生态保护红线政府绩效评估制度构建探究

曾文革，赵梦辉

〔重庆大学法学院，重庆400045〕

生态保护红线政府绩效评估制度构建探究

曾文革，赵梦辉

〔重庆大学法学院，重庆400045〕

政府绩效评估对行政行为具有重要的导向作用，生态保护红线政府绩效评估制度作为政府绩效评估制度的一部分，对实现生态保护红线的管控及生态安全具有重要作用。原有政府绩效评估理念及政府绩效评估制度存在某些不合理之处，与建设生态文明、实现绿色发展的治国理念不相适应，改革政府绩效评估制度，建立生态保护红线政府绩效评估制度迫在眉睫。生态保护红线政府绩效评估制度应主要从评估主体、评估指标、评估程序及行政监督方面构建。

绩效评估;生态保护;行政监督

改革开放以来，中国经济得到了快速发展，经济总量已位居世界第二。但是，中国经济快速发展是以自然资源的高度消耗和生态环境的破坏为代价的，中国经济的进一步发展面临巨大的资源环境压力。为了解决这一问题，2011年10月，国务院出台《关于加强环境保护重点工作的意见》，首次提出“生态保护红线”这一概念。2014年4月，新修订的“环境保护法”明确规定:国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。

依据《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南(试行)》，生态保护红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展、保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值。

从公共管理学角度看，政府绩效评估是指评估主体按照科学标准，通过特定程序，准确评价政府公务人员工作的成就与业绩，并以此为依据，制定相关措施来改善和提升政府绩效。从行政法学角度看，政府绩效评估应当是依法成立的绩效评估专门组织或机构(如绩效评估委员会)按照法定程序对行政部门或行政工作人员的工作业绩与效果进行评判的行为。

目前，尚未见到学者对生态保护红线政府绩效评估的明确定义。我们认为，生态保护红线政府绩效评估是指评估主体为维护生态安全，依据法定程序和特定评估标准，对政府公务人员在生态保护红线管控方面的成就与业绩进行评价的行为。

一、生态保护红线政府绩效评估制度构建面临的挑战

长期以来，以经济建设为中心，大力发展生产力是国家政府工作的重心，与之相对应，政府绩效评估制度也在逐步构建。如果打破原有的体系和制度，建立新的政府绩效评估制度，必然会受传统政府绩效评估制度的影响。

改革开放以来，以经济发展为中心的理念贯穿于整个国家治理之中。与之相对应，政府绩效评估亦以经济发展为核心评估因素，GDP增长是政府绩效评估的硬指标，占评估结果大部分的比例。而生态文明建设指标，由于投资大、回报周期长，与政府官员任期制度不相适应，成为无足轻重的“软指标”。在此评估标准的影响下，地方政府工作会出现重视经济发展、忽视生态环境保护的情况。近年来随着环境污染和生态破坏的加剧，中央政府逐渐重视环境问题。党的十六届三中全会到十八大期间的文件，都清晰地表明了党和国家对环境问题的关注及原有“GDP至上”理念的逐渐转变，但理念的转变是一个过程，其中也会遇到很多阻碍。

2．评估机制不健全

生态保护红线是一个包含多个生态系统要素的底线。生态保护红线划定之后的监管与评估，需要多个政府部门的配合和协调。目前，对地方政府绩效评估的主体是上级部门，这虽能推动政府提高执政水平，也是中国政府一直以来执行的评估模式，但自上而下的评估模式也存在着一定的局限性。目前政府绩效评估大部分是以书面形式进行的，由于政府资源及财力物力的原因，政府绩效评估不可能都实地进行。而生态保护红线绩效评估是对生态环境方面的治理和保护，更加难以量化。单纯以书面数据评估生态保护红线的管控情况，不实地进行考察，很难准确评估政府绩效，因此这种单一的上级部门进行的评估有可能导致政府绩效评估工作绩效流于形式。

3．政府绩效评估指标体系不完善

目前政府绩效评估指标主要存在以下两个问题。第一，评估指标以经济发展方面的指标为主，生态环境指标和社会发展指标所占比重过低。在这种政府绩效评估指标体系指导下，地方政府会尽可能地将财政支出投入到基础设施建设等方面，因为这在短时间内会带来经济的快速增长，这与我国目前所实施的政府五年一届的任期制度有关。另一方面，地方政府会忽视对生态环境的保护、就业比例的提升以及民生水平的提高，因为这些方面无法在短期内见到实际效益。第二，政府绩效评估定性指标和定量指标设置不合理，现有政府绩效评估系统以不明确的不具体的定性指标为主。定性指标依赖于上级领导的主观看法和意愿，存在很大的主观性和不确定性，容易造成评估结果不公正。定量指标以某种确定的评估指标作为评估标准，较为客观公正，但在政府绩效评估指标体系中所占比例较低。

4．行政监督责任制度缺位

目前我国政府绩效评估制度的监督责任制度立法几乎一片空白。虽然政府绩效评估制度属于政府内部管理事项，应给予政府较大的自主权，但是权力的运行应当公开并受到监督。从评估主体来看，除了上级政府，没有第三方参与。生态保护红线绩效评估制度构建的最终目的是为人民服务，保护人民的环境权利，因此生态保护红线绩效评估过程需要人民的监督。从评估效果来看，目前政府绩效评估的结果，只是作为人事部门任免的重要参考，并未对被评估者或行政机关产生实质性影响，这就大大削弱了评估的效果。生态保护红线绩效评估对生态保护红线的管控具有重要的导向作用，如果生态保护红线绩效评估能够对相关主管部门的人事任免、财政资金的安排产生重要影响，相关政府部门必然会在一定程度上重视生态保护红线的管控，有利于生态文明建设及绿色发展。从评估的监督责任来看，目前的法律条文似乎未对绩效评估的监督责任作出明确具体的规定。如果生态保护红线绩效评估过程和结果能够对相关行政机关和人员产生重要影响，甚至形成法律责任，必然会引起政府人员对生态保护红线管控工作的重视。生态保护红线政府绩效评估工作需要受到监督毋庸置疑，但是如何进行监督，通过行政内部进行监督还是外部监督，需要深入研究。

二、建立健全生态保护红线政府绩效评估制度的基本原则

建立健全生态保护红线政府绩效评估制度，应当遵循统筹协调、以人为本、科学合理三项基本原则。

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1．统筹协调原则

首先，生态保护红线是一个综合性的包含多个环境要素如森林、水、大气及各种资源的生态环境安全底线。因此生态保护红线绩效评估也涉及多个政府主管部门，如林业、国土、环保、规划、水利等，需要各个政府部门统筹协作，做好这项工作。其次，生态保护红线政府绩效评估工作需要统筹经济发展与生态保护二者之间的关系。划定生态保护红线，在一定程度上将限制和禁止某些建设活动，这可能会对经济发展造成负面影响。但是这二者是否对立仍然存在争议。根据大部分学者的观点，生态保护优先并不是说在红线之内不能有任何的开发利用行为，只要这种开发利用和经济发展不影响其生态功能，正常的经济活动还是可以进行的，能够改善生态环境的活动更应得到鼓励和支持。再次，统筹兼顾眼前利益和长期利益。生态保护红线绩效评估制度的构建，基本价值是环境保护，这可能在短期内会影响经济发展的速度。但从长远来看，环境保护的要求会促使企业、政府加快技术创新和产业创新，从而促进经济的转型和升级。

2．公众参与原则

在生态保护红线绩效评估制度中，公众参与应当包括两方面的内容。第一，透明和公开原则。绩效评估的标准、过程和结果都必须向公众公开，这是保障公众实现对绩效评估参与权的前提。例如，英国著名的公民宪章运动就将“信息和透明度”列为其中一项原则。透明和公开是建立现代服务型政府的基本要求。政府服务的对象是人民群众，政府进行绩效评估，其根本目的是提高群众对政府的满意度，更好地为人民服务。生态保护红线绩效评估也不例外，保护和落实人民的环境权，实现可持续发展，是其根本的价值追求。而实现人民的环境权，首先是对生态保护红线绩效评估的过程、目标和结果进行公开，保证政府工作的透明化。第二，公众参与原则。透明公开是实现公众参与的前提。只有首先实现生态保护红线绩效评估信息公开，才能使公众参与到绩效评估的过程中，从而实现人民的参与权，保证人民的环境权利。人民群众参与生态保护红线绩效评估过程，能够促进政府工作人员改进工作，提高绩效。

3．科学合理原则

一个考评制度最重要的品质在于科学性。科学性是指生态保护红线绩效评估的指标设定、所占比重，必须合理。评估指标体系是评估工作的基础依据，其科学、标准与否直接关系到综合评估的成败。生态保护红线绩效评估指标的设置应坚持以下几项要求:一是全面系统。生态是由多个环境要素组成的系统。相应的，生态保护红线绩效评估也需要尽可能考虑各个环境要素，并且注意各个环境要素之间的相互关系。二是突出重点。要把综合性强、影响作用大、涵盖面广的主要评估指标作为基础构建一级评估指标，强化一级评估指标的核心导向作用，避免评估内容过于繁琐。三是简便易行。坚持定性和定量相结合，设置的指标要便于分解、细化、监控、评估。

三、生态保护红线政府绩效评估制度构建的建议

依据上文生态保护红线政府绩效评估制度面临的问题，结合构建该制度应遵循的基本原则，我们建议，树立“绿色GDP”评估理念，选择科学的政府绩效评估指标，建立公众参与制度，构建规范的评估程序，建立生态保护红线绩效评估的监督责任制度。

1．树立“绿色GDP”评估理念

原有的GDP至上的政府绩效评估理念，源于当时中国经济和社会发展的需要。由于经济发展带来了一系列环境问题，人们开始逐渐反思这一理念的缺陷，因此以生态文明为导向的绩效评估理念，即绿色GDP评估理念，逐渐形成。而生态文明导向下的绩效评估理念，强调生态环境是人类生存、发展的基础，通过绩效评估促进人类对生态资源的合理开发、利用和分配，最大程度地实现环境正义。

实现这一理念的转变是一个艰苦的过程。依据马克思主义理论，理论指导实践，而实践可以反作用于理论，正确的实践有利于科学理论的形成。我们认为，通过改革现有的政府绩效评估机制，增加生态环境保护评估指标在整体绩效评估指标中的比重，可以促进以生态文明为导向的绩效评估理念的形成。构建生态保护红线政府绩效评估制度，应侧重衡量环境承载力的提升、生态环境的改善、生态损害的修复和治理、生态系统服务功能的提高等方面的绩效，提高评估体系中体现生态文明建设状况如生态效益、环境损害等指标的权重，使得这些指标成为重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等生态红线区域地方经济社会发展政绩评估体系的主要评估标准，建立生态保护红线政府绩效评估绿色GDP评估体系，通过实践，实现从GDP至上的评估理念到绿色GDP评估理念的过渡。

2．选择科学的政府绩效评估指标

首先，在政府绩效评估指标体系中，应降低经济增长所占的比重，增加生态环境所占的比重，扩大生态保护红线政府绩效评估制度存在发展的空间。其次，构建生态保护红线政府绩效评估法律制度，指标应当尽可能量化，即制定更多的定量指标，以尽可能保证评估结果的客观性和公正性。但是，不是所有的政府绩效都可以量化考核的，把绩效指标量化的主要目的是使绩效可以被衡量，在定性指标也可以衡量和验证绩效时，应妥善处理定量指标和定性指标的关系。

各行政机关的职能不同，作为具有专业性的生态保护红线政府绩效评估主体的各行政机关的任务也是不同的。在生态保护红线管控中，环保部门担负着最主要和最重要的任务，其他如国土、规划等部门的职责是辅助性的，因而生态保护红线政府绩效评估制度不可能建立一套覆盖所有政府机关的统一的指标体系，只可以建立一套具有指导性的参照标准。这些标准主要包括:评估行政机关完成生态保护红线管控目标和任务的绩效指标，政府部门工作程序中的对政府绩效具有关键影响的因素。

3．建立公众参与制度

公众参与制度源于人民面临逐渐恶化的生存环境，出于对政府的不信任进而提出参与管理的诉求。1969年，美国《国家环境政策法》及其实施条例创设了环境影响评价制度中的公众参与机制。我国《环境保护法》第五十三条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”这是建立生态保护红线绩效评估公众参与制度的法律基础。

在具体的生态保护红线绩效评估公众参与制度设计上，我们可以借鉴美国国家公园的管理进行公众参与制度设计。公众通过政府信息公开、公众信息反馈及与政府的互动交流参与。我们认为美国的公众参与制度最值得借鉴之处在于其信息交流是相互的，并非政府单方向社会发布信息，而是与公众进行互动。我国在建立生态保护红线绩效评估公众参与制度时，可以借鉴这一点，建立环保网站信息交互平台，政府人员将生态保护红线绩效评估的相关信息在网站上公开，公众可以针对信息进行评论、回复，方便行政机关与人民群众的交流，既能使行政机关充分了解群众的需求和利益，提高政府工作的绩效，又有利于切实保护人民群众的环境权利。

4．规范构建评估程序

生态保护红线政府绩效评估程序是生态保护红线政府绩效评估制度构建的关键，法定的生态保护红线政府绩效评估的程序涉及两个方面:一是评估前的组织和准备工作，二是评估审计进程与结果公示。生态保护红线绩效评估涉及面广，工作难度大，需要强有力的组织领导和各方面的支持配合。应当成立专门的生态保护红线政府绩效评估机构，负责生态保护红线政府绩效评估工作的组织和实施。新颁布的《国家生态保护红线管控办法(草案)》，在评估制度一章，已经明确要求成立生态保护红线绩效评估领导小组及专家委员会，负责组织和协调生态保护红线的评估工作。评估委员会成立后，需要明确相关的保密制度、专家选拔制度、社会公众与社会组织的参与渠道和参与方式等。领导小组和委员会还需要实地调研和考察，全面收集相关信息，为客观、公正、科学地开展生态红线管控绩效评估做好准备。

生态保护红线政府绩效评估委员会将评估结果审定之后，应当进行公示。对于公示的对象，各地政府绩效评估的做法各异。从行政法学角度来说，政府绩效评估工作在未向社会公示前是一种内部行政行为，不具有外部性，不能提起行政诉讼。但在评估结果公示后则具有外部性，可以进行行政复议和行政诉讼。生态保护红线政府绩效评估工作涉及的主体主要是政府工作人员，其评估结果也只对政府工作人员产生实质性影响。但政府绩效评估结果向社会公开，有利于人民群众对政府工作的监督，促进政府工作的透明化。

5．建立生态保护红线绩效评估的监督制度

从行政法学角度看，行政监督分为内部监督和外部监督。生态保护红线绩效评估是一种行政行为，其内部监督一般指上级政府的监督、绩效评估领导小组和委员会的监督。外部监督指权力机关的监督及公众舆论的监督。

宪法规定，各级人民政府对各级人民代表大会负责。而生态保护红线政府绩效评估作为政府工作的一部分，人民代表大会当然有权对其进行监督。权力机关对政府工作的监督途径主要有两种:人民代表大会具有对每年政府财政预算的审核权及对政府官员的人事任免权，人民代表大会预算委员会有权对同级政府生态红线保护绩效评估中涉及财政预算的内容进行监督和审查。政府官员是生态保护红线绩效评估的主体，如果其人员构成属于人大人事任免的范围，那么人大可以通过人事任免权对生态保护红线绩效评估工作进行监督。这要求各级人大代表切实行使自己的职权。

社会舆论监督是公众表达意见和行使监督权利的重要形式之一，不仅是我国政治监督体系的重要组成部分，还是实现社会功能的重要载体。随着互联网和信息技术的高速发展，公众和社会舆论监督对政府工作产生越来越重大的影响，特别是近年来“微博”、“微信”的兴起，自媒体时代已经来临，社会舆论监督逐渐成为外部监督最有效、最迅速的途径。在生态红线保护绩效评估上，公众和社会舆论监督主要通过政府信息公开及对评估过程、标准和结果公开来实现。

结语

改革开放以来，中国经济发展突飞猛进，但这一阶段主要是发挥比较优势，经济快速增长依赖高消耗的经济发展模式，因而是不可持续的。划定生态保护红线，对生态保护红线区域实施严格管控，在短时间内可能会对经济发展造成一定的阻碍，但从长远来看，对生态保护红线区域实施严格管控，使以前那种以高消耗促进经济发展的模式无法继续，国家、社会及企业只能通过创新，转变经济增长方式，由以前的粗放型经济模式向密集型经济模式方向发展，促使整个社会进行产品创新、体制机制创新，实现经济可持续发展。生态保护红线绩效评估制度是在法律层面，率先对政府绩效评估制度上进行的体制机制创新，促使行政机关及其工作人员从只关注GDP增长转向环境生态保护，从而使绿色GDP理念深入人心，更好地促进生态文明建设。

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(责任编辑:朱登臣)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．01．012

D922．68

A

2096－2452(2016)01－0049－05

2016－01－18

曾文革(1966－)，男，重庆人，重庆大学法学院教授，博士，博士生导师;赵梦辉(1990－)，女，湖南湘潭人，重庆大学法学院硕士生。