我国看守所特邀监督员巡查监督工作探讨

张　轲

(中国人民公安大学 犯罪学学院，北京 100038)



我国看守所特邀监督员巡查监督工作探讨

张轲

(中国人民公安大学 犯罪学学院，北京 100038)

针对看守、羁押场所事故多发的问题，对于此类场所的特邀监督员巡视监督工作在国外已多有探索，我国也将此项工作引入国内，并作为一项制度加以确立。但基于目前此项工作在我国的开展与国外相比，还存在一些问题和不足。应进一步完善我国的巡视监督工作，使羁押巡视工作真正发挥其应有功效，并促进看守所的规范化建设和对于在押人员的人权保障。

羁押巡视；社会监督；特邀监督员

羁押巡视制度，也称为羁押场所的独立巡视制度，是指国家组织社会成员对羁押场所进行定期或不定期的独立巡视,巡视成员通过巡视羁押场所或与在押人员、监管人员进行访谈,以确认在押人员受到的待遇是否符合法定条件与程序，其法定权利是否得到了有效保护的一项对羁押场所的监督、检查制度*参见陈卫东教授在《法学研究》中发表的《羁押场所巡视制度研究报告》中，谈到对于羁押场所独立巡视制度，是指国家机关组织来自社会公众的代表对羁押场所进行定期或不定期的独立巡视,巡视人员通过巡视羁押场所的羁押条件、查验羁押记录、与被羁押人进行单独访谈,以确认被羁押人是否受到了人道待遇、羁押是否符合法定条件与程序、被羁押人的法定权利是否得到了有效保护的一项对羁押场所的监督、检查制度。。此项制度因其监督时间的不确定性、监督方式的公开透明性、人权保护的全面性，已被许多国家广泛应用。羁押巡视制度起源于英国，经过十几年的发展，在制度制定、工作开展等方面，有许多值得我国学习的地方。目前，在我国的羁押场所中*我国的羁押场所包括：监狱、看守所、拘留所、留置室。，在看守所中引入了羁押巡视制度，并将此项制度根据我国实际情况和特点加以改进，创立了看守所特邀监督员巡查监督的工作制度。

一、当前我国看守所特邀监督员巡查监督工作现状

在巡查监督工作开展以前，对于看守所的监督，还主要以各级人民检察院及人大代表等为主体。羁押巡视制度引入后，又增添了普通社会成员为监督的主体。且根据我国的实际情况，对此项制度进行“中国化”并不断完善。最初，在学者及实践部门进行深入探讨和论证后，辽源市在2008年开始了特邀监督员巡查监督的工作试点，得到了极大的认可。2011年9月，公安部印发了《看守所特邀监督员巡查监督工作规定》，将看守所的特邀监督员的巡查监督工作作为一项工作规定确定下来，并对监督员的工作、权力及义务进行了明确的规定，并于同年将此项工作在全国看守所推广。近年来，我国看守所正在积极探索特邀监督员的巡查监督工作，并在开始阶段取得了一定的成果。2012年初公安部就在全国范围内看守所，建立起特邀监督员巡查监督工作机制。并对看守所提了针对性意见，督促其进行整改。近几年看守所内案件、事件发生减少，负面曝光率显著降低。

二、在我国看守所特邀监督员巡查监督工作中存在的问题

(一)巡查监督主体数量及质量有待提高

特邀巡查监督工作是要形成一个有质量的社会监督集体，这对特邀监督员的数量及质量都有较高的要求，在现有制度规定下并不完善。第一，特邀监督员数量欠缺。根据公安部关于巡视监督的《规定》，每个看守所根据自身规模可有特邀监督员2～6名。从人员数量上说，相对较少，很难组成一个有质量的监督讨论小组，也难以集中成为一个智慧的团体。第二，特邀监督员的人员遴选受限。根据《规定》，特邀监督员应符合的五项基本条件*特邀监督员应符合的基本条件包括：拥护党的基本路线；人大代表、政协委员党政机关工作人员及法律工作者，但公检法现职人员除外；自愿参加巡视工作；实事求是，作风正派，威信较高；身体健康五项。。根据此项规定，虽然把公检法现职工作人员这一“自家人”排除在外了，但是依然会以人大代表、政协委员及党政机关的工作人员为主。带有官方色彩的政机关公职人员等占据了监督员中的一大部分，“官派”色彩浓，不能形成一个相对独立的巡视监督工作组织。这类监督员既不容易看到看守所存在的问题，也不能真正代表普通公众的意志，还容易使普通公众误以为羁押巡视又是表面工程，打击他们参与政治生活的积极性。第三，监督员的专业培训欠缺。在监督员选任之后，重要就是对其培训，但在《规定》中并没有体现对于监督员培训的要求。这导致特邀监督员一方面不了解看守所内的纪律，容易出现事故；另一方面对看守所内的情况不是很了解，这就导致短时间内不能开展监督工作。

(二)巡查监督工作内容及方式不完善

对于监督员的工作开展方式，在《规定》中进行了明确。但是对于我国监督员的工作方面的制度以及工作方面，也存在着一些的不足。首先我国的巡查监督方式过于单一。在我国，监督的主要方式是监督员与监管民警、在押人员进行交流。不能让面对面的交流成为获取问题的唯一方式，应拓宽工作方式，仅凭这种面对面的交流，很难对看守所的情况进行全面了解并发现实际存在的问题。同时也要给予羁押人员主动联系监督员的权利，在押人员与监督员没有建立动态交流平台，使两者交流不畅，很多问题不能及时反映。其次在我国现有规定中，特邀监督员对看守所内发生的事件或案件，缺乏独立调查权或调查监督权*在这里的独立调查权是特指针对在看守所内发生的案件，例如看守所内非正常死亡的案件等。。在押人员在押期间发生事故或案件时，可能会暴露看守所内的一些问题，这时如果监督员不能参与的事故处理或案件侦办，就不能完全了解被监督单位内部发生的情况。最后特邀监督员巡查结果的呈现没有从制度上进行固定。《规定》中仅有看守所应定期或不定期召开监督员的座谈会，听取意见和建议。且对于监督的反馈没有关于监督报告的要求，也没有关于监督结果是否公开的要求。这不利于通过特邀监督员这个窗口，向群众反映看守所现存的问题。再者虽然规定明确了看守所整改反馈的时间，但是对于整改反馈的呈现方式没有做出规定。这可能使整改不能落到实处，监督易流为形式。

(三)巡查监督工作规定法律位阶较低，工作的社会影响力不足

首先，我国的特邀巡查监督工作，仅从部门规章层面对此项工作进行规定，从法律的效力、位阶方面看，其相对较低。而英国，2002年《警察改革法》就对独立羁押巡视制度做出了原则性规定，由内政部负责对多年来羁押巡视工作成功实践的固定，并制定《独立羁押巡视实施规则》，确保这些实践在全国范围内得以实施与推广提供机会。可见英国的《规则》，法律位阶相对较高，重视程度较高。其次在我国《规定》中，监督员只是可以将巡查意见书提交上级机关，但其工作开展情况及看守所的整改落实情况，并不需要向具体负责领导进行报告。也没有从制度上明确行政长官需要会见监督员，不能体现重视程度，也不能提供合理化意见。再次单凭现阶段特邀监督员对看守所巡视的社会知晓程度来看，影响力并不高，这就不能吸引群众积极的参与到此项工作中。最后特邀监督员的监督工作因为工作内容不能及时面向社会公开，所以此项工作不能受到更为广泛的群众的监督，只能与公安机关存在一种相互监督的关系，这从制度上讲这是极不科学的。

三、对于我国看守所特邀监督员巡查监督工作的完善建议

(一)进一步提升巡视主体的数量及素养

1.适当增加特邀监督员的数量。现实情况中，某些大型看守所的羁押人员数量庞大，如果仅有6名特邀监督员，不能保证巡查监督工作的正常开展。在此方面可借鉴英国对每个羁押场所设立的独立监督委员会，该委员会由社会上12到20个业外人士组成。他们每天至少有一名成员会去视察羁押场所，然后每月召开一次会议[1]。这样能对羁押场所进行及时、有力的监督，更能够集中智慧。因此要从制度上规定，适度增加特邀监督员的数量，使其构成相应的社会团体或组织，集中更多数人的智慧，更利于开展监督工作。

2.扩大特邀监督员的候选范围。在监督员的组成方面，英国的独立监督委员会的组成成员来自各行各业，只要通过警察机关的选任程序，就可以担任人民监督员。即便申请者曾经是罪犯，或受到了正式的警告、训诫等，这些因素在对其评估时必须被考虑，但以往的犯罪记录不会成为其担任羁押巡视员的障碍[2]。相对于其他人，犯过罪的人对于羁押场所更为了解，也能让监督工作更有效率。这更体现出英国独立监督委员会的独立性和包容性。另一方面对于羁押人员来说，监督员的社会化比官员化更容易让他们接受，方便监督员与羁押人员之间建立沟通。据此建议我国特邀监督员的候选范围应当扩大，从制度上不再设置限制，将候选范围扩大至普通公民，加大吸收社区民众、志愿者、非政府组织成员等各类社会成员加入到监督员的队伍中。同时对于犯过罪的人不能全盘否定，可以有选择的进行招录，这类社会成员的切身经历更能帮助监督工作发现问题。同时在实际工作中鼓励各类专业人士参与监督工作，从不同角度对看守所进行监督。

3.增加对于特邀监督员的岗前培训。看守所作为一个羁押场所，特邀监督员平常了解较少。如若不经过岗前培训直接开展工作，对看守所熟悉所需要的时间会较长。英国的羁押巡视制度已相对完善，对于巡视员的培训工作也开展较好。培训由警察权力机构负责，并与警察、独立羁押巡视组织商讨确定有明确目标的培训计划，警察权力机构还要对培训的有效性与完成目标任务的程度进行评估[2]。我国看守所可以学习借鉴，从制度上确立培训，其主体由公安机关或检察机关担当，聘请对监管系统熟悉的人员，对特邀监督员进行目标明确的岗前培训。在实际培训时，内容需要有熟悉监所管理的内容、清楚监督员的职责与义务以及工作纪律、学会与羁押人员开展有效果的沟通交流等方面，也可以尝试设立末位淘汰，以增强监督员的责任心。

(二)不断拓宽巡查监督工作的内容及方式

1.拓宽特邀监督员的监督方式。实际工作中现有的监督方式过于单一，应积极探索其他方式。

首先可以尝试在互联网上设立网站，通过监督员的信息公开，使在押人员的代理律师或家人能够与监督员建立沟通，将在押人员实际在看守所遇到的问题告知监督员。在押人员在看守所内可能不会将自己真实的想法对监督员表露出来，通过这种间接的方式，方便监督员较为准确的得到在押人员的真实想法。

其次英国通过在在押人员的公众区设立举报信箱，在押人员可以写信主动约见监督员，更方便监督员的工作[3]。我国的看守所也有设立意见箱，但一般都是公安机关或检察机关设立的，对特邀监督员的意见箱也应设立，增加其与在押人员之间的交流方式。

最后还可以拓展其他方式，例如对在押人员发放调查问卷等。在英国对羁押场所的实际监督中，问卷调查是一项很重要的工作，其结果是对看守所内实际情况了解的一种重要形式，也是开展羁押巡视工作的重要着手点。

2.赋予特邀监督员看守所内发生案件的侦查监督权。对于在看守所内发生的案件，在不影响案件查办的情况下，特邀监督员应有对案件侦办进行监督的义务。应从制度上给予监督员看守所内发生案件的侦查监督权。在此方面英国的羁押巡视制度中就规定，一旦有在押人员死亡事件发生，被监督单位必须立即通知没有调查权的独立监督委员会，委员会会委派监督员监督整个事件的处理过程[3]。其实类似权力的赋予在我国也有所尝试，在“躲猫猫”事件发生后，面对强大的舆论压力，云南省委宣传部组织媒体代表、网友组成独立调查委员会，进入看守所展开对李某的非正常死亡的调查。虽然当时最终出具的调查报告受到质疑，但这是对民众调查权的积极探索[4]。特邀监督员监督案件的侦办能使得案件结果更有说服力，增加人们对于案件公正处理的信任。

(三)进一步规范巡查监督意见的反馈方式

1.应要求特邀监督员撰写监督报告。在我国关于巡查监督的规定中，没有要求监督员定期撰写总结性监督报告。而英国要求每个独立监督委员会，根据每年实际工作开展情况，通过集体讨论必须拿出一份监督报告[5]。还会继续监督整改工作开展的情况，以保障监督成果的落实。我国应添加撰写年度总结性监督报告的要求，一方面能够体现出监督员和看守所作出的工作；另一方面也能够将未解决的问题固定并呈现，方便看守所进一步整改，也方便其他监督看守所的单位开展工作。

2.建立特邀监督员的长官会见制度及报告公开制度。英国的独立羁押巡视在工作进行后，监督报告会呈现给内政大臣，副本会提供给警察委员会，这样会有利于羁押场所的主管部门了解现状及存在的问题。再就是监督报告拟定后会交给委员会秘书处进行复审，秘书处将报告中涉及安全及秘密的部分隐去，之后会将年度报告在网站上公布，也会在媒体上公开发表，并提交上议院讨论[6]。这体现出英国的独立羁押巡视的结果是公开的，且会向高级官员处汇总。一方面通过媒体及互联网有利于官员、公众和学界监督与督促独立监督委员会的工作有质量的开展；另一方面能够督促监督成果向实际转化，形成对羁押场所的持续性监督。英国通过羁押巡视制度，对羁押场所形成了较为完善且有效的监督体系。为此建议我国的特邀监督员，应有权直接会见被监督单位的直接领导或上级领导，并将此转化为一种制度规定，在一定时间内被监督单位的长官要参加特邀监督员的讨论会议，或约见特邀监督员代表并浏览监督报告。对于巡视监督工作的报告，也应定期在网络或媒体上公开，利于普通大众对于特邀巡视工作及看守所内情况的了解。

3.对于巡视监督工作加入更多层次的社会外围监督。对于监督的整个过程，应配合现在看守所的开放活动，鼓励更多社会力量参与其中。特别是看守所媒体开放日、公众开放日等活动，让更多的人走进看守所，了解看守所，了解羁押巡视工作。通过互联网、媒体或公众等的宣传，一方面鼓励更多人参与羁押巡视工作，另一方面监督羁押巡视过程，让这项工作更为正规化的开展。

(四)提高监督员的素质，并尝试建立参与政治决策的羁押巡视群众组织

通过在监督员的选择和培训等方面，提升监督员的整体素质，增强监督员的责任心及使命感。这些通过制度对监督员进行约束较难，但直接影响监督工作的开展和深入推进，要予以重视。可以通过定期组织针对监督员的讲座或先进人物报告会等形式，积极引导监督员的工作。再就是，可以先尝试逐渐扩大监督的群众力量，使之形成一定规模和有质量的组织。在相应机关的倡导下，尝试建立羁押巡视志愿者协会或看守所特邀监督员协会等形式，再逐渐扩大其社会影响力。并有选择的让特邀监督员参与看守所内条例或工作规定的制定。这种方式能够逐步使特邀监督员的“声音”参与决策或政策制定。羁押巡视这种监督方式的正规化发展，能够激发社会成员对于权力部门的监督，鼓励更多人参与到此类工作中。可以让羁押巡视成为政府在社会监督的代表，使这种模式可以被其他权力部门的社会监督所学习。

[1]白泉民.中外刑罚执行监督与人权保护[M].北京:中国检察出版社,2007：37.

[2]彭海清.英国独立羁押巡视制度的确立及实践新发展[J].比较法研究,2012,(1).

[3]叶望春.英国监狱社会监督制度的考察及对我国的借鉴价值[J].刑法论丛,2011,(1).

[4]刘仁文.网友调查躲猫猫符合法律精神[N].新京报,2009-02-28.

[5]廖勋桥.我国监所开放制度研究[D].成都:西南政法大学,2008.

[6]叶小琴.论建立监所检察的预防监督机制——以英格兰审前羁押监督机制的可借鉴性分析为切入[C]//北京:犯罪防控与平安中国建设——中国犯罪学学会年会论文集(2013年),2013.

[责任编辑:范禹宁]

2016-06-01

张轲(1991-)，男，山东广饶人，2014级公安学专业硕士研究生。

D926.4

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1008-7966(2016)05-0030-03