依法治理与乡土重建——对邬阳乡社会治理创新的经验研究

司马俊莲，张 恩（湖北民族学院法学院，湖北恩施445000）



依法治理与乡土重建
——对邬阳乡社会治理创新的经验研究

司马俊莲，张 恩
（湖北民族学院法学院，湖北恩施445000）

摘要：社会治理创新的基本逻辑和根本目标在于通过规范政府权力、改进社会治理方式，实现社会利益的畅通表达、有效调节和有力保障，从而构建充满活力、和谐有序的国家与社会关系。本文基于国家与社会的角度，指出法治化是基层社会治理创新的必然选择和基本手段。在对邬阳乡基层法治进行经验总结和分析的基础上，进一步提出法治为基层社会治理创新提供观念基础、行为范式和动力保障，包括：以法治理念重塑国家社会角色、以法治文化重建政社共识、以法治方式调处利益关系，从而重构国家社会关系，有效破解治理困局，实现乡村和谐秩序的重建与回归。

关键词：法治；基层社会；社会治理创新；秩序

一、法治是基层社会治理创新的必然选择和重要手段

2004年，党的十六届四中全会提出推进社会管理创新；2013年，党的十八届三中全会提出要推进社会治理创新。二者的相同点在于：1.问题背景的延续性，都着眼于破解中国改革发展过程中累积的负面因素和郁积的利益矛盾带来的秩序危机；2.问题解决方式的若干一致性，都主张以多元主体和多种形式协调利益关系、解决社会矛盾；3.目标导向的同质性，根本方法都在于重塑国家与社会的关系，实现社会有序、国家安定。然而，一字之差，差之千里。其根本区别在于：社会管理是站在国家和政府的视角，是以国家中心主义的单向维度，即在传统的国家职能分析框架下重构国家与社会的关系；而社会治理是基于多元主体的平等视角，在国家、政府和社会多元多向互动关系中重构国家与社会的关系。

基于此，任何单纯和片面视角看待和推进社会领域的治理都是不可取的。首先，回到提出社会治理创新的具体时代背景和环境来思考该问题。当前，中国进入改革深水区，全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[1]在治理体系上，是国家治理、政府治理、社会治理这三个既相区别又有联系的治理范畴的统一体，并且“在中国政治话语体系和语境下，国家治理、政府治理和社会治理在本质上具有一致性，这就是中国共产党领导人民进行的治国理政”。[2]国家治理强调坚持根本政治制度的前提下，中国共产党领导人民治国理政的科学性、民主性、合法性和有效性；政府治理强调在党领导下，通过优化内部管理、科学宏观引导市场、管理公共事务，从而构建供给制度、公共服务、公共利益和公共秩序和安全的有效平台；社会治理强调形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的公共事务管理格局。[3]因此，社会治理必须在“国家治理、政府治理、社会治理”一体化建设中去理解，“创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。”[1]

如何在“国家、政府、社会”一体化治理进程中实现社会治理的目标呢？在全面深化改革的背景和意义下，十八届三中全会的《决定》提出了创新社会治理的“四个坚持”的总体思路，即坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理、坚持源头治理，从而更全面、更系统地阐述了党委、政府的公共权力与社会组织、公民权利的关系结构。同时，《决定》提出建立法治中国的任务，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，从而更为深刻地回应了深化改革过程中同时推进国家、政府、社会一体化建设的基本路径——法治。[4]十八届四中全会的《决定》则将法治进一步明确为实现治理体系与能力现代化的根本要求，发挥法治在政治、经济、文化、社会、生态等多领域多层次治理中的引领和规范作用，从而“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。”[5]

由此，当前中国顶层设计中，深水区的全面改革和现代化之路，法治构成治理社会的前提、基础、保障和基本模式，社会治理创新的基本目标和手段就是创建法治社会，用法治理念、法治文化和法治方式回应利益诉求、解决利益矛盾、调节利益关系。在社会治理创新实践进程中，“法治型社会治理模式”被不少地方政府和学者所接纳和推动。[6]在既有的理论探讨和地方实践中，涌现出极为丰富的成果——诸如法律与道德如何结合、法治思维和观念培育、依法行政与服务型政府构建、司法体制改革与化解社会矛盾、改进社会治理方式、法治与民主关系、法治与自治关系等。十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。本文基于对鄂西邬阳乡社会治理创新中的法治实践的经验分析，更为直观、具体的挖掘和展示法治在基层社会治理中的选择必然性、实施路径、功能和意义，以回应在社会领域，如何以法治为中心有效整合国家、政府、社会一体化关系，实现社会和谐和安定秩序构建。

二、法治邬阳模式——一个基层社会治理创新的案例

（一）邬阳乡基本情况

邬阳乡位于湖北省恩施州东南角的鹤峰县，山区农业经济为主，全乡辖16个村民委员会，148个村民小组，总人口14850人，境内少数民族人口约50％，是典型的老、少、边、穷之地。邬阳乡历来社情复杂，在改革发展的过程中，由于文化水平低、观念相对封闭保守，在土地承包、林权改革和其他公共工程和事业发展中累积了不少矛盾，使得邬阳乡一度曾是全县刑事治安案件的高发地，民事纠纷的重灾区。

2014年以来，邬阳乡推进“法治邬阳、和谐邬阳、平安邬阳”创建，大力开展法治乡村建设，有效处理信访积案，及时排查和解决矛盾纠纷百余起，全乡实现无重大恶性群体性事件、无安全生产责任事故、无道路交通安全责任事故的善治良效，为乡村治理法治化提供了极具启发意义的经验素材。

（二）邬阳乡法治实践

1.以法治理念重塑政府角色。在认知层面，法治理念是对法律本质及其发展规律的整体性把握；在实践层面，法治理念是对法律精神规范作用的价值判断。法治作为上层建筑的法治，是由一定的物质生活方式所决定的，受特定社会环境和具体历史条件的约束。社会主义法治理念，必须坚持和发展社会主义的本质要求，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，坚持一切为了人民、一切依靠人民的目标导向，建设良法善治的社会主义法治国家。这一价值目标，凸显了政府在联结国家与社会之间的责任性，要求政府积极履行社会治理职能，构建匹配社会主义法治理念的政府职能、行政方式。一方面，政府要能承载良法善治的大任，必须推进实施政府自身的治理，政府治理的关键在于其“公共权力”的大小，具体表现为政府职能的调整；另一方面，政府在履行社会治理的权力和责任时，必须以法治理念为指导，坚持依法行政，重视程序规范，尊重和保障人民权利、权益。

自2014年以来，邬阳乡确立“法治邬阳、和谐邬阳、平安邬阳”的治理目标，以“律师进村、便民服务”为依托，普遍建立法律顾问制度，有力推动了法治乡村建设。律师进村、覆盖乡村的法律顾问制度，有利于建设基层法治秩序体系，推进乡村依法治理进程。其具体做法是：由乡政府统以政府购买服务的形式与某律师事务所签约，聘请该律师事务所多名专业律师，组建法律顾问团，服务法治乡村建设。法律顾问制度，在邬阳乡村治理中发挥了重要作用，有力提升了社会治理能力和水平。在合作协议和实践过程中，律师顾问团的职责包括如下内容：

一是参与政府决策，促进了依法行政，推动了基层组织决策进一步规范化和制度化。在乡党委、政府作出重大决策、重大行政作为、重大突发事件处置时，请法律顾问团先拿脉会诊，进行风险评估，确保符合依法行政的规范和见实效。

二是提供法律咨询，促进了信法用法维权，推动了乡村社会获取更加专业、便捷、有效的法律公共服务。法律顾问团制作了“便民服务卡”，规范了便民服务的主要内容，公布了执业律师的专长及联系方式，为群众提供便捷的法律咨询服务。同时，律师顾问团实行“联乡代村责任制”，确定了全乡16个村委会的定村律师，与由村民担任的村级法律服务联络员合作开展村级法律咨询和顾问工作。

三是参与法治宣传和培训，促进了普法教育，推动了公务人员、企业管理人员、乡村百姓学法、守法、懂法、用法。充分发挥律师在法律方面的专业特长，以法德培训学校为平台，直接参与全乡各类涉法培训的授课。律师顾问团制定和印发了《致邬阳乡全体居民的一封公开信》，积极号召和倡导全乡民众学法、懂法、用法、守法，做遵纪守法的合格公民。

四是协助社会矛盾的调解处置，促进了社会稳定。推动了矛盾纠纷排查与化解机制的建立及其畅通运行。律师顾问团为涉法信访案件出具意见书，推动信访积案进入司法程序、实现依法终结。2014年，全乡共受理信访案件43件，办结43件。律师顾问团指导和协助各级人民调解组的工作，推动人民调解工作依法、有序开展。

邬阳乡推进“律师进村、法律便民”的政策实践，至少在两个方面表明基层社会治理践行社会主义法治理念。一是政府购买和使用社会专业法律服务，是政府自觉界定自我角色、重新厘定政府职能边界的重要体现。改变了过去基层政府什么都管都办，但不是全部都能搞好的困境，引入社会专业服务，把精力收缩、聚集于能办好、应办好的核心方面，正是构建有限政府、服务型服务的题中之意。二是依托村民自治健全、协助法律有效下乡和排查、调解矛盾，籍此梳理和疏通基层政府与村庄、公共权力与自治权力的关系，将政府运用权力调节利益矛盾、保障人民权益同激发基层社会自治活力、提升基层社会自治能力有效结合起来。邬阳乡依法进行社会治理中体现出来的专业化、民主化导向，反映了当代中国基层法治的理念变迁和理念实践。

2.以法治文化重建政社共识。法治文化是法治理念在政府、社会中得到切实推崇和有力贯彻的状态。法治文化的形成和彰显建立在两大基础之上：一是法律权威被普遍拥护和真诚信仰，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，政府和民众都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者[5]；二是认可法律权威的基础上法律知识和法律规则被普遍认知，具体方式是通过普法教育和宣传工作使全社会学法、懂法。

过去，邬阳乡内村民常常因为只言片语不和、点滴农资归属等小问题就恶语相对、手脚相向①特别说明：本文表述邬阳乡相关数据和经验方法取自于调研材料。；“毛家垭引水工程”本是政府民生佳事，因为无法有效调节走水沿途农户利益而导致工程一搁置就是7年无半点推进。[7]民众要么把矛盾纠纷的解决寄托于暴力，要么就采取上访，并且常常在上访过程中带有极端行为，结果矛盾不仅还存在，而且是激化和扩大了。民众信访不信法、靠暴力不靠法，政府靠堵靠截也不靠法，政府的行政惰性扭曲了政府角色，导致政府在治理过程中的缺位、越位和错位。政府与社会不能耐心、平静、细致进行对话、协商，简单粗暴的行为方式背后表明政府与社会缺乏治理共识。

邬阳乡创建覆盖全社会的普法教育和宣传体系，推进乡村法治意识普遍树立。其具体做法是：（1）建立邬阳法德教育培训学校，承担各类普法培训，并以法治思维为核心培训内容。2015年，邬阳乡制定和出台《全民素质提升工程培训工作方案》，明确普法培训对象全面覆盖政府机关公务员、乡直单位职工、规模以上企业管理人员和每家每户至少一名“法律明白人”。“法律明白人”的核心标准是：“崇尚宪法和法律，有法律意识、大局意识”、“具有依法办事的法治思维”、“遇事不走极端、冷静处理”、“能带动和教育家庭成员学法、守法，能代表家庭成员参与社会各项活动。（2）发挥律师顾问团队作用，参与乡村社会普法工作。律师顾问团除了提供专业法律咨询、指导和服务以外，还承担普法培训的授课工作，并且发出《致邬阳乡全体居民的一封公开信》，从专业和全面建设法治社会的大背景的角度，积极号召和倡导全乡民众学法、懂法、用法、守法，不参与非法上访，遇事冷静思考，凡事不走极端，争做遵纪守法的合格公民。（3）创新普法教育宣传手法，多种途径普及法律知识。邬阳乡将培训教育与乡村精神文明创建、文化活动结合起来，利用“六五”普法、“最美”评选、“十星级文明户”创建、法治示范村创建等活动，运用律师专门讲授法律专业知识、法律宣传员采用快板等文艺表演、司法行政机关现场调解办公示范等形式，特别是注重典型案例的公开宣传、报道，法律权威不断得到扩展和认可，使得法治教育处处有、时时新，普法工作真正得到实效。

邬阳乡创新普法教育和宣传工作方法，使得法律知识得以普及、法律精神得以弘扬、法律权威得以展现，初步形成全社会普遍学法、懂法、守法、用法的法律文化。政府强化法治思维、依法行政，社会学法、信法，经由法治教育和宣传有力弥合了政府与社会裂痕，重新达成共识：法律有权威、法律起作用，政府依法规范使用公共权力、社会推崇使用法律解决问题。由此，在基层治理中，政府与社会能够就共同信仰法律权威、尊重法律精神和法律规则，获得平等、冷静对话、协商，甚至是采取合作治理的前提和基础。

3.以法治方式调处利益关系。社会治理创新的重点在于改进社会治理方式，十八届三中全会确立了包括依法治理在内的“系统治理、依法治理、综合治理”治理方法体系，强调在多元主体的基础上，运用法治方式化解社会矛盾、调节利益关系、反映利益诉求，解决社会问题。法律方式被作为权力运行、权利主张的基本手段，把法律作为矛盾纠纷和利益冲突的优先解决方案，遇事找法、解决问题靠法。

邬阳乡用法治方式调节、处理利益关系、矛盾纠纷，推进建立健全“法治邬阳、和谐邬阳、平安邬阳”各项制度创新。包括：（1）建立四级法制网络，即“乡有一个法律顾问团，村有一个法律服务联络员，组有一名矛盾纠纷义务调解员，户有一名法律明白人”。全乡层面，以政府购买公共服务方式与律师事务所签约，组建律师顾问团，提供法律咨询、法律公共服务、法律援助、法治培训，协助法治宣传和人民调解工作。村级层面，依托原有网格化管理服务平台，全乡16个村级便民服务网格信息管理员通过法治培训，肩负了村庄法律服务咨询业务，并与法律进乡村的所定律师及综治办、司法所工作人员建立无缝衔接制度。村民小组层面，设立覆盖全乡148个村民小组的矛盾纠纷义务调解员，由各村民小组群众公开推选公道正派、具备相对较高文化法律素质、有威望、善于调解说服的村民担任，担负小组内普法宣传、平安与和谐家庭创建、矛盾纠纷调节工作。仅在2014年下半年，全乡直接由义务调解员调解的一般矛盾纠纷就达28起，各村开展普法宣传300余次，直接参与群众达6000余人次。（2）支持创新和完善人民调解制度，提升人民调解工作法制化水平。贯彻执行《人民调解法》、《湖北省人民调解规定》，出台《矛盾纠纷三级化解实施方案》，建立矛盾纠纷化解“村民调解小组、村人民调解委员会、乡人民调解委员会”三级负责制，强化乡村人民调解工作专业水准、经费筹措、运行机制建设。在专业建设方面，既接受基层人民法院的业务指导，又充分发挥专业律师顾问团的作用，接受律师顾问团的工作指导，实施人民调解政策法规及业务知识的年度培训。在经费筹措上，实行矛盾纠纷调解“以奖代补”制，即对各级调解组织处理后不上访和不反弹的矛盾纠纷，且形成规范卷宗的，按难易程度分别给予50元、100元、300元、500元的奖励，有效调动了人民调解员的工作积极性。2014年，共排查矛盾纠纷104起，调解102起，调解率达98％，实现了全年无重大恶性群体性事件、无安全生产责任事故、无道路交通安全责任事故的治理目标。在运行机制上，确立“小的矛盾不出组，一般纠纷不出村，重大事项不出乡”调解目标和调解格局。建立分层分级的矛盾纠纷排查、调解责任制，组级以口头调解为主化解简单纠纷，向村级反映和移交未能化解的矛盾纠纷；村级化解相对复杂的一般性矛盾纠纷，出具调解处理意见；乡调解委员会及综治办具有村级调解处理意见且未能化解的矛盾纠纷，特别针对跨村、跨行业、跨区域及一些复杂纠纷。在该乡进行全县林权纠纷化解现场会等类似的透明化、公开化的解调工作方式。总结提炼人民调解工作经验，编印《人民调解工作手册》规范人民调解工作流程和工作方法。

邬阳乡创新基层法治方式，把握了创新社会治理必须着眼于维护最广大人民根本利益的导向。通过制度创新，发挥了党委领导、政府主导，引导专业机构、村民自治组织等多方面共同参与、合作共治；引导村庄将观念习俗、道德民情以文字的形式表达成明确的《村规民约》，同时在利益冲突和矛盾纠纷的调解工作中充分发挥友亲道德作用，使德法相辅，发挥更大合力；依托、扩展、强化乡村网格化管理平台，把矛盾化解在源头，有效解决了造成乡村失序的违法上访、暴力上访或其他极端行为举措。

三、总结

邬阳乡村法治化治理是基于国家、政府、社会多元一体和多向互动中的社会治理模式，有效重建了基层社会和谐与秩序。首先，邬阳乡村治理尊重和顺应了法治中国这个整体和大局，在社会领域统筹推进“国家治理、政府治理、社会治理”。坚持党对基层治理工作的领导地位和乡镇政府的主导作用，削减精简政府职能，确保行政行为合法和依法进行，约束和规范了公共权力；基层干部率先树立学法、用法，树立法治思维，从凭政策治理转为依法治理，推进基层法治机构建设，建立起重心下移到村、力量下沉到村组的法治工作机制。其次，邬阳乡村治理抓住契机大力实施制度创新，以基层政府为纽带理顺了政府与市场、政府与社会的关系。通过政府有偿购买和使用社会专业法律服务、支持推动村委村组扩展自治功能、发掘乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的积极作用、引导创新人民调解完善人民自我管理和服务机制，在理顺政府与市场、政府与社会的关系的基础上，激发了基层社会活力，建立起基层政府与社会之间的良性沟通机制，提高了基层民众在乡村治理中的利益相关性、参与积极性、利益表达渠道畅通性。第三，邬阳乡村治理注重培育法治文化，法治成为乡村治理中政府与社会凝聚共识、开展合作共治的重要基础。通过建立统一、专业的教育培训平台，将理性的法律精神和法律规则，以丰富多彩的形式推动建立教育培训与宣传示范相结合、法治宣传教育常规化与乡村社会道德文明建设相结合的普法工作方法，在全社会普遍树立起“法治的信仰”，建立起适应法治为常态的生活方式——学法、懂法、守法、用法，形成法律在观念上被普遍接受、在实践中被广泛应用的良好氛围。在这个层面，政府行法行政，依法指导和推动社会治理的制度供给、政策实施，社会利益诉求表达、利益矛盾化解回归法治轨道，形成政府与社会冷静而有信心、客观而有有序的对话、合作基础，为构建和谐、有序的现代乡村开创了常规化、制度化的新格局。

现代化变迁进程中乡村社会结构变化带来的一系列秩序危机，寻求解决危机、重建秩序的动力强烈呼唤基层治理法治化。传统中国，基层社会的秩序被概括成为一种“超稳定结构”。[11]自古皇权不下县，县是传统中国的最低一级政府，政权对乡村社会的控制较弱，广大乡村实质处于自治状态。[12]传统社会中，非正式权力的士绅，作为唯一合法代表当地社群与地方官吏共商地方事务、共同管理地方事务的地方精英。[13]因此，传统中国的基层秩序主要靠士绅主导下的自治来保障，在相对稳定和封闭的熟人社会中，基层社会的问题、矛盾纠纷一般可以凭借宗法组织运用地方性知识（乡规民约）来解决。在近代革命历程中，战争动员迫使基层社会被卷入国家建构历程中，加上中国共产党对基层民众力量、地位的全新认识和建设全新社会的理想，使得新中国成立后，基层社会成为国家权力主导下被深度整合的领域，形成公共权力直接治理下的基层社会秩序。然而，改革开放以来力图通过基层民众行使民主权力的自治构建基层秩序的做法，随着市场经济带来的人口流动和社会开放，基层秩序受到急剧变化的新的社会结构、新的矛盾的挑战。其中最为明显的是，仅仅依靠内生精英应用地方性知识来化解矛盾冲突构建秩序几乎变得不可能。在此情况下，基层社会秩序重建，依靠公共权力引入普遍性的、整体性的治理理念和规则体系即法治，变成必然选择。同时，在市场经济和知识经济体系中的村民又处于弱势竞争地位，村民缺乏法治理念、法治文化，但又迫切需要法治服务来维护受损的权利和失序的利益申诉和表达方式。通过政府构建村庄公共法律服务新机制，专业律师进村、服务便民，又把国家治理以更具持续性的方式带入基层社会，约束规范了公共权力，激发了自治活力，解决了当前农村内生秩序能力低的困境。

总之，基层治理法治化，是基层社会治理创新的必然选择的基本方式。在基层治理法治化的框架下，通过引入普遍理性的国家权力、规范政府权力运行、重塑基层社会自治机制，有效改进基层社会治理方式，重建了基层社会秩序，实现了治理体系和治理的现代化更新。

参考文献：

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[10]瞿同祖.清代地方政府：修订译本[N].北京：法律出版社，2011.

责任编辑：胡 晓

中图分类号：D903

文献标识码：A

文章编号：1004-941（2016）01-0077-05

收稿日期：2015-11-18

基金项目：武陵山民族文化与旅游产业发展湖北省协同创新中心2015年招标课题“武陵山少数民族地区社会管理创新研究”的阶段性成果之一。

作者简介：司马俊莲（1964-），女，湖北利川市人，博士，教授，主要研究方向为法理学、法律社会学。