“社会治安防控法治化: 问题、挑战及对策”专题研讨会纪要( 下篇)

“社会治安防控法治化: 问题、挑战及对策”专题研讨会纪要( 下篇)

专题二、对策

主持人:张远煌

(时间:2015年10月24日)

张远煌:法治化的关键不在于形式上的建章立制，而在于执法者具有严格按照制度行事或按规矩办事的意识与能力。任何制度最终都需要人来落实，离开了具有法治信念和法治意识的人，再好的制度也是束之高阁。人的法治化不是空洞的，人的法治化要义、精髓在于:法治思维的形成和确立。

皮艺军:关于治安防控基本的出路，其中之一，就是怎么样去增强或者加固社会资本。所谓的社会资本其实就是社会的诚信度，以及社会志愿者、社团的参与社会管理的程度和参与的自由度，是社会共同体之所以能够保持凝聚力的核心力量。

张 荆:中国社会治安防控法治化的核心是警察的法治化，或者说是公安管理的法治化，因为公安是我国社会治安防控的“一线部队”和“主力军”，公安管理的法治化将会对社会整体治安防控法治化起到重要的推动作用。

师 维:我们过多地强调的是规范化，但是忽略了标准化，标准应该是一个偏于静态的概念，而规范化是一个偏于动态的概念。只有有标准化，才可能会有规范化，有了标准化和规范化，才有可能会有法治化。

邱格屏:法律规范不仅仅是限制警察的权力，它同时也在保障警察在正当使用权力的过程当中不被追究责任。

岳 平:防控的法治化就是要依赖法律。对警察本身而言，执法依法有据，严格按照法律，每一个行为都要有法律依据，这就是对自己最好的保护。

张远煌(北京师范大学教授):法治化的关键不在于形式上的建章立制，而在于执法者具有严格按照制度行事或按规矩办事的意识与能力。任何制度最终都需要人来落实，离开了具有法治信念和法治意识的人，再好的制度也是束之高阁。所以我们有句话叫“徒法不足以自行”。我们国家现在整体的制度建设应该说基本完备，但是在实施的层面上还落后得比较多。就整个国家的法治建设而言，离开了人的法治化，一切法律制度只能有三种结局:第一，成为权力阶层哗众取宠的一种摆设:我们这个制度都已经形成了，多好看啊，多有成就啊!第二，陷入想入非非的不切实际。法治化有一个进程，具体到我们公安治安防控的法治化，也不能说一步到位，只能一步一步地扎实推进，并且要切合实际。第三，法治对解决现实问题只是蜻蜓点水:口头上喊法治，实际上还有按政策、按人治来行事。所以离开了人的法治化，我们就会陷入空洞的制度化，法治化就落不到实处。

还有个观点，治安防控工作的法治化关键在于确立法治化的思维，这是我们当下必须要解决的一个重大问题。现在公安系统在轮换组织培训，这里面的关键问题是努力提升广大公安干警法治化的思维。人的法治化不是空洞的，人的法治化要义、精髓在于法治思维的形成和确立。关于我们国家现在公职人员整体的法治化水平我这里不想多讲，我们搞犯罪学研究的还是用事实来说话，看看是个什么状况。

这里举三个例子，是党的十八届四中全会之后，新华社记者跟踪采访报道到的三组镜头，大家可以看看法治化思维的培养，是多么困难!

镜头之一:新华社记者跟随一位地级市的书记搞调研，这位书记在车上跟这个记者大谈法治的重要性，尤其是领导干部、执法机关带头守法的重要性，但是车一停，一下来，到了一个拆迁的现场，这个市委书记大手一挥:东边全部拆掉，西边全部拆掉!这个记者在旁边看着，没有感觉到这个市委书记的法治思维在什么地方。真可谓“谈法治时滔滔不绝，做决定时权力滔滔”，原来法治只是停留在口头上!

镜头之二:一个在某省已升任副省长的领导，跟随行的记者讲，当年当市委书记的时候，一位朋友想让他干涉一起当地法院审理的案子，他回答说:法院独立办案，我无权干涉。没想他那位老朋友一拍桌子，怒吼到:“你是市委书记，这里都归你管了，法院你怎么管不了?”这个副省级干部说，他当时一听后背发凉:你说搞法治，竟然没有人相信!

镜头之三:记者采访中碰到一个在基层政府当法律顾问的律师，他正在写辞职报告。记者问他为什么辞职，在政府部门不是很好吗?他说他没办法干这个，每当领导做决定，碰到法律红线的时候就让他想法变通，想办法突破，这种煎熬太让人难受了，干脆不干了。

上述日常性情境，从一个侧面说明我们国家整体的法治现状令人担忧。

新中国成立以来，根据我们国家整个权力的体系安排，公安机关作为一种强力的行政机关，依照上级指示，依照红头文件，依照经验办事，这也是基本的惯例。所以我们在国家层面提出要治理体系与治理能力的现代化，并不是没有针对性的。所以说在新时期，公安工作作为治安工作，其管理活动涉及千家万户的切身利益，涉及社会的方方面面，能否严格依法履行职责，不仅关系到党群政群关系，也是检验国家行政机关是否能够依法行政的试金石。

但这里面有几个误区我们在执法过程中要注意。“法无授权不可为，法无禁止皆可为”，我发现在很多场合人们对这两句话产生了很大的误解。“法无授权不可为”，是针对执法者而言的，是说如果法律没有明确的授权，执法者就不能为，就不能去干;后面这句话则是针对老百姓而言的。“法无禁止皆可为”旨在尽量保护公民的自由，对于老百姓，只要法律没有明文禁止的事，都可以干。这是两种不同的要求。所以对于执法者而言，法治思维的核心不在于有权力可以做什么，这个不用讲，《警察法》，还有其他法律，规定得很清楚;对于执法者而言，法治思维的核心在于“我不能做什么”。这也是一层含义。第二，“我有权做什么的时候，我的程序是否正当”，这也是法治思维的核心。所以我们讲对执法者而言，法治思维的要害不在于他可以、有权做什么，而是在于不能做什么，以及在行使职权时应当遵守的正当程序。或者说，行使权力的边界在什么地方，应当按照什么方式去做他有权做的事情。只有这两个方面的问题搞清楚了，才可以说具备一种基本的法治意识。当然，法治意识与文明执法紧密相关，不是说只要把警官证一掏出来，甚至只要穿着一身警服，就权力滔滔了，就可以不顾及文明执法的要求了。

另外，我这里想谈一谈在新时期对公安干警来说，法治化的意义是什么。在我看来，新时期我们的公安民警，包括领导干部和普通民警，形成法治化的思维是保障自己职业安全的一个护身符。我们想一想，不讲法治化，不讲规范执法，这就隐藏着人情执法，隐藏着利益交换，这对我们的公安民警来说，是很大的职业风险。在从上至下都在努力营造严格执法、公正司法、全面守法的大趋势下，我们讲法治化已经不仅是在国家政府层面喊口号了，对此公安民警要有个思维的转变。我们要想在职业生涯中走得安全，要保障我们的职业生涯可持续地发展，就必须形成良好的法治思维。这是我们在新时期生存和发展的一种策略。如果我们在行使权力过程中不能敬畏党纪国法，心中没有畏惧，那么职业生涯的安全性就很成问题。快乐是人人都追求的，但不同职业群体对什么是快乐有不同回答。对执法者而言，幸福或快乐是什么?“畏法度者最快乐。”只有敬畏法律和规则，我们的自身安全才有保障，也才能安享多年努力的收获与成果。

“畏法度者最快乐”源自一个典故。朱元璋在一次朝廷宴会上问众臣，做官什么最快乐?有的讲高官厚禄最快乐;有的讲儿孙满堂最快乐;有的说富甲天下最快乐。朱元璋听后都摇头。最后，有一个老丞说:“畏法度者最快乐。”朱元璋频频点头，称他能“慎独”，就是在独处的时候，没有外在监督的时候，也能够严守规则的意识。执法者不畏法，幸福的根基就没有了。所以我们讲在新时期社会治安的法治化，对国家机关，对我们公安机关，是个重大的现实问题。

最后一个观点，就是在理解社会治安防控法治化的问题上，要和国家整个治理体系和治理能力联系起来。其实我们讲的治理能力的提高，很大程度上都是指法治能力的提高。当然治理能力的提高涵盖的范围更广。这里面要处理好治理和管理的关系。传统上公安管理的责任比较重要，管理的特点是上对下，是强制性的，单向的，目的是要完成某种既定的目标和任务;治理是多元主体之间的一种协商，一种互动，而且目的不是为了单纯完成某种既定的目标和任务，而是在于达到“善治”。体现到治安防控工作法治化里面，现在都有个怎么处理和公众的关系问题，公众过去是处于被动状态的，被发动、被组织，现在怎么和我们公安机关专业的防控形成一种良好的互动格局?关于这个问题来自公安战线的一些同志稍后会谈。我们一定要把这个关系搞清楚，要搞清楚治理和管理的区别。

再一个，怎么来划分公安机关的专业领域和民众参与的自治领域。很多时候一讲规范化，一讲法治化，就认为是要约束我们打击的力量了。客观上讲有这个效果，就是要一定程度上捆绑住我们的手脚，捆绑住那只不规范的执法之手，保障执法活动不突破法治底线。但另一方面，我们原来那种通过比较随意的执法所带来的打击效率，应注重通过自治的方式，通过民众力量的参与，来得到更大程度的提升，这块我们怎么来处理?怎么转变传统的管理模式?在治安工作怎么贯彻治理的理念?这也是我们面临的一个重大问题。

再一个，公安机关专业的治安预防能力的提升与民众自治能力的培育怎么来实现?民众不只是被发动、被组织的对象，在涉及自身安全利益的问题上，他们应当是积极的，是有着自己利益诉求的表达主体。这方面很多省市都有一些宝贵的经验，以北京为例，有“朝阳群众”，“西城大妈”，“海淀网友”，丰台的“劝导队”，全国各地都有一些好的经验，但现在怎么来专业化、规范化，也是治安防控的一个重大问题。

为此，会议前跟英范教授商量了这么一个题目，我们也是想更多地听听来自公安战线的同志在这方面的一些具体想法。讲法治化，这个趋势是个大的趋势，在观念层面要实现转变，这是前提。但是，具体的操作层面可能有些经验还需要提升和总结。我们作为一个论坛，希望大家一块对这方面有探索，做出一些我们的努力，能够对实际工作有所帮助，能够接地气。如果仅仅停留在抽象层面，我们这个论坛的实践价值就会打折扣。

我这里算是抛砖引玉，因为讲到这个题目我就想到这些比较基本的问题。谢谢大家!

邱格屏(华东政法大学教授):对于警察违法的研究，有几个研究警察学的学者值得我们关注，一个是吉罗米·斯考尼克(Jerome H．Skolnick)，他认为法律仅仅被警察视为教育手段或维持秩序的手段，其本身并非目的，也就是说他认为法律的制定不是为了让警察遵守。第二个是埃贡·比特纳(Egon Bittner)，他认为警察的工作就是犯罪控制和维持秩序，是否存在社会经济的不公平则不是他们关注的内容。第三个是迈克尔·班顿(Michael Banton)，他认为警察在潜意识中就会认为自己需要仰仗其他的，也就是非法律的社会控制机制，更加愿意据此担负起秩序维护者的角色。因此，从理论上来说，世界上任何一个地方的警察都比其他群体更容易违法。可是不是因为有了理论根据，或者说是有了现实存在的这些问题，我们作为警察就不需要思考、不需要给自己戴上一个紧箍咒了呢?或者我们在执法过程中就不需要思考法治化的问题了呢?我认为完全不是这样。大家想一想，社会治安防控法治化会对谁有利?

我觉得社会治安防控法治化首先对维护政权是有利的。可能你们都觉得邱老师就是学者，关在书斋里，不知道我们现实的情况，所以观点是不对的。也可能你们会觉得因为法律规范太多，对你们的限制太多，现在坏人都没法治了。我觉得这个没有关系，在任何时候坏人都不可能完全得到惩治，总有漏网之鱼。我认为现在我们应该要抱着“宁可放过一千，不可冤枉一个”的原则。为什么这么说呢?佘祥林这类案子，你们认为在过去这几十年当中发生了多少起?我们河南有一个叫赵作海的，你们觉得这样的案子我们一共发生了多少起?它的比例是多少?赵作海、佘祥林这样的案例其实没几个，可是它对这个社会造成的伤害，它对政权造成的伤害究竟有多大，大家可以想一下。美国就是“宁可放过一千，不可冤枉一个”的理念。虽然它的警察体制跟我们不一样，我们不能完全参照它，但是至少它的政府公信力是在的。

我们政府的公信力为什么会下降?其实就这么几个案子，就完全破坏了我们公安机关、我们政府的形象。为什么要搞和谐社会?和谐社会其实就是想让老百姓认同政府。因为在前面二三十年里面，层次比较高的人对于政府在经济领域取得的成就还是很认同的，可是老百姓的生活没有得到足够改善，老百姓的认同度就上不去。这个时候政府提出“和谐社会”这个目标，就是想得到老百姓的认同。可是我们执法者把和谐社会当成了手段，要把一切不和谐的东西全部斩草除根，希望它们全部消失，其实是不可能的。

第二点，我认为追求法治化对警察本身是有利的。我估计好多警察都会说:邱老师说错了，警察现在大街上被人追着打都不敢还手，这是对警察有利吗?但是我觉得警察被人追着打都不敢还手，不是因为法治化对警察产生了限制，而是因为警察手中完全没有法律可以依据。一旦法治化形成，警察就有法律依据，当有人攻击警察的时候，哪怕他是个好人，如果他对警察的人身造成危险，警察也可以一枪把他毙了，不会承担任何法律责任。可是今天不管他多么残暴地攻击警察，警察却无法还击，因为警察没有法律武器可以用。所以法律规范不仅仅是限制警察的权力，它同时也在保障警察在正当使用权力的过程当中不被追究责任。为什么去年美国弗格森那个案子中黑人小孩被打死了没有任何人要承担责任?因为它的法律规定他可以这样执法。可是我们国家好几个相似案子，我们的媒体，我们的网民都认为警察应该承担刑事责任，为什么呢?因为我们的法律没有保护警察，警察自己也不知道怎么办。

荆长岭(广东警官学院教授):这个有，有一个《中华人民共和国人民警察使用武器和警械条例》，2010年2月10日公安部还专门颁布了《公安机关人民警察制止违法行为现场操作规范》，那里面也有警察如何合法使用武力，包括武器。现在问题是我们现在的体制机制，还有警察的训练、警察的素质，达不到这个水平。再一个，所有的关于警察武力的规定都是允许你可以用，不是必须用。其实世界各国都允许警察开枪打人，但是各国都在想办法避免打人，搞什么胡椒喷雾剂、警棍这些软式武力，就是说不到不得已的时候不要去用枪。所以现在说警察保护权利，首先是自己怎么来保护。要了解法律是怎么规定自己的权利的，要认识到这一点。再一个，警察有什么能力来保护自己，这个现在是最缺乏的。所以我们公安部门的有些同志讲，要制定一个《袭警法》，再制定个《警察权益保护法》，我认为没有太大用。

邱格屏:那就是我们的警察自己也不懂法，我们警察都不知道自己用哪条法律来保护自己，因为他的素质还没有达到这个要求，这正好是我们法治化所要求的第一步。

荆长岭:其实这个法治化对谁都有好处，对国家、对社会、对警察、对老百姓都有好处，实际上防控的总体理念是预防案件，越少越好。如果没有预防得住，就赶快处置，没有处置得了就赶快去破案。少发案件，这当然对群众有好处，问题是有些预防措施要写到法条上是很难写的。

岳 平(上海政法学院教授):防控的法治化就是要依赖法律。对警察本身而言，执法依法有据，严格按照法律，每一个行为都要有法律依据，这就是对自己最好的保护。实际上警察在执法中遭受困境还主要是因为在程序上出现的瑕疵。法律第一，这对警察是一个很重要的理念。因为我有学生在做警察，他们说现在交警给刑警贴罚单，刑警执行紧急任务的时候车不是随便往旁边一停吗?交警现在不管是不是警车，直接贴罚单，这个罚单领下来以后就要执行任务的警察自己掏钱。所以法律程序优先，执行任务可以，但要先找好停车场，不能随便停车，这当然可能降低了他们的效率，但却避免了社会上对他们的诟病。但要强调的是，法律程序上，在整个的立法上，就是说防控当中警察是要严格执行，法律为先，效率第二，你可以说我速度慢，但快慢仍然要依据法律，而且不仅仅是一个空的口号。我认为应该是这样。

同时，涉及社会防控治安，国务院的意见里面提出的建设五大网，五个网络，五个网络里面只有一个网络跟警察没直接关系，即单位内部的网络，它不是直接的关系，其他都是直接关系，所以社会防控体系实际上一下就压到了警察部门身上去了，所以警方在这个时候要特别注重越界的红线。在治安防控体系当中，不能事未成身先死。所以要定好自己的位置:我是治安型，我不是服务型，这个位置一定要定好。在这五大网当中应该采取什么样的策略和手段，这个实际上也是要求警方要符合法制。还有，我建议警方，不管大小公安局，一定要有发言人的制度，要及时地去反馈，对任何引起公众注意的事件一定要发言，一定要有自己的话语权。警察队伍里面确实有害群之马，但是我们目前唯一能够依靠的还是警察的社会治理能力。在整个的事件当中，不管是大小事件，发言人制度对维护警察的执法权威，还有维护执法的透明性、公正性，都是非常重要的。我相信它会以正视听，任何东西拿到阳光下都是要经过检验的。

这是我个人对这个问题的看法。

皮艺军(中国政法大学教授):我谈一下关于治安防控基本的出路，其中之一，就是怎么样去增强或者加固社会资本。所谓的社会资本其实就是社会的诚信度，以及社会志愿者、社团的参与社会管理的程度和参与的自由度，是社会共同体之所以能够保持凝聚力的核心力量。看一个社会是混乱泡菜，还是有序整合，社会资本的状态就是最重要的指标。

在社会控制中，民众参与被当做一个达到有效性最大化的因素。而警察自己唱独角戏是很难受的。民众如果只会坐在那里等政府“服务”，恰恰说明这样的民众没有获得参与社会管理的机会，与其说他们在等着政府的服务，不如说他们等着政府对他们的管理。社会治安中的综合治理搞了多少年也逃不出政府各部门推诿扯皮的怪现状，因为政府把社会治安完全看做是自己的事，自己提供什么服务，百姓接受的“服务”就是什么样子。百姓着急也是干着急，使不上劲。

社会资本是民众参与社会管理的基础，是综合治理中最为重要却长期受到忽视的一个环节。政府居高临下的管理态势是由权力本位决定的，如果每个居民或是村民把自己的社区和村落看做是自己的家，他们为什么要去糟蹋它呢?!政府没有必要担心民众会自毁家园。正是因为政府长期包办代替，才造成了民众“躲进小楼成一统，管他春夏与秋冬”，把本来自己可以干的事都甩给了政府，连“各人自扫门前雪”的精神都没有了。政府与民众之间这种格局的变化，是一种很可怕的趋向，是中国人的国民性堕落变质的一个重要表征。遗憾的是，这种局面至今没有得到根本的扭转。

社会资本的利用，可以表现在社会生活的各个层面。大学生志愿者通常是所有志愿者当中最有活力也最具理性的一个群体。社区的管理所要求的当然是社区成员或是村民的自愿参与。社会资本的利用，其实是一个社会里社会成员能动性的大发掘，是国民自主精神的大动员。“社区是我家，社区靠大家”这种口号必须要以民众的自治为前提。现在流行制定社区居民自治章程，这里所说的自治依然是在政府的派出机构社区街道主持下的自治，这种社会资本就是社会的民意，社会要求参与的那种积极性，社会对于我们国家事务的那种关心关怀，这种参与就是公众的知情权和参与权。知情是看和听，参与就是行动，而且是一种直接的行动。要求参与就是在要求一种所谓的体制的透明，体制不透明公众没有办法参与，体制透明就是看得见摸得着，也能够走得进去。所谓的透明就是公众对于公共事务的一种介入。

上面说到要给公众一个公共活动的平台。我去上海搞调研的时候，了解到一个基督教徒，他把自己的别墅拿出来给那些吸毒者戒毒用，吸引他们来戒毒，每天陪他们参加各种文化体育活动，费尽千难万苦，当地政府给他多少支持呢?为此他感到非常沮丧。不论从哪个角度讲，他干了一件天大的好事，结果体制面对他显得冷若冰霜，没有多少人真正去关心他。

这个时候我们就会发现，真正所谓关爱公益活动的人是非常小众的一群人，比如关心少年司法、家庭暴力、社区矫正、社区戒毒、普及法律等这样的活动。当我们从这个小众的圈子里走到外面去的时候，就会发现并没有多少人在意这些活动。学者、志愿者在那里讨论得热火朝天，一出去以后没有多少人关心这个事。

为什么普遍存在着对公共事务和公德冷漠的现象?这里面又有一个私德问题。中国人信奉的思维模式可以称为私我主义，也就是说，对自己有利的事情、对自己的小圈子里的人有利的事自己才去关注，事不关己，高高挂起。在利益面前抱团取暖。这种私我主义放到干坏事上，就变成熟人式的犯罪。比如说贪污犯罪里面的窝案，单打独斗其实是很保险的，为什么窝案?就是要贪就一起贪，责任扩散，法不责众。谁不想贪就被开除出局，不论是行贿者还是受贿者，都是一条线上的蚂蚱，于是就变成了一个个窝案。

最近开始对传销感兴趣，为什么传销在美国最初发起，但却做不起来，移植到了中国便搞得如火如荼，全国蔓延，最大的传销案有上百万人介入?这些人之所以能够抱在一起，就是所谓熟人社会里面的互利行为，一个人拉一家族进去，这个家族又继续扩散，这种介入有文化的基础。同时，传销也是一种杀熟行为。本来是亲属之间的互利，但是发现自己被套住，这些亲属就昧着良心把各自的朋友骗进来当自己的下线。

在这种私德文化基础下，警察如何开展社会治理?其中一个大背景就是中国从熟人社会进入到陌生人社会里国民心态的巨大变化。这种变化表现为对社会急剧变迁的不适应，表现为在陌生人社会里的不适应。比如，通过拉熟人关系破坏规则就是一种新形势下的不适应，因为大家都知道中国开始法制化了，再搞这套潜规则已经没有多大市场了。在国外有这么一个传统，新邻居初到的时候去拜访新邻居，给人家送个蛋糕什么的，就是认识对方，最后在治安中间就形成邻里守望这种行为。送蛋糕就是主动认识一个陌生人，是有利可图才送的，谁没事去送蛋糕?送肯定是期待着回报，他们送蛋糕就是要求我们都是朋友，都是邻居，于是邻里守望才有可能在美国实现。

前些年，在福建等地发生了一系列在校园里的杀童案。这种案件在国内震动极大。公安部黄明副部长请我和张荆等专家到部里座谈。我们谈的意见就是动员社会力量参与校园安全的维护。对警察不谈警力而是谈社会力量参与，总显得不对题。这些事件之后的处理办法就是“一校一警”，或者是加派保安。美国人对校园暴力的做法，除了强化警务，就是由学生家长在上学放学时，自发组织起来在校门外面巡逻。我们不要动不动就想着体制，为什么不能学美国那些家长，自己组织起来保护自己的孩子呢?社会成员参与社会管理程度低，这到底是因为中国人的传统私德，明哲保身，“无利不起早”，公德意识淡漠呢?还是因为没有设计过这种社会管理机制，政府不愿意给民众参与提供更大的平台，不愿意把管理社会的部分权力交还给民众?社会资本的薄弱，归根结底是因为政府权力本位的强化，民众权利本位的衰落。这个关系不扭转过来，政府和警察在治安中唱独角戏的状态就会持续下去。

任士英(中国人民公安大学教授):刚才说到袭警罪的问题，这说起来话长了，2004年我在公安部，当时的公安部常务副部长田期玉同志，向全国人大专门解释说明为什么要提议搞个袭警罪。这些年关于这件事的认识有了进展，《刑法修正案(九)》已经有了进步，同时，包括人大代表在内的各界人士都提出了设立袭警罪的建议。当然，警察群体的呼声更加强烈。我觉得从保障警察执法权益和执法权威来说，从保障民警执法过程中的人身安全来说，设立袭警罪的积极意义是不言自明的。但是，袭警罪入刑这件事很难乐观。另外，此事在操作过程中一定要慎之又慎。因为社会对设立袭警罪存在很多顾虑，特别是顾虑警察在执法过程当中，会借用这样一种权力的赋予为非作歹。因为立法本身就是一个博弈，现在社会上对这种顾虑无法打消，就很难让这个罪名入刑，这一点是可以明确的。包括以前已经设立的《未成年人保护法》，包括正在设立过程中的《反家庭暴力法》，内容不是卸了胳膊就是卸了腿，最后拿出来的东西跟原来的立法设计差异很大，这个现象大家也理解，这就是中国的一个基本国情。但对于我们来说，重要的是如何在社会治安防控当中按照法治化要求，来把它做到一定的点位上，就是如何能够创新工作机制，在动态防控中把提升维护公共安全的能力和打造新常态下的社会治安防控体制结合起来，完善对社会治安防控的制度效能，明确主体责任。从政法机关方面就是要提升自身能力和素质，另外很重要的一点就是要提升社会对警察执法能力素质的认知和理解。刚才岳平教授说的发言人制度确实很必要，其实，我们公安机关也在努力，公安机关要让社会对你要做什么、对你能做到什么有明确的认知，应该有交流，应该知道警察与社会公众之间还是可以沟通的。

张 荆(北京工业大学教授):社会治安防控法治化的范围很广，今天着重想从警察治安管理法治化的角度谈一些自己的研究与思考。根据翟主编的议题我先在网上查找了一下，关于“社会治安防控机制法治化”，网上约有2000余篇文章，也可以看到一些省市的经验。某市把自己的经验主要概括为三个方面，一是城市网格化管理的法治化;二是视频监控系统化的法治化，要为普遍开花的视频监控立法，把视频监控弄得更加规范;三是娱乐等特种行业监管的法治化。看到这三个方向的法治化的发展倾向，我多少有些担忧，三个方向的核心是监管的“法治化”和“常态化”，属“公安思维”，是管控思维，是把每一个人都作为预设的犯罪者，需要监视和控制他。我觉得如果以这种思维为主导实现中国社会治安防控法治化，似乎是一种充满监控和恐惧、缺少社会自由和活力的“治安法治化”，所以我认为这种法治化的方向不对头，作为学者我们应该扭转这种倾向性。

我以为，中国社会治安防控法治化的核心是警察的法治化，或者说是公安管理的法治化，因为公安是我国社会治安防控的“一线部队”和“主力军”，公安管理的法治化将会对社会整体治安防控法治化起到重要的推动作用。为此，我想提出以下一些看法和建议。

第一，首先要依法行使警察权。依法是依何种法律呢?首先是《宪法》，警察在执法时必须依照《宪法》行动，视宪法为神圣;第二，宪法之外，还要遵守第二个层次的法律，就是我们的《警察法》，我们要根据《警察法》来执法。我们的《警察法》制定得很笼统，《警察法》之下还应有第三层级的管理条例等，细化和规制警察的执法行为。

比如说我国台湾地区，我们在研究台湾的警察制度的时候，就觉得很有特点，《警察法》之下有一系列条例支撑，像《警戒使用条例》等，非常具体，《条例》规定了在实施逮捕或者拘禁的时候，有7种情形可以使用警械，这7种情形《条例》一一详细列出，如果没有按这样情形使用警械的话，就要受到长官的训诫，受到法律的处罚。这体现了对警察权力的限制。当然有人会提到，如果这么要求警察的话，就带来对警察生命的威胁等，所以部分学者，特别是警察实务界强烈呼吁《刑法》中设立“袭警罪”，以保护警察的执法的权威性和执法者的人身安全。关于这个问题，我同意邱格屏教授的意见，目前警察的权力还是蛮大的，主要矛盾不是扩权，而是运用法律法规适度限制警察的权力。比如说前段时间网上曝光的山东临沂市警察用枪指市民的脑袋的事件;庆安警察击毙“酒鬼”的事件;贵州坡贡镇派出所警察开枪击毙两村民的案件等，网上议论纷纷。警察职业群体大多说应该开枪，许多网民认为不应当开枪。公说公有理，婆说婆有理，到底应不应该开枪?没有任何一方能够根据现行法律讲清楚。在法制健全的发达国家肯定能够找出相关的法律或判例准确地回答警察开枪的性质，而我们却只能从自己的情感或权力上进行解释和判断，这说明我们在警察使用枪支方面的法律法规还极为缺乏。

另外，我也在想，我们在刑事司法的许多方面都在批判美国，但在警察持枪和开枪方面却总强调要向美国警察学习。是的，在美国警察喊“举起手来，不许动”时，你必须服从警察的命令，如果你不举手，还把手往兜里揣，就会招致警察的射击。我觉得在这个问题上强调向美国学习时必须考虑美国与中国文化的差异，美国是一个枪文化国家，每个人只要通过简单的联邦调查局对“案底”的调查，没问题的话就可以买到枪。去年我去美国访问，进大型超市购物，超市进门的第一个货摊就是卖枪的，往里走才是卖鞋、卖衣服的地儿，此外还有许多枪支的专卖店，眼见为实，确实买枪非常容易。

张远煌:现在美国民间持枪率百人83～96支。

张 荆:所以在美国，警察在执法时，有人掏兜，兜里揣枪的可能性很大，因为民间持枪的比例很高，会对执法警察的生命构成威胁。但是中国是一个严格限枪的国家，民间持枪是犯法的。中国人摸兜的话，掏枪的可能性很小很小，在不同的文化背景和社会背景下，为什么要一味强调向美国警察学习呢?盲目地模仿美国警方，就是脱离了中国的国情，误伤民众，激化警民冲突。以监狱使用枪支为例，我国的《监狱法》及相关的司法解释中对武器的使用都有明确的规定，在押犯超越警戒线逃跑，先口头警告、鸣枪警告，警告不听，方可射击，但射击需打次要部位，如果犯人有投降表示，应停止射击。因此对于普通闹事民众或犯罪嫌疑人更不能缺少这个过程，而且应当更温和才对。总之在这个问题上应当制定更加严格、具体的法规，一方面保护警察执法时的生命安全，同时还要适度限制警察使用枪支的权力。这是我的第一个思考。

第二个问题是“警察权的制衡”，这是警察法治化建设中的重要问题。因为《警察法》第四十二条规定，人民警察在执行职务时，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督，这点很明确，执行起来问题不大。关键是第四十四条，人民警察执行职务，必须自觉地接受社会和公民的监督。人民警察机关作出的与公众利益直接相关的规定，应当向公众公布。与第四十二条相比，第四十四条在实践中相对弱得多，“必须自觉地接受社会和公众监督”，但怎么监督呢?社会和公众监督有没有一个可以监督的实体存在呢?实际上，在日常工作中，警察与民众直接接触范围最广、频率最高。群众在警察执法过程中遇到了苦情需要申诉时向谁申诉?向警察的上级机关吗?本是同根生，官官相护怎么办?如何妥善解决警察执法中执法不公的问题，迅速地解决警民矛盾、民众之间的矛盾，而不至于使矛盾激化到必须动武、骚乱、报复社会等地步，确实是法治建设中的重大问题。核心问题是民众监督的制衡机制如何设立，美国的做法是在社区建立5名人员组成的社区委员会直接监督基层警察的执法。日本是建立一个叫做国家安全委员会的机构，设在警察厅之上，由一名大臣做主任，成员由社会知名人士组成，主要为大学教授、医生、企业家、律师、媒体人等，以这样的实体来制衡最高长官的警察权，监督基层警察的执法权，了解和解决民众在警察执法中遇到的苦情，这个实体没有公检法司的人员参加，以防止实体立场的倾向性。我觉得这一块在中国社会治安防控法治化建设中是值得认真思考的。

第三是“警察执法的公正性”的问题，公平正义是人类发展的永恒主题，也是中国建设法治国家的核心价值追求。目前的警民矛盾是一个值得研究的问题，许多矛盾源于警察的执法是否公正，以及是否带有倾向性。警察的执法如果不能代表公平正义就会影响民众对警察的评价，就会影响警察继续执法的说服力和可信度。怎么能让警察成为公平正义的化身，取信于民?我觉得应该从制度环境的角度探讨这个理论问题和现实问题。上午研讨中张远煌教授说，过去警察就是“刀把子”，是政府的一个工具。按马克思主义的原理，警察是国家机器的重要组成部分，是为统治阶级服务的工具。马克思在19世纪中叶提出的理论至今已经过去了一个半世纪多，许多发达国家在警察与国家、与统治阶级的关系上也发生了不少变化，他们一直在探索警察如何从国家的外交、财务、军事等职能中分离，保持相对独立和相对公正的立场，我觉得这一点可能是我国司法改革中，在警察的法治化建设中应当考虑的问题。在和平建设时期过于强调警察的工具性和倾向性，难免出现执法的倾向性和偏向性，导致执法的不公。

我举一个很简单的例子，谈的是法官，对于警察的公正执法也有启发作用。有一次我们课题组到北京郊区进行社会建设的调研，我对一位年轻的法官进行访谈，他告诉我县委县政府动员县里的干部到乡下拆迁，要求法院派两个人参加，他被派去从事拆迁工作。这次拆迁招致老百姓抗议，一纸状子告到法院，审案子的正是这位去拆迁的法官，他对我说:“让我去拆迁，又让我去审我参与拆迁的案子，这不是笑话吗?”对这位法官的访谈让我感触颇多，拆迁团队成员成为审理该拆迁行为的法官，这可能保证裁决的公正吗?这种制度安排是一个最基本的逻辑错误，就像一个小偷偷了你家的东西，你告官了，官让小偷来审理你的案件，根本不可能公正。就是说制度设计上的逻辑错误根本无法保护现实中的公平正义。这个例子也可以举一反三，警察如何秉承公平正义执法，制度变革是必要的，理念上的研讨也是有价值的。

第四，社会治安防控法治化的另外一个重要内容就是警察培训的法治化。警察系统的培训我调查的不够多、了解的也不多。从中国党校系统的培训看，似乎是为晋升和培养党的后备干部而设立的。警察系统的培训是否也有这样的倾向呢?实际上长期在基层工作的警察才最需要培训，因为他们每天都大量地接触民众，最能代表警察形象，对他们的实务培训和工作技巧的培训十分重要。在中国，基层民警是否能有机会经常接受各种培训呢?美国规定在职警察必须每年接受一次培训，否则不能任用和晋升。日本是警民关系最融洽、警察最礼貌的国家之一，得益于日本常年的普遍性的警察培训。日本的警察培训分为四个层次，最高的培训机构为国家警察学院，其次为各大管区的9所管区警察学校，再其次是都道府县设立的警察学校，最基层的警察培训机构是1170余个警察署管理的警察学校。不同层级的警察学校面对不同层级的警察群体，警察署的警察学校从事最基层、最常态化的警察培训，训练民警的礼仪、培训警察懂得化解矛盾的技巧，随时了解法律法规的修改与变化，及时调整警务工作。

还有一种基层培训非常重要，就是专门技术培训。最近我跟美国一位专门从事精神病与犯罪研究的学者交流，他告诉我，美国有一个CIT系统，一旦警察发现自己管辖的区域存在有犯罪倾向的精神病患者，就可以马上报名参加CIT系统的免费培训，该机构教给警察精神病人的症状，如何判断，如何管理，如何医疗等。关于精神病人的管理美国曾经进行过一系列的改革，比如，让精神病患者都从医院出来，通过民间的福利机构来管理，以提高对精神病人治疗与管理的科学化和人性化。但是改革的副作用是监狱里关押的犯人40%变成了精神病人。为与这种改革相配套，美国建立了CIT系统，让警察知道精神病人的表现状态、类型和成因，让警察不要见了精神病人就恐惧，或被精神病人所伤害。警察经过专业培训，知道了精神病是怎么回事，就能非常和蔼和巧妙地与精神病人及他们的家属对话。结果使美国精神病人犯罪出现了明显的下降。这就是技术培训的价值。

另外，要尊重老警察和警察的经验，因为经验丰富的警察能够较好地把握执法尺度，是警察队伍中的宝贵财富。美国的警察体制一直有着分权的传统，管理体制类似英国的扁平化管理，日本则不学英国，也不学美国，一直坚持自己的五级管理，但是他们的交番一直扎根于最基层，上层管理只具有协调功能，基层警察数量充足，执法能力和快速反应能力总体不错，效率很高。我们最近注意到美国警察在进行警察制度的改革，其中一部分内容是把基层警察权收回。在美国过去曾经授予最基层、低警衔的警察很大的执法权，但长期实践中表现出警察违规越权执法的问题突出，有效减少犯罪的效果并不明显。纽约警察局最先尝试改革，改革前的调研表明，基层警员的平均年龄22岁，高中和普教毕业，虽然经过六个月的培训，但缺乏工作经验和解决问题的能力。而中层管理者的平均警龄15年，大多受过大学正规教育，经验丰富，是警队中的精英群体。改革的特点是把基层警察权力收回于中层，结果是警察违法的事情大幅减少。我们的警察体制如何改革?首先需要了解目前中国基层警察的学历、执法能力等，然后才能确定是收权还是放权等改革方向，不能盲目地模仿其他国家。

第五个问题，民众参与治安管理的法治化。应该通过制定法律让民众积极参与社会治安管理。这方面首先需要政府要摆脱旧观念，不要认为群众是阿斗，怀疑群众有自我修复秩序和管理好治安的能力。从法社会学研究的角度讲，政府最初起源于人们的恶，政府要管住这些恶，民众也愿意将一部分自由让渡给政府，请政府帮助抑制社会的恶，保护民众的生命财产安全。与政府不同，社会起源于人的善，人是社会性动物，人们渴望交往，渴望信赖，集群是一种幸福，人们在交往中获得愉悦。现代社会一方面用政府的权力抑制恶，另一方面也利用社会和社会组织的善来弥补政府和市场的缺位。社会治安防控法治化的相当一部分内容可以交给社会组织来做。就像皮教授发言时举的那个例子，我也很感慨，民间人士挣了大钱，愿意拿出自己的别墅供吸毒人员戒毒用。目前，我们的社会上有相当一批“有识之士”愿意出钱、出力、出设备，没啥个人利益诉求，就是为了向社会表达一种善意。进行社会治安防控法治化的建设，民间的这种善意我们为什么不可以用呢?我觉得中国正在走向法治社会，唤醒社会组织的善，让更多的公民参与到社会治安管理中来，强化我们的社会资本，建立新型的人与人之间的信赖关系，从源头上抑制犯罪的增长，将会保障社会的长治久安。谢谢大家!

张远煌:不错，这个是紧扣主题。张荆那里也是个团队，主要介绍域外经验这些东西，这里面还有一些比较研究，那个数字待会给大家发一发。

陈 锋(河南省永城市公安局警令部主任):从对策方面提几点建议。中办、国办在《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中明确指出，要紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总的目标，牢牢把握全面推进依法治国的总要求，把立体治安防控体系建设作为平安中国、法治中国的基础性工程来做。我们认为，社会治理方式和手段是社会治理、运行规律的反映。新形势下，我们要更加注重运用法治思维和法治方式，提升维护公共安全实效。

结合基层公安机关的实际，我认为应该从以下几个方面发力。

第一，以源头预防为重点，充分发挥法治的利益调节作用。

全面推进社会风险的评估机制，按照属地管理和“谁主管，谁负责”的原则，运用法治思维和法治方式，研究探索在社会治理领域出现的新问题、新情况，通过在社会治理的更宽领域、更大范围、更深的层次上推行重大项目社会稳定风险评估、重大决策合法性审查和重大决策终身追究，切实提高项目决策的科学性、合法性、安全性，增加社会稳定的基础性和源头性预防能力;要把涉法、涉诉、信访纳入法治化轨道，深入推进信访工作改革，推进诉讼和信访分离，认真贯彻落实《信访工作条例》，进一步加强信访工作与各项法律法规建设，完善信访法规体系，规范信访行为，坚持导和输相结合的原则，引导群众通过法律的程序逐级表达诉求，确保渠道畅通。当前，要积极推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，进一步推进涉法涉诉信访工作法治化进程。要坚持把解决信访突出问题纳入综治和平安建设考核体系，加大督察督办力度。要深入排查调处各种矛盾纠纷。近年来，永城公安机关积极推进“六小警务”战略，而且翟英范主编还出了一本关于永城公安“六小警务”的专著。刚才岳老师提到，由于警察的勤政造成了其他部门的怠政，而且制造了很多麻烦。现在我们实行“公调对接”机制，有许多事不是警察能包打天下的，民事纠纷接过来了，我们接过来了怎么推出去是个问题。我局中山派出所的“老张警务室”建了一个与律师事务所合作的机制，我们警察接过来，职责范围内的我们调解，职责范围以外的通过法律途径引导，而且是免费的。孟建柱同志曾经提出警察既是执法者，又是群众工作者，警察工作既是执法工作，又是群众工作。

第二，坚持问题导向，用法治思维和法治方式解决难题。

首先，要加强公共安全领域的法治化建设，特别是针对新形势下违法犯罪的新特点、新规律，要健全完善对各类重点违法犯罪行为、各类重点治理对象、各类重点治理问题等的相关制度和法规建设。加强道路安全管理、消防安全管理、食品、药品、企业生产安全管理等重点领域制度法规建设，逐步构建科学规范、完备细密的公共安全管理领域的制度法规体系，预防和减少重特大公共安全事件(事故)发生。

其次，加强流动人口管理的法治化。健全完善流动人口居住(居留)、就业、子女就学、社会保障、治安管理、权益维护等各项服务管理方面的规范，健全完善“以房管人、以证管人、以业管人”的各项制度措施，积极参与推动人口“市民化”服务管理。

再次，加强特殊人群管理的法治化。特别是目前要紧紧围绕对刑满释放、安置帮扶、社区矫正、严重精神病智障者、重点青少年违法犯罪的治理，还要加强对吸毒人员的社会管控。我们河南省公安机关，特别是许甘露副省长来了以后，以吸毒人员“大收戒”为主要抓手，瞄准“两抢一盗”和电信诈骗等多发性犯罪开展一个“大收戒”行动，成效非常大。目前，随着“大收戒”的深入推进，“两抢一盗”等多发性犯罪大幅度下降。永城“大收戒”是今年9月12日开展的，总体效果是案件下降，特别是10月1日以来下降的幅度非常大。

最后，加强社会治安防控法治化建设。要健全完善以技防为主导，技防、人防、物防相结合的立体化治安防控体系。要认真落实《安全技术防范条例》，进一步完善治安防控体系配套制度，形成相互补充、相互支撑的治安防控制度规范体系。加强互联网服务领域的法治化建设，要针对互联网领域发展的新情况、新特点、新趋势，建立和完善加强互联网管理，规范网络行为，净化网络环境，保护网络安全，打击网络犯罪。加强网络基础设施、网络人才队伍建设和网络理论宣传等方面的法规制度，逐步构建与互联网、大数据等发展步伐相一致的信息化网络治理体系。

第三，全力推进打防，确保社会平安稳定。

要坚持打情报战、信息战、合成战、整体战，要严打暴恐犯罪，确保社会稳定。要深入持久地开展吸毒人员“大收戒”，严打“两抢一盗”等多发性犯罪，努力实现更好地破大案、更多地破小案。要坚持防控在前，强力挤压犯罪，落实各项防控措施，努力实现发案少、秩序好、群众满意，社会稳定。要加大对电信诈骗、金融诈骗等涉众型犯罪的打击。目前，永城公安机关作为全省的试点，正在推进反电信诈骗中心建设，已取得初步成效。

荆长岭:因为电信诈骗还纳入不到我们这个体系里面去，或者说纳入的程度非常低。

陈 锋:近两年，电信诈骗全国高发，而且犯罪分子使用的服务器在国外，南方作案，北方受害，所以说我们现在建立一个专门的机构，形成了公安、金融、电信部门联动机制，建立了一套信息化系统，以专对专，以快制快，一旦接到电信诈骗报案，迅速启动紧急止损处置，最大限度地减少群众损失。

第四，以多样化法治创建为载体，形成平安建设齐抓共管合力。

开展形式多样的法治宣传和创建活动，作为防控体系法治化建设的基础工作。开辟宣传阵地，营造公民守法、学法的氛围。要深入开展学法、普法宣传活动。进一步推进综治和平安建设原则的落实，这涉及从政府层面抓落实的问题。

袁 珂(河南省永城市公安局有组织犯罪侦查大队大队长):今天说到社会治安防控问题面临的困惑，可以说我们公安机关在单打独斗，其他单位很少参与这个问题。“一村一警”我们永城是搞得比较好的，永城做了一个系统，这个系统我手机上面有，打开“一村一警”这个系统，我输入的信息都在这里面，我化解的矛盾都在这里面，“一村一警”主题是化解社会矛盾的。

师 维(河南警察学院教授):就是说你的“一村一警”跟你的打更、巡逻也连接不到一块吗?

袁 珂:打更、巡逻的问题毕竟还是要基层组织去解决，也就是说一个民警到那个地方，搞治安防范，还得依靠群防群治，咱们一周去工作一天。当然如果没有“一村一警”，农村的治安情况要比这涣散得多，因为“一村一警”的包村民警到那能给召集一个会议，能搞防范宣传。我们永城现在是统一一个频道，无线频道大喇叭，在农村的治安防范方面，“一村一警”，利用广播，利用很低端的科技宣传，防范宣传方面也起到一定的作用。

张远煌:这是体制的一个创新。

师 维:北京执法办肯定要搞“一格一警”，一个网格一个警察。

袁 珂:治安防控中存在着疏与堵的关系，我们在堵，就是治安防控一圈圈的都在堵，但是“疏”这个问题没有做好，“疏”这个问题做好了，也就减轻了我们的防范压力。目前我们左手防、右手打，现在困惑着全国公安机关的就是多发性侵财案件和电信诈骗，这是当前犯罪的主流。

张远煌:谢谢袁大队。袁大队给我们提供了一个很重要的信息，在新形势下仅仅靠传统的官方力量，看来是越来越不行了。破案率你刚才讲的是2．5%，我们也搞过实证研究，在公安局的配合下前年我们搞了一个犯罪被害人调查，发现大部分被盗人不报案，还有报案的盗窃案件中，相当一部分被盗的实物是老百姓自己找回来的。我们统计了一下，公安机关破案追缴回来的东西，还少于老百姓自己找回来的。警力是不够的，为什么不积极主动动员民众做预防?防控不转变思路的话就比较麻烦。

陈 锋:袁队刚才讲了，我再补充两点。第一个是破案率的问题。刚才，袁队引用的数据来自于1至9月份数据分析，我省刑侦部门认真分析了为什么破案率低的问题。当然，从总体上说全国公安机关，特别内地公安机关破案率都很低，目前，世界发达国家的破案率也都不高。而且近年来，全省公安机关狠抓如实立案，治安类案件、刑事案件必须如实立案，所以说我们河南的立案非常实。破案有考评的导向问题，多年来，我们开展了“中原卫士杯”竞赛，多以逮捕、起诉、公诉数为参照，但是没有把破案数作为考评参照，而且有许多案件不是河南立的，破案后在警综平台上显示不出来，所以破案率显示得更低。

还有“一村一警”问题。我建议东侠主任说一说，他是我们永城公安“一村一警”的先进代表，他最有发言权。应该说，公安机关在治安防控体系建设中是主力军，但是多数公安机关还是跳独角舞，这也是非常尴尬的局面。今天上午举的例子，公安机关太勤政，你太勤政显得其他部门怠政，非常尴尬。“一村一警”是破解我们广大农村地区治安难题的一个有效的途径，公安机关在一个村下派一个民警，协助派出所开展相关的工作，缓解了警力的不足。同时我们还建立了一个机制，就是“下去一把抓，上来再分家”。下去一把抓，就是我们民警通过宣传发动走访等各项工作，搜集了各方面的信息，这些信息也可能是公安机关管不了的事，但是我们通过一个途径，一把抓，把所有的信息捞出来，比如修路的问题，还有医疗保险等问题，再通过综治部门流转给其他相关联动部门，配套解决。

同时，我们永城公安也正在探索一个机制，叫“双任”机制，“双任”就是社区民警、包村民警任村官，党员民警任村支部副书记，一般民警任副主任。同时，村治保主任任辅警，给他发服装，一个月发二、三百块钱，这个钱不统一发，乡镇政府出，乡镇政府交给派出所，派出所根据他协助化解矛盾解纷的情况，提供打击违法犯罪的情况，依照绩效考核再发。民警任村官、治保主任任辅警，既解决了警力不足问题，同时也提高了民警管事的自豪感，民警不光是民警，也是村官，在综合解决矛盾、化解矛盾这方面发挥的作用更大一点，这也是河南公安机关一个探索。这次全国社会治安立体化防控体系建设会议上黄明部长讲话也点到河南公安的“一村一警”。

张远煌:这个是不是我们河南带有创先的事情?

陈 锋:对，全省公安机关强力推行的“一村一警”长效机制，被中央政法委予以充分肯定。

张远煌:我看我们下去应该好好研究总结一下，把它通过抽象思维提炼为一种理念。下面花10分钟时间，请一线的同志具体介绍一下“一村一警”这块的情况。

邵东侠(河南省永城市公安局警令部教导员):简单汇报一下“一村一警”工作。我原来就是一名“一村一警”的包村民警。目前我感觉到“一村一警”发挥了很好的作用，弥补了基层警力的不足，拉近了公安机关与人民群众之间的联系，使村里的治安有人问，有人干了。但是我感觉到，社会治安防控的重点区域(我就我们永城来说，因为我接触的环境也不大)，也就是目前的违法犯罪案件发案区域主要是在城区。随着城镇化的发展，现在我们每个月的刑事立案数城区要占到60－70%多，农村最多占30%。所以我觉得社会治安防控的力量应该向城镇集中。我的建议可能不一定准确，就简单说这么多。

翟英范(河南警察学院教授):原来我们强调到农村，现在又要往城镇去。

邵东侠:因为虽然说农村青壮年劳力走了，它的防控力度差了，但是农村的物资也不集中，而且违法犯罪活动中青壮年劳力也是违法犯罪分子的主要成分，因为老年人很少去犯罪，妇女小孩也很少会去犯罪。

翟英范:可能犯罪的人员也走了。

邵东侠:涌向了城市，给城区的，包括县城的这种社会治安提出了很大的问题。农村也没什么东西要偷的，过去还有些耕牛，现在耕牛、山羊、生猪都规模化养殖了，这样农户的安全防范也少了。

张远煌:我们的东道主一直大力支持中原论坛，我们要感谢师院长，关键的时候他应该也有话说。请师院长发表自己高见。

师 维:没有高见，主要是受启发了。我同意张荆教授刚才那个意见，他有个观点，就是警察数量增加了以后治安效益没有上去，它的贡献没有上去。实际上这里面涉及一个观点，警察数量和治安效益之间没有必然的正比例关系。这方面应该有研究的，但好像说得也不多，这个问题现在面临着一个伪命题，就是说治安防控需要大量的警力投入。现在全国达到了220万民警，这是一个很大的数目了，河南的比例现在只有万分之八，有8万公安民警。刚才也说到了我们基层警力少的问题，但多了是不是就会有很好的效果，这个在西方做的实证研究里面都已经反映得很清楚了，没有必然的正比例的关系。现在中国的警力我认为总量还是很大的，像永城市现在能达到万分之五?现在有多少人?

陈 锋:现在我们有1000多人。

师 维:那都达到万分之十了，这里面实际上涉及勤务配置问题，关键是这些人都在干什么。刚才袁珂队长也谈到了，说我们巡逻现在有一些无效劳动的问题，这个我想倒也不一定，肯定他能够通过自己的能见度给公众以安全感。

围绕着法治化，这里面我想有这几个方面。法治化现在提的比较清楚，第一个就是科学立法问题。我们现有的法律规范对社会治安防控法治化应该是有一定的支撑的，但是不一定很完整。刚才各位专家也提到了这个问题，这里面有一个矛盾，当法学界在追求立法的简约化的时候，我们过多地在提规范化，但是我们实践中忽略了一个标准化的问题。我们也问外警，发达国家的高级警官:你们国家的执法规范化是什么?他会给你讲得头头是道，讲到最后我们发现他讲的是标准化问题，既可以翻译成标准，也可以翻译成规范。我们过多地强调的是规范化，但是忽略了标准化，标准应该是一个偏于静态的概念，而规范化是一个偏于动态的概念，在汉语里面两者不是一个概念。

关于当前的警察立法，法学界主张简约，恰恰是我们的警察执法失去了在法律层面上的标准化。公安部法制局在总体布局执法规范化建设工作的时候，更多的也是在规范层面上来考虑，但是在标准层面上缺少相关的制度建设。这样会导致一个什么问题呢?在公安机关，在基层社会，包括相关部门，带来了一个职责不明、权力不清的问题。基于我们公安队伍的整体素质，和审判机关、检察机关在队伍上我们是没法比的。我们只知道我们要干什么，上级让我们干什么我们就干什么，但为什么这样做我们不知道，而且也不愿意去考虑。虽然它是一种被动的执行，但也更需要我们的工作在规范层面上的细化，实际上也就是具体的一个标准化问题。所以科学立法，围绕着社会治安防控这个问题，恐怕我们还有很多的工作要做。

第二个涉及严格执法的问题。社会治安防控涉及多部门，原来我们搞社会治安综合治理的时候，我们说抓系统与系统抓，也是多部门的问题，公安机关是主力，刚才各位专家也都说了，我注意到一个概念，张荆教授，你刚才提到了公正执法问题。

张 荆:公平正义。

师 维:现在作为一个行政机构，行政力量，它就是一个执法问题，这个里面突出的是严格执法，按照标准的严格执法，这里的公正性问题更多涉及的是公众对警察机关整个系统包括人员的一个期待，我想是这样的一个理解。既然是法治化要求的严格执法问题，我想还是回到刚才立法上的一个标准化的问题，只有有标准化，才可能会有规范化，有了标准化和规范化，才有可能会有法治化。这是这样的一个理解。

第三，法治要求公正司法。对公正司法我们现在没有做这方面的研究，社会治安防控法治化，是否会产生基于行政管理、刑事司法，或者是基于民事争议而引发的案件进入到司法程序?司法不是简单的一个警察问题，我认为公正司法不是对警察来的，警察也不是司法力量。我们有一个观点非常明确，警察权就是行政权，我们也坚决反对把警察力量司法化，当年《人民警察法》的修改，一直要把警察作为一个刑事司法力量，这方面我们也是提出鲜明的反对意见。我们可以梳理一下相关进入审判程序的案件，做一些个案的研究，看看这里面怎么样把公正司法和社会治安防控结合在一起。

第四是全民守法，同样涉及标准化的问题。公民在社会治安防控法治化进程中到底应该有哪些权利和义务，这方面实际上是不明确的。刚才袁珂队长也谈到了打更执勤问题，我曾经在县公安局抓治安工作，也关注过这个问题，当时也想组织起来，别说没钱，就是政府给补贴也很难弄起来，这里面实际上有一个观念上的转变问题。预防犯罪对公众来说是被动的，能不能由预防犯罪走向预防受害，这个主体是不一样的。这涉及观念的转变，同时也涉及制度建设，我们在制度设计上恐怕也要发生一些变化。

张远煌:谢谢师院长。刚才提到法治原则，有一个老的法治原则，十六字方针，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。但是党的十八届四中全会提出了新的法治原则:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实际上与我们治安防控法治化是紧密相连的。应该说立法的科学化问题日益突出了，我们现在制度有了，但是科学性跟不上，法律的建设性、针对性、操作性都成问题。师院长刚才也提出了自己的观点，说到警察的公正执法问题。像公正执法在我们那个十六字方针里有了;公正司法，司法必须讲究公正;纪检、行政机关，包括公安机关是要求严格执法，法律规定了就要严格执行，公正不公正公安机关不好判断，老百姓不好判断，只能交给居中裁判的司法机关。还有就是全民守法，全民守法也有个治安防控体系问题，怎么合法地参与治安防控，这块我们要紧扣新的十六字法治原则来探讨。方向都明确了，应该朝这个方向努力。公安机关严格执法要抓好，司法机关就是要搞好公正司法，最后还有个全民守法的推进和落实问题。

师 维:我再补充一点。刚才提到“一村一警”问题，“一村一警”是王小洪同志在河南做副省长、公安厅长的时候，针对河南省治安状况提出来的，每个行政村有一个民警包村工作，每周工作一天时间。

张远煌:这个河南是不是在全国第一个提出来的?

师 维:是。这个搞的效果也很好，这里面当然也有一些问题，比如说一周这一天的时间能不能保证到，我们也有一些工作标准，但实际上是不完善的。我还是要说标准化问题。我们的基层社会控制实际上是源自于日本的，就是交番，它是从一个点到面的辐射，它不是像美国的控制，是一个线到面的控制，咱们是由点到面的控制，是一个放射性的，等于是在点下再设点，是这样的一个控制模式。

我们在上世纪90年代中期学美国的时候，我们也学在城市里面由线到面的控制，也有传统的点到面的控制，在城市打的旗号是适应动态化治安态势的变化，整个公安工作是由静到动。但是带来一个问题，就是在城市形成了两套控制模式，两套架构。一个就是传统的派出所原来那种动态分散的控制，后来又发展了一套动态集中的控制，就是巡逻控制。由此严重浪费了警察人力资源。如果这种控制方式不能够具体化，不能够标准化，法治化距离我们仍然会十分遥远。

荆长岭:应该说今天下午张荆教授的发言应该表扬，我特别希望在这方面多搞点实证研究，少搞些理论思辨。警察的多少和社会治安的关系、和违法犯罪下降的关系很复杂。我刚进公安系统的时候全国警力只有60万人，万分之一点五。现在我们搞了200万人，我没看到220万的数据，我仍然说200万人。从60万增加到200万，可以说在这30年来中国警察增加3倍多，但是社会治安形势依然严峻。

警察和犯罪增减的关系有这样几个对应的层次:一个是警察的多少，一个是警察的效能。我们中国警察的这个比例仍然很低。世界上的发达国家，或者说正在进入发达行列的国家的警察比例基本上在万分之三十到四十之间，最高的万分之七十。按200万警察算，我们也就百分之十几，达不到世界平均水平。再一个，我们的公安民警都去干什么了?我们这种体制，警察受地方党委政府和上级公安机关的双层领导，警力被肢解了。前些时候，我去济南还有福建的厦门考察，他们用的警力都比广东少，人家一说就是你们广东警力不错，16万人。但是这16万人给拉去拆房、抓猪，类似这样的情况多得很，警察无法集中力量和违法犯罪做斗争。

另外，警察控制犯罪只能是外在控制，控制主体、控制时间、控制空间、控制工具，对违法犯罪动机起的作用很小，只能压制动机，无法去动机化。在一个社会运行机制预防功能比较弱化的情况下，在社会公众参与度不够的情况下，警察的功能就更弱。

谈到警察权力大小，咱们不能笼统地讲中国警察的权力大还是小，还有一个权力深度问题。中国警察权的面很宽，因为别的国家的警察不管户籍、出入境，也不管消防。英美国家，还有我国的香港特别行政区，是以警定警，也就是说在安全体系内和维护安全的过程中，警察该去干什么就干什么，所以香港是保安司管安全。我们中国内地的公安是以安全职责定警，所以面就很宽。如果不管交通，不管户籍，不管出入境，不管消防，那么权力面肯定缩小。虽然中国警察的权力面很宽，好像到处都是你的权力，但是权力深度不够，起的作用很小。再加上最近这些年老百姓对警察的不满，政府对警察的限制，法治对警察的限制，警察权已经缩了不少了，所以说它发挥的功能不大。

师 维:我们的主题是社会治安防控，警察在进行社会控制的时候，这里面涉及一个问题，基层政权弱化，基层党组织弱化，我们要组织力量参与维护社会治安，发动群众来参与维护社会治安，可这现在都是警察的问题。

荆长岭:地方党委政府不去抓基层政权的问题，警察哪有这个权力去抓基层政权的问题。只能组织辅警、治保会、刑警、保安去干活。党支部健全不健全，警察无能为力。这一块现在太弱。

张远煌:法治有个前提，即要与善理结合起来。因为法治不能解决所有的问题，有一句话叫做“徒法不足以自行”，前面还有一句话，就是善良之治是法治的基础。

在法治国家语境下，政府要带头守法。如果政府不能守法的话，谈治安防控法治化就没有意义，所以我们现在提出来要建立法治政府。依法治国首先要落实到依法行政层面，这个很重要。比如说刚才讲的很多事例，政府不走程序带头强制拆迁，这本身就是破坏法治的行为，政府带头先违法的话，治安防控就没有办法法治化，所以我们在探讨这个问题的时候，什么是命题之内的问题，什么是命题之外的问题，这个要有所区分。我们讲推进国家治理体系和治理能力现代化，政府作为法治政府，治安防控怎么来实行法治化，这是一个统一的整体，不能脱离开来。

翟英范:今天谈社会治安防控法治化的问题，我认为我们仅仅是谈了这么一个话题，均衡化发展。包括这么几个方面的内容，一个是社会治安防控均衡，不能这边强了，那边弱了，在永城就出现了这种情况。你们这治安状况非常好，周围那几个县怎么样啊?恶化了，这是犯罪转移的问题。所以社会治安防控要均衡化。

再一个，就是刚才远煌说的，政府要贯彻法治化的理念，和社会治安防控相对应地发展。

第三个就是人，人如果不具备法治思维，不具有依法行事的这么一种认识，这个治安防控法治化就很难实现。

所以社会治安法治化应该与我们的普法教育，与我们的法治政府建设结合起来，还要与我们社会治安防控均衡化发展结合起来才能解决问题。这是我的一点想法。

荆长岭:我说两句。永城搞得好了，周边城市搞得差了，犯罪分子跑你那了，跟我有什么关系?好像我搞好了又坏了。公安的防控体系实际上就是挤压犯罪空间，如果大家都挤压，犯罪空间就肯定小，犯罪分子肯定减少，如果我这地方挤压得厉害，你那地方挤压得很弱，人都跑到你那去，这没办法了。

治安防控体系永远是一个一个去搞，它不可能全体一起上，它不会平衡，没法平衡。这是实践逻辑在起作用。经济发展不平衡，人的素质不平衡，防控也不平衡，永远都不会平衡。广东就是这样的，广州亚运会的时候搞得很严，犯罪就往佛山那边走，往西边走。为什么呢?因为它搞得比较严，军队、警察、老百姓一块上，那周边的城市这段时间就要承受压力，它没法平衡。光想大家一块齐步走，怎么可能呢?

张远煌:一个方面，作为国家治理的层面，法治化的方向，我们要把它理清楚。但是就像荆教授发表的观点，我们犯罪学研究也有个观点，犯罪始终是属于不平衡的发展，有犯罪高发地区，有犯罪低发地区。但是在整体的推进过程中，如果治安防控力量比较到位，落实比较科学，它整体会趋于良好，不过具体的犯罪转移现象我们没办法完全消除。

关于今天我们的主题，应该要点个题，就是治安防控的法治化的内涵我们得搞清楚，这样才能够聚焦，也有助于今后我们进一步的研究。

上午和下午专家们都发表了很好的意见，我归纳一下大概是这么两个方面。一个是治安防控法治化的操作层面，有三个要点:

第一是立法的科学化。刚才师维教授也特别提到这个，我也在反复提，就是有关治安防控方面的立法要科学化。这个科学化至少要反映什么?要反映我们社会现在的治安结构的变化，我们改革开放30多年来社会结构到底发生了哪些方面的变化，政府包打天下现实不现实，靠警察来推动治安防控现实不现实?同时，要反映我们治安的态势到底是什么样，这个形势判断一定要准。我们研究犯罪学的都知道，不把握犯罪的规律和特点，在宏观决策上面，立法方面也会出错误。所以立法的科学性不足的问题，在中央高层是有深刻认识的。美国的反有组织犯罪立法，为什么后来成为联合国打击跨国有组织犯罪的蓝本?因为它前后三次组织了大规模的有组织犯罪调查，由它的国会支持。所以我们在治安防控方面立法的科学化，要提到相当一个高度，如果不能够反映现实的治安结构，不能反映治安态势，那法治化就很难推进。

第二是执法的严格化。这个可能还有争议，张荆教授同时提出警察执法要公正，当然我们讲执法者要忠于法律，公平正义，这个总的价值不能丢。公安属于政府的范畴，政府的一个重要职能就是行政秩序之维护，它的重要任务之一是如何严格执法，至于公正司法主要还是靠司法机关。所以我们严格执法的机制怎么保障，包括上午讲的治安防控体系评价，怎么围绕严格执法指标去开展，这也是我们在研究治安防控法治化时要面临的问题。我们的警察无论在治安方面，还是刑事侦查方面都要严格执法，这是必需的。

第三是防控机制的法治化，这也是个操作层面的问题。现在我们专业警察力量如何配置，警察力量的增加与治安形势好坏的内在关系如何，专业警察的治安运行机制怎么来确立，比如说是服务型警察还是管理型警察，又比如说我们警察的管理体制，基层公安机关的执法权在层级上怎么分布等等，防控机制的法治化，甚至是群众有序参与的法治化，这一系列问题，都属于这个范畴。现在国家—社会二元主体已经形成，一方面是专业立法方面的，另一方面是群众有序参与。上午我讲了一个观点，就是说我们专业层面的治安领域和民众参与的治安领域要有明确的划分，就像政府和市场有边界，哪些我政府该管，哪些我们可以借助于民众。这里面还要引申出来一个观点，政府还要有针对性地花钱买治安服务，要借助于民间的高端智力。英国有一个成功的经验:在厂矿企业、金融机构，或企业的发展方面，政府花钱买犯罪学家的研究成果，我给你定一个课题，我要求达到什么目的，你给我写一个方案并指导实施，政府花钱购买，这个也是民众参与的方式。怎么借鉴民间的高端智力来促进我们的防控机制建设，也是我们治安法治化的一个重要内容，要有这种机制，要由法律来规定。目前政府呼吁建立高端智库，也反映了这方面的要求。

最后，就是人的法治化问题。在立法的科学化，执法的严格化和防控机制的法治化背后，还有一个更深层次的东西，我上午也一直在强调，就是法治观念的确立，人的法治化的问题，这是个基础前提。这很重要，如果没有人的观念的法治化，我们前面这些法治化就都没有依托了，法治化为什么难?难就难在人的法治化方面，人的法治观念的培育方面。

我们的李克强总理也是学法律的，所以他经常在讲“法无授权不可为，法无禁止即可为”的道理。这句话的前半部分是对我们执法者而言，法律没有授权的时候我们千万不能越雷池一步;后半部分是对老百姓讲的，我们不能用对老百姓的这个要求，来要求我们的执法机关，这就要求太低了。老百姓是只要是国家法律没有禁止，都可以干，但是作为执法机关，尤其是公安机关，法律没有授权你绝对不能干。

这里面观念的培育很麻烦，张荆教授讲的，通过系统的培训，这是一个渠道。我们国家有些地方有些好的经验，比如让警察能去参观法庭审判的过程，看看法官怎么理解法律，看看律师怎么理解法律，看看检察官怎么阐述法律，这是一个生动的法治教育途径，比一般的法治教育更有针对性。我认为我们国家现在法治化最大的问题，就是人的法治化，观念的法治化。上午举了新华社记者捕捉到的镜头，就反映了这个问题。一方面，领导说我搞法治，旁边人都不相信，认为在作秀;另一方面，口头讲法治，行动中违反法治;再一个，政府的法律顾问辞职，领导遇到问题就让他找变通，超越法律的红线，他感到恐惧，辞职了。一定程度上，这就是我们国家法治状态的一个缩影。在公安这块应该说法律意识要高于普通的民众，高于其他的部门机关。但是在这方面，在人的法治化问题上，我们的确面临着一些重大的挑战。

今天院校来的很多，院校这块也承担着特殊的责任。我们今天讨论这个话题应该说只是解开这个话题，这确实是一个很大的工程。当然它与政府的法治化，与我们国家推进依法治国、法治中国建设是紧密相连的。在这块要有所突破的话，那么我们的平安中国、幸福中国应该说更有期待了。

总结大概就是这么几点，我看理论方面甚至可以做一些专门的课题研究。

张 荆:我再补充两点。一是大家对我说的警察执法的公正性问题提出异议和磋商。但我还是坚持对这类问题继续研究的价值判断。警察是不是就是工具，就是一种行政执法权，不存在执法公正的问题。上面发言中我谈到“制度设计上的逻辑错误根本无法保护现实中的公平正义”，这是从法理学的角度来说，在现实中警察行使行政执法权不仅仅是直接面对街头犯罪那么简单，他们还会遇到大量的冲突和纠纷的解决，比如说群众和官员发生冲突，老板跟工人发生矛盾和冲突，警察如何秉持一种中立的价值，公正地处理纠纷，而不是偏袒权力者和有钱人等。第二，师院长提出的“从预防犯罪走向预防受害”我不敢苟同，我认为，这是在为警察开脱其社会责任，为什么这么讲呢?还是说个真实的例子，我们楼的住户被入室盗窃了，于是报警，警察来了，又是照相，又是录口供。临走时放下一句话:“谁让你家不安防盗门和防盗窗的!”这大概就属于“预防受害”的内容。人民纳税供养警察，就是希望警察有效地破案，打击犯罪，为民众提供良好的公共安全服务。警察没能为社区提供安全的公共产品，不去自责，而是指责犯罪受害者没有安好防盗门、防盗窗，没有做好预防受害的工作。

荆长岭:其实两个问题并不矛盾，预防犯罪、预防被害并不矛盾。前天我刚刚下课，电视台来采访我，说是一个女孩子夜跑时被人杀了，你要告诉大家以后再夜跑怎么防范危险，其实这就是预防被害，预防被害的同时也预防了犯罪，这两个东西是不冲突的。

皮艺军:我们这个会叫法治化，我今天上午说，这个法治和制度的制不一样。如果我们只搞应用，我们就可以研究法制，制度的制，我们研究法治化就是搞理论，但是我们说的理论，包括我们在座的所说的理论都是建立在实证的基础上。我们讲的是事实后面的东西，为什么和怎么样去做。

(责任编辑:付传军)

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