快速老龄化背景下我国家政服务业发展困境与保障体系构建

屈　贞

(中共长沙市委党校，湖南　长沙　410004)



快速老龄化背景下我国家政服务业发展困境与保障体系构建

屈贞

(中共长沙市委党校，湖南长沙410004)

完善保障体系是推动我国家政服务业发展的基础。伴随着我国人口老龄化加剧，老年人长期照护和服务需求的快速增长，老龄家庭对家政服务需求越来越大，但目前专业而全面的养老家政服务供给却严重不足。当前我国家政服务发展面临困境，从制度、政策、管理、人才、平台等五个方面构建完善的保障体系，可以为推动我国家政服务业的发展提供指导和借鉴。

老龄化；家政服务业；困境；保障体系

据统计，截至2014年底，我国老龄化人口已达到2.12亿，高龄老年人2400 万，失能半失能老年人接近4000 万。[1]家庭结构的小型化、核心化使得家庭的养老功能更加弱化，老年人独居化、空巢化，生活的现代化，劳动的社会化，致使老年人长期照护和服务需求快速增长，请护工、保姆便成为很多家庭的无奈之举。2016年3月6日，李克强总理在参加山东代表团审议时提出“千万不要小看家政服务、社会养老，这些都是朝阳产业，属于经济新动能”[2]。

经济新常态下，大力发展家政服务业不仅是应对我国人口老龄化、保障和改善民生的需要，也是扩大内需、促进现代服务业发展、推动经济转型升级的重要动力，亦是解决农村富余劳动力、城镇下岗失业人员再就业问题的一个重要渠道。但最近广东发生的“毒保姆”事件震惊全国，在我们感叹其人性冷酷暴戾的同时，也使我们看到了家政行业乱象纷呈、监管失控的现实。在这种形势下，如何应对家政服务业发展困境，提升其专业化水平也成为一个颇受关注的话题。笔者据此对我国养老家政服务业发展困境进行梳理与分析，并从制度、政策、管理、人才、平台等五个方面提出构建完善的保障体系，以期为促进家庭服务业发展提供指导和借鉴。

一、快速老龄化背景下我国家政服务业发展面临的困境

家政服务是将部分家庭事务社会化、职业化，由社会专业机构、社区机构、非盈利组织、家政服务公司和专业家政服务员来承担、提供的一种服务产品。[3]作为新兴服务产业，其无资源消耗、无环境污染、吸纳就业能力强、可持续发展等特点使其成为第三产业的重要组成部分。近年来，随着国家《关于发展家庭服务业的指导意见》(国办发[2010]43号)等政策的颁布实施，各地纷纷出台系列政策，家政服务业出现了供需两旺的发展态势。同时，作为新兴产业，也暴露出很多缺陷、困境制约其健康发展。

(一)中介制管理模式，致使家政市场管理混乱、诚信低

我国家政服务业运营模式主要有三种：中介制家政服务业、会员制家政服务业、员工制家政服务业。由于整个家政行业仍然处于发展初期，当前运营模式呈现明显的单一性特征，绝大多数是以中介式管理模式为主。这种管理模式下：一是造成家政行业“小、杂、散、乱、弱”局面，“一张桌子、一部电话、一个人、一张纸”就开始对外营业，甚至有一些家政公司都没有经过正常的审批手续，缺乏合法的经营资质，“打一枪换一个地方”；二是造成规模化、品牌化的家政企业仍十分有限，服务内容不全、信誉不高、影响不大，致使家政服务市场诚信低；三是操作不规范、服务质量没有衡量标准、收费标准不统一,造成客户资源的流失和员工队伍的不稳定，既损害了正规家政公司的信誉和利益，同时也扰乱了整个家政市场秩序，给行业发展带来很大负面效应。

(二)政策法律不健全，导致法律维权难保障

随着国家、省、市扶持政策的相继出台，我国家政服务业取得了长足发展，但调整规范家政服务业的全国性法律法规仍为空白。由于家政服务业本身的特殊性，我国《劳动法》中明确规定，家政服务人员不属于劳动法的调整范畴。这既造成了家政服务员无法兑现国家关于最低工资标准、工作时间、劳动保护、休息休假、社会保险、医疗保险、养老保险、意外保险等规定，劳动者的合法权益没有法律保障。[4]也使得一旦家政服务员与客户之间发生纠纷，作为中介的家政公司很容易推脱责任，致使纠纷有投无门，家政服务雇佣关系双方当事人的合法权益缺乏有效保障。这直接导致了我国家政服务人员工作积极性下降和从业人员的萎缩，也让雇主失去了对家政市场的信任，从而严重影响了家政服务业的长远发展。

(三)供需双方不对接，家政需求难满足

伴随着我国社会的高速化、高龄化，差异化、个性化家政服务需求与日俱增。老人身心羸弱，自理能力差，需要全程陪伴，不少家庭已不再满足于请钟点工搞搞卫生、做做家务，“照料老人”、健康护理等高层次、专业化需求急速增加。但面对当前我国家政服务供应市场发展存在的家政机构可信度差、管理混乱等问题，请一个愿意照顾老人的可心保姆实属不易。从而造成市场上 “有人没事做, 有事没人做”的供需缺位现象：一方面是急需要找家政服务员的雇主, 但由于家政服务企业没有形成规模和缺乏品牌影响，雇主面对大量的企业不知道该如何选择；另一方面有心致力于家政服务的相关人员也缺乏获取有效需求信息的平台，从而难以找到雇主。这种供需不对接的现状, 致使家庭服务消费需求满足率较低，不少雇主因选择余地小，难以找到合适人选，故不得已放弃使用家政服务员。既造成了服务人员的浪费，也造成了家政服务市场发展的停滞不前。

(四)家政从业人员素质不齐，家政培训难普及

雇主对家政服务的基本要求是安全可靠和服务满意，据调查，影响家政服务消费者满意度的最重要因素包括七个方面：家政工人服务水平方面、家政机构的服务态度、家政工人的诚信、家政机构诚信度、家政工人工作态度、家政机构的专业程度、家政机构提供服务的及时性、品牌知名度。[5]家政服务行业的无形性和家政服务质量的可变性特征，使得雇主在雇佣家政从业人员时对其个人素质和业务技能尤其关注。“服务人员素质与技能差,不能满足家庭需要”和“雇佣关系不好处,很麻烦”成为雇主最担心的问题。[6]但当前家政从业人员素质不齐加上流于形式的家政培训已经构成束缚家政产业健康发展的重大障碍。随着对高素质家政服务人员需求的不断增加, 规范化、专业化和多元化的家政服务项目需求是家政服务市场的大势所趋，建设和培养一支专业素养高、业务技能好的家政服务员队伍迫在眉睫。

二、构建我国家政服务业发展保障体系的主要路径

中共十八届三中全会提出，要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。通过对快速老龄化背景下我国家政服务业发展面临困境的梳理，遵循家政行业发展规律，顺应家政行业发展趋势，从制度、政策、管理、人才、平台等五个方面构建健全的保障体系，为我国家政行业的进一步发展提供强大动力。

(一)制度保障：强化法律保障

健全的法律法规是家政服务业健康、持续发展的有力保障。针对现阶段我国家政服务业相关法律法规针对性弱、适用性差，无法解决家政服务业中所特有的问题的现实，一是建议政府制定专门的《家政从业人员权益保护法》等相关法律法规，明确各自权利义务，从法律上保障家政服务企业、员工、雇主三方的合法权益不受侵害。力求弱者有其“护”，强者有其“制”、散者有其“规”、政府有其“扶”，达到法律制度效用的最大化。[7]二是建议有关部门尽快制订家政服务员工作守则、准入标准、收费标准等相关规定，依法规范家政服务市场，做到有法可依、有章可循，将家政服务业纳入正规化、法制化轨道。

(二)政策保障：加强政府引导

行业的规范发展离不开政府的引导和推动。一是加大政策扶持和工作支持力度。家政服务业是薄利行业，其壮大需要政府财政支持、税费优惠、培训激励、社会保险补贴等扶持措施的强力推动，进一步优化发展环境，培育、完善家政服务市场，来推进家政服务业的产业化发展。二是各地方可由政府选派负责人牵头，成立固定的管理部门，形成统一领导、分工负责、上下联动的工作推进机制。定期研究制定家政业发展战略、规划和政策，制定行业公约，根据不同的工种逐步分类地建立行业标准和服务标准，统筹协调、解决发展中的问题，以推动家政业的长远发展。三是确保政府出台的相关文件精神、优惠政策措施得到具体落实。相关实施细则和管理办法要力求实用与可操作，避免成为“一纸空文”，出现政策执行中的“玻璃门”与“肠梗塞”，避免优惠政策“看得见”却“用不上”。

(三)管理保障：规范市场监管

目前，针对我国家政服务市场发展无证经营、扎堆服务和价格恶性竞争等低端无序不规范的局面，急需政府加强行业监管，维护行业秩序。一是实行健全的市场准入制度和年审制度，通过严格执行家政服务公司开办资质审查和许可制度，从源头上对家政服务业进行规范和监管。二是发挥家政服务行业协会在行业规范制定、行业交流、人才培训、行业自律等方面的作用，提升行业自我管理与服务能力。充分发挥其在服务质量评定、调解服务纠纷、调查处理违反行规行为、开展行业统计方面的作用，推动家政服务机构开展规范化建设。三是成立家政服务业监管委员会。由政府牵头，并充分发挥非政府组织和社区的作用,形成以家政行业协会为主体,集消费者协会、家政公司、雇主、家政服务员和社会各界代表于一体的家政服务业监管委员会，并下设日常工作机构,把家政服务公司运营及其服务质量纳入监管之中。

(四)人才保障：加强职业培训

培训是提高劳动者素质、从业能力和工资水平的重要途径，是增强服务质量的关键。当前，家政从业人员自身素质不齐造成了家政市场“供不应求”、“供不适求”等结构性矛盾，加强职业培训刻不容缓。第一，实行“岗前教育培训+岗中教育管理+岗后考核管理”三阶段式培训模式。加强家政服务从业人员上岗条件的制度设计，确保家政从业人员必须有身份证明、健康证明、职业培训证、技能等级证等相关证件齐全方可上岗，以此从入口来保障家政服务员的服务质量。第二，涵盖“职业素养培训+职业技能培训+职业规划制定”三方面培训内容，从职业观念、交往能力、职业技能等方面培训出具有现代理念与专业技能的高素质家政队伍。第三，采取“理论+实操”的培训方式进行系统培训。使其掌握家政服务所必备的各种技能，并参加统一的职业等级鉴定考试进行分等定级，以级定薪。

(五)平台保障：实行网络化管理

据调查，“缺乏一个有效的家政机构交流平台”、“消费者了解家政机构情况存在信息的不便捷”是影响当前家政行业发展的两个重要因素。[8]但受地理、空间和资源整合等方式和传统的经营模式等因素的限制，致使我国现今家政服务“供给真空”与“供给过剩”同时存在。在信息化时代，技术的发展为解决以上问题、实现精准服务提供了新路径。借助信息化手段，依托大数据、云计算打造 “家政云”平台，通过在管理系统上建档立卡，实现对家政行业求职者、从业者、雇主和家政机构等基本信息的动态化、数字化、常态化管理。电子档案系统既涵盖家政从业者个人基本信息、培训信息、工作经历、信用档案、奖惩信息等相关情况，也涵盖家政机构的相关信息如服务诚信度评价、专业度评价等，亦涵盖家政行业求职信息、雇主需求信息，借助供需网络平台,实现多方直接对话和无缝对接。

[1]吴玉韶．《中国养老机构发展研究报告》新闻发布会发言 [Z]．2015-07-16．

[2]李克强参加山东代表团审议：http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-03/06/c_128777468.htm[OL].2016-03-06.

[3]张路，文静.国内外家政服务研究现状及评述[J].山东纺织经济，2015，(6).

[4]赵树海，王喜云，邢林和.北京市家政服务业从业人员状况的研究分析[J].北京行政学院学报，2015，(6).

[5][8]秦杰.云南省家政服务发展研究[D].昆明理工大学，2011.

[6]薛书敏.我国家政行业发展现状、问题及建议——以山东聊城市为例[J].人民论坛，2012，(36).

[7]羊海燕.家政服务业发展困境及其突破路径[J].理论与改革，2013，(5).

(责任编辑：许烨)

屈贞，中共长沙市委党校讲师。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.04.024

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