专业人才，对社区工作人员进行培训，不断提高社区服务人员的综合素质和工作能力；在培训内容上，从传统的政治理论拓展到经济、法律、城市管理、社区建设、群众工作等各个领域。根本上看，不断加大对农村社区服务体系建设的投入，要提高农村社区公共服务能力，还必须制订和执行严格的农村社区工作考核标准，使社区服务工作符合村民需求，并接受村民对社区服务工作和工作人员的监督。从人性角度看，解决社区村支两委办公用房和加快公共设施建设，关爱农村社区服务工作人员，不断改善工作条件、提高工作报酬，充分调动基层干部和社区工作人员工作积极性和服务热情。

五、加强农村社区公共服务硬件设施

农村地区基础设施建设是农村社区公共服务体系建设的第一步。农村社区公共服务硬件建设要依靠当地政府和各地群众，充分利用政策资源和社区资源，逐步打造满足村民需要的社区公共服务体系硬件设施，为实现农民养老、医疗、低保等方面的权利和城乡均衡发展奠定基础。

比如在道路建设方面。在加大对农村社区道路建设基础上，加快与城乡交通主干道的对接，不仅方便农民的出行需要，更是农村经济社会与外界交流的需要。要建立农村道路建设公共财政，加大对财政拨款的有效使用的监督管理，尽快打通城乡一体化的“最后一公里”。在医疗卫生方面。乡镇卫生院和村卫生室建设应当纳入公共财政范畴，特别是村卫生室应当考虑享受事业单位待遇；在政府加大投入的同时应该鼓励社会力量对社区医院投资融资，努力改善农村医疗卫生条件；加大全科医生培养力度，鼓励医学方面的毕业生下到农村社区医院（卫生室）工作服务，建立社区转诊制度，全面提高社区医疗卫生服务水平。在农村基础教育方面。首先是学校建设，城乡学校基础设施应该同步建设，包括教室、食堂、宿舍、操场、图书馆、电教馆、实验室等；其次是师资力量，政府应制定政策，实现城乡教师同工同酬，并适当向农村和艰苦地区倾斜，用好三支一扶政策，鼓励本地大学生回村任教，聘请优秀教师到村任教。在社会保障上，全面落实新型农村养老保险制度和新型农村医疗保险制度，应逐步完善农村社会保障体系，扩大保障范围，提高保障待遇，逐步缩小城乡差距。

六、完善农村社区公共服务评价体系

目前，我国农村公共服务由于都是以政府为主要的供给主体，因此，自上而下的行政决策机制使得政府和农民之间在为农村社区提供什么样的公共服务、怎么样提供公共服务等方面存在着严重的信息不对称问题。因此，政府要广泛开展调查研究，走群众路线，认真听取社区村民意见建议，改变农村公共服务决策机制，形成政府主导、农民主体相结合的民主决策机制，最大限度地调动农村社会各阶层各组织和村民群众的参与力量。

建立健全公众公共服务评价体系在现阶段尤为重要。以政府为主的力量为农村社区提供公共服务一般情况下不是政府的直接供给，而是向有能力有实力的社会组织（包括农村社会内部的其他社会组织）购买的，政府购买的方式就是先评估再付款（这些制度还包括公共服务效果的跟踪反馈制度、公共服务监督问责制度）。因此，建立科学评价体系不只是对公共服务的受众负责，也是对政府财政资金使用效率负责。一方面，对政府公共部门行为能起到约束和引导作用，有利于提高基本公共服务的效率和品质。另一方面，对于提升公众公共服务评价能力、充分表达满意度、实现基本公共服务均等化也具有现实意义。

参考文献：

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［6］郑会霞.统筹城乡发展背景下的农村社区建设［J］.公共管理，2012，（8）.

［7］国务院办公厅.关于印发《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》的通知.

（责任编辑：谢建美）

【中图分类号】D422

【文献标识码】A

【文章编号】1009 -2293（2016）01 -0067 -03

作者简介：宋安平，中共湖南省直机关党校教授。