有效开展农村土地承包经营权确权工作探讨

谢素艳

（大连社会主义学院，辽宁 大连 116013）

有效开展农村土地承包经营权确权工作探讨

谢素艳

（大连社会主义学院，辽宁 大连 116013）

2013年中央一号文件提出要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。从各地开展确权工作试点的实际情况来看，还需要进一步完善相关政策法规，加强顶层设计，加大宣传力度，更加严格地执行确权程序，统筹所需资金，相关部门要更好地协调配合，以保质保量地按期完成土地承包经营权确权工作。

农村土地；承包经营权；确权

党的十七届三中全会提出，现有的承包关系要保持不变并长期稳定，积极探索农村土地流转的多种形式，并对土地管理提出了产权明晰，用途管制，节约集约，严格管理等新的要求。同时指明了农村土地制度改革的方向，即建立、健全土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》强调，要健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。十八届三中全会又进一步明确提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地与经营权多项权能。

一、农村土地承包经营权确权工作概述

（一）土地确权的涵义

土地确权是指土地所有权、使用权和他项权利的确认和确定，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。土地承包经营权是农民作为集体经济组织成员应当享有的重要财产权利。按照统筹城乡发展的战略要求，应当对农民所拥有的这种权利平等地还权赋能，赋予其长期而保障的用益物权权能。2013年1月31日中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。通过土地确权登记颁证，能够厘清农村土地所有权、承包权和经营权三者关系，为坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权奠定基础，为实现土地承包经营权在市场运行中的抵押、担保和转让奠定重要法律基础，从而保证土地资源各利益主体尤其是农民的土地权益不受侵害。著名经济学家科斯认为，能够保证经济高效率的产权应该具有明确性、专有性、可转让性和可操作性等特征。商品经济正是在这些特征基础上明确经济主体对其客体的经济权利，并依托社会分工促进经济主体间的商品或权利交换，进而实现附着在其上的经济利益。目前在农村普遍开展的对农村土地承包经营权确权登记颁证工作正是要明确农民对土地的经济权利，通过明确的权利归属促进土地经营权规范流转，保障农民的土地权益，同时加快土地集约化利用，促进现代化农业快速发展，更好地推动城镇化的进程。

（二）农村土地承包经营权确权颁证工作的意义

1.农村土地承包经营权确权颁证工作是对农村基本经营制度的完善。农村基本经营制度是指农村土地在集体所有的基础上，由作为集体经济组织成员的农民家庭承包经营，经营权可以流转，但不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。完善农村基本经营制度[1]，把包括对土地的占有、经营、收益、出租、转让、抵押、入股、继承等多项权能赋予农民。通过土地承包经营权确权颁证，依法保护农民对土地的用益物权，保证农民长期获得土地的使用收益，维护农民的利益，解决农村发展与稳定的问题[2]。

2.农村土地承包经营权确权颁证工作是增加农民财产性收入的保障。农民的宅基地、住房和承包地是其最大的财产。通过土地确权颁证，使农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、集体资产产权、林权、股权等能够通过产权交易市场，进行公开、公平的交易，使农村的资源能够有效地转化为农民的财产性收入[1]。

3.农村土地承包经营权确权颁证工作是化解农村矛盾纠纷的需要。通过土地确权颁证工作，完善相关法律法规，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、乱占耕地等现象。明确承包地的归属，依法依规解决纠纷、化解矛盾[1]。

4.农村土地承包经营权确权颁证工作是农业经济可持续发展的需要。承包经营制度长久不变，不断完善土地承包经营权能，赋予农民更多的土地使用收益，可激励农民更加爱惜土地，不断改善生产方式、方法，对土地实施精耕细作，保持土地肥力，稳定提高生产效率。做到用养结合，防止耕地产出效益递减和荒芜，实现土地可持续利用和长期收益[3]。

5.农村土地承包经营权确权颁证工作有利于建立新型农业经营体系。新型农业经营体系是指培育新型农业经营主体，逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干，其他组织形式为补充的新型农业经营体系。集约化、规模化、组织化、社会化是现代农业的经营方式。发展现代农业，实现农业现代化，是我国农业发展的目标，而构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，是加快我国现代农业发展、推动农业更好更快实现现代化的保障。土地经营权确权颁证有利于明确农业经营主体，有利于土地经营权依规、有序流转，从而有利于构建产权清晰、权责到位、自主决策、自我管理、自负盈亏的新型农业经营体系。

二、有效开展农村土地承包经营权确权工作需注意的几个问题

目前，全国各地正在中央总体部署的前提下，依据自身的实际情况如火如荼地开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。就大连市来说，市里于2014 年4月30日印发《大连市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，强调要在坚持依法依规、确保稳定、尊重历史、民主协商、因地制宜等原则的基础上开展农村土地承包经营权确权颁证工作。2014年5月开始，选择北三市、南三区和长海县的7个乡镇（街道）15个村启动农村土地承包经营权确权试点工作。2015年在总结试点经验的基础上，全市全面开展土地承包经营权确权登记工作。从已经完成确权登记工作的情况来看，农村土地承包经营权确权颁证工作应注意如下几个问题。

（一）进一步完善相关的政策法规

从土地承包经营权确权颁证试点情况看，此次土地承包经营权确权颁证工作在相关政策方面还存在不完善之处。一是土地承包期没有进一步明确。按照二轮延包时的政策，现在的土地承包期到2027年。这次确权，从中央到地方都没有说明承包期问题，那么2027年之后怎么办，是重新分地还是继续延包？二是对于历史遗留问题缺乏针对性的解决政策。目前只是本着尊重历史、实事求是的原则，对已纳入承包地的继续作为承包地登记、颁证，对尚未纳入承包地的，本次不予确权登记颁证，只是按实际面积记录在册。这意味着历史遗留问题在这次确权工作中仍然得不到彻底的、妥善的解决。三是关于确权面积没有统一规定。试点过程中，有的村按照合同面积确权，实测多余面积在30%以内的土地，按照上级的政策“多不收，少不补”，仍由原农户耕种；超过30%的多余面积村里收回，留做机动地。有的村也是按照合同面积确权，但实测多余的土地若农户想继续耕种，需要向村里缴纳少量承包费，否则村里收回。有的村则按照实测面积确权。这种不同村不同的作法，导致村与村之间互相攀比，百姓意见较大。四是私自开发的四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）没有明确的确权方法，各村各自为政。五是公共事业占地没有统一、明确的处理办法。有的村按照原合同面积给与确权；有的村只把剩下的土地面积进行确权；有的村由于台账不清，无法处理只能暂时搁置。六是许多沿海村庄将水田改为水产养殖圈（主要是改成海参圈），确权时有的村把现有的仍为水田的按照实测面积进行确权，改为海参圈的土地，只在表格上注明面积；有的村把改为海参圈的部分按照原来合同上的面积进行确权。七是水域面积没有明确的确权方案。对于承包海域做养殖，由于水面有养殖物，水底也有底播养殖物，且有的水面和水底分属不同承包户，单是测量就存在问题，因此目前没有确权方案。八是已经流转出去的土地，有的没有正式流转协议，有的地界已经模糊不清，导致确权困难，等等。

针对上述情况，在对土地承包经营权确权时，除了严格执行现有《物权法》、《土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和政策规定外，应结合本地实际情况，有针对性地完善相关政策。首先，这次确权不是重新分地，中央没有明确土地承包期的问题，但是在党的十七届三中全会时就已提出，现有的承包关系要保持不变并长期稳定。十八届三中全会又进一步提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。这就基本已经明确农村土地承包制度会长久稳定不变。因此，应本着承包地即使到了二轮承包期也不做大的调整和变动的原则，给农民吃下定心丸，并且借着这次确权颁证工作将农户承包地块的位置、面积、四至、台帐、纠纷等等问题弄清楚，解决好。其次，明确确权面积。省市相关部门、乡镇村干部和村民代表应共同商议，统一规定是按照实测面积还是合同面积进行确权；实测多和少的面积如何处理；回牛地、四荒地、退耕还林地如何确权，等等。第三，对于历史遗留问题应本着尽量解决问题的原则，明确确权政策。第四，完善土地纠纷处理机制。因地制宜地完善土地承包相关的法律法规，设立非官方土地纠纷调解中介组织，对农民开展相关法律援助，加强对基层土地纠纷调解干部的业务培训，组织地区间关于土地纠纷调处经验交流，提高干部处理土地纠纷的应变能力，鼓励村级自发组织成立议事会等[4]，解决一直以来农户之间因土地而引起的纷争。第五，本着确权、确利、不确地的原则，对被公共事业占用的土地统一确权办法。最好按照原来合同上的面积进行确权，保证农民有一份可靠地、长久的经济来源。第六，流转土地的确权。在所有权、承包权、经营权分离的前提下，对于转让、互换，村里备案的，并实际履行超过一定年限的土地，可以将承包经营权确权给现经营人；对于有正式流转协议的土地，根据流转协议进行确权；对于私下签订协议流转出去的土地，确权时双方现场确认，通过村里出具正式的流转协议后，根据协议确权。第七，相关部门应针对水产养殖特点，在广泛听取农民意见的前提下，制定养殖水域的具体确权办法。

（二）加强顶层设计

从各地确权工作实施情况来看，农村土地承包经营权确权颁证工作目前大多处于被动实施阶段，在确权目的、作用、土地承包经营权确权与城乡一体化发展有机衔接等方面缺乏顶层设计。

从中央政策来看，此次确权的主要目的是要将土地权益还权赋能给农民。因此，应首先根据中央的相关政策，完善地方关于农村土地承包的法律法规，明确农民拥有的土地权利和义务。其次，结合城乡一体化建设，利用此次确权的契机，针对不同地域的不同特点和自然禀赋统一规划农村、农业、农民的进一步发展。第三，确权同时着手建立土地流转平台，主要是建立农村土地承包经营权交易中心，搭建公开的土地档案信息查询平台。以此次确权时建立的承包地块信息数据库为基础，建立包括宅基地和农村集体建设用地在内的农村土地公开查询信息库，供公众公开查询，为农村土地合理、有序、规范流转提供信息支撑和交易场所。第四，普遍开展知识技能培训。由于确权登记工作需要乡镇经管站，村两委，村民组长和广大村民共同参与，从大连市的情况来看，一些比较偏远的、涉农的村庄，大部分青壮年劳动力都外出务工了，有知识有能力的女性也很少有在村里从事农业生产的，村里的会计大多是60多岁的老会计，甚至有的村会计已经78岁了还在坚持工作，体力、精力明显不足,尤其缺乏懂得现代信息技术的人员。另外，随着城镇化的快速推进和农业现代化的发展，农村人才短缺问题将越来越严重。因此，应在确权工作实施前开展与土地确权登记相关的知识、技能培训。在确权登记工作的同时，对广大农民开展有关农业集约化生产，新农村建设和城乡一体化发展的政策、法律法规，现代化农业生产、管理，未来农业发展趋势，新的种植养殖方式，销售理念，市场扩展等基本知识和技能培训。对基础好的村民可给予某些针对性的培训，为村里的持续发展储备急需的人才。

（三）进一步加强宣传工作

虽然在确权颁证工作开始时，省市县逐级下发致农民一封信，以宣传此次确权工作，村里也以屯为单位召开群众大会，宣传政策和方案，但是由于相关政策不完善，多数农民外出打工，在家的妇女、老人和孩子对政策的理解和认知有一定困难，人们认识上的偏见，等等，导致确权过程中存在一些不同声音和不配合的情况。另外，由于距离二轮延包时间比较长，农户人口变动比较大，有部分农民盼着重新分地，可这次只是对现有承包土地经营权进行确权，不重新分地，使得部分农户思想上不重视，行动上不积极。再者，部分地方在二轮延包时已将承包地块空间位置、面积、四至等问题解决了，因此认为这次重新测量土地、登记信息等是重复工作。此外，土地经营收入是农民主要的经济来源，承包地的面积、地块位置等信息与农业税征收和征地补偿、土地流转价格等直接相关，因此对于实测面积与合同面积不一致的情况，村民有不同的想法。另外，有些村干部怕触碰多年以来的历史遗留问题，使隐性矛盾表面化，影响村里的和谐稳定，因此有为难情绪，等等。

对于干部群众这些认识上的问题，相关部门应加大宣传的力度。首先，在完善相关政策的基础上，加强政策宣传，解答农民提出的各种疑问，让广大农民了解这次确权的真正目的、具体作法，以及确权证书的作用、不确权的可能后果，让每一位农民都清楚此次确权颁证工作的重要性，确切了解此次确权工作中央和地方的各项政策、确权的具体程序等信息。其次，利用百姓喜闻乐见的报刊栏、一封信、开现场会、发放小报、广播、电视等等丰富的宣传形式进行宣传，并找准宣传时机、延长宣传时间。第三，对干部进行专项培训。在组织相关人员参加关于土地确权工作的省市县乡镇四级培训的基础上，进一步组织干部学习试点中出现问题的解决方案，借鉴其他省市关于纠纷的处理方法，学习了解3S实测技术[5]、实测程序，学习土地电子档案信息系统建设等等。尽力在确权工作正式开始前，消除干部的畏难情绪，转变广大农民的观念。

（四）严格执行确权程序

土地承包经营权确权工作的主要程序是：宣传，确立、培训普查员，普查员入户调查、收集相关资料并制作地块草图，填写土地调查表，实际测量（组织村民现场指界并签字确认），信息录入，公示（进行修订或重新测量），整理档案，发证。这是比较规范的确权程序，但在执行过程中出现了一些偏差。比如有的村在测绘公司来之前没有先制作草图就直接进行实测，然后制图，导致制出的图与村民的地块实际情况出入较大，村民不认可，只能返工重新制作；有的村公示时间不够，村民问题反映不全面；有的村由于本人或四邻不在家，指界时相关人员没有全部到场就实施测量，导致后期公示时出现问题和矛盾；有的村由于实测时机选择不好，地里庄稼长得高，不方便进地里测量，只在地头选择两点进行两至测量，使得实测误差较大，百姓不认可；还有的村由于人手不足，没有严格执行确权程序而导致问题重重，等等。

确权是一项非常繁杂的工作，总结试点的经验教训，从宣传到发证每一步都不能疏忽、遗漏、省略，每一步都要严格按照规范的程序进行，否则都会影响最后的确权成果。确权工作中主要应注意以下几点：一是普查员入户调查后必须画出农户地块草图，实测后在草图的基础上进行准确制图，两者比对，有利于减小测量误差。二是选取合适的实测时间。选择初春、晚秋或冬天进行实测，可以保证四至清楚，实测准确。三是实测时地块主人和四至邻居必须到现场指界，签字确认。四是公示次数、时间、地点都要按照要求做，真正达到公示的目的。不能因故缩短公示时间，减少公示次数，或随意地在角落里展示一下。应让百姓充分了解情况，充分反映意见建议。五是对百姓反馈的意见及时处理、纠正，甚至重新测量，不能有半点马虎。六是土地信息登记造册要细致、清晰，保证一户一册。七是土地信息录入电子信息系统要保证准确无误，录入完要及时公示，群策群力核对好每一块地的信息。

（五）统筹安排，保障资金需要

土地经营权确权登记颁证工作量大，持续时间长，需要人员较多，对人员的素质能力也有一定的要求，因此需要一定的经费支撑。从大连市情况来看，试点阶段的经费全部由市财政承担，全面铺开后，确权工作经费列入市、县财政预算，市、县两级按照预算经费各50%的比例承担。而从试点阶段经费的使用情况看，经费总体上比较紧张，主要包括宣传费、培训费、印刷费、聘请技术公司的费用、软件费和其他劳务费，等等。单从劳务费来看，一个普查员基本要负责两个以上的自然屯，每天的工资基本是70元左右，这和外出打工相比，工时费太低，加之工作量大等因素，以致有些村到后期基本是居民组长和村干部自己在做此项工作，雇用的普查员所剩无几，人手少自然影响确权工作的质量和进度。各级政府应统筹安排，解决资金需求。可以参照其他省市的作法，由省财政承担大头，市县乡按一定比例配套。另外，允许各级政府把此项工作当作民生工程，统筹使用相关资金[6]。总之，不能因为资金问题影响确权工作进展和确权工作质量。

（六）相关部门协调一致，互相配合

确权不只是农业部门的事，它牵涉土地、农业、财政、档案、信访、发改委、测绘公司、乡镇村、农户等多个方面。各部门应在确权工作领导小组的统一领导下，协调一致，密切配合，在政策法规、人力、物力、财力等各方面沟通协调，保证确权工作顺利开展。比如，村里和测绘公司要及时沟通，根据实际测量进展情况协商实测的时间、召集参加的人员等。在试点过程中，有的村干部就反映，由于村委会和测绘公司沟通不够，在测绘公司到来时，将全村百姓都召集过来，指认自家地块的边界。可是，实际上一天一般只能测量5-8户的土地，个别山地比较多的村，一天只能测量4-6户土地，其余人白白跟了一天，导致百姓意见很大。将土地承包基本信息录入电子信息系统进行存档的过程中，测绘公司与档案局也要密切合作，保证及时准确的录入信息，建好土地信息电子档案，等等。

[1]黄红.农村土地承包经营权确权登记颁证工作的经济学理论研究[EB/OL].（2015-07-07）. http：//www.cnki.net/kcms/detail/41.1171.S.20150707.1658.002. html.

[2]于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012（4）.

[3]王晓征.农村土地确权问题探讨——以豫东地区为例[J].商丘师范学院学报，2015（2）.

[4]陈明等.权属意识、地方性知识与土地确权实践——贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究[J].农业经济问题，2014（2）.

[5]杜会石，孙艳楠等.“3S”技术在农村土地确权登记发证中的应用[J].江苏农业科学，2014（12）.

[6]赵彩霞，宋崇鹏.农村土地确权登记工作开展情况调查报告[EB/OL].（2015-03-18）. http：//www.cnki.net/kcms/detail/41.1171.S.20150318.1415.005. html.

责任编辑：阚秀玲

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A < class="emphasis_bold"> 文章编号：1671-1262（2016）02-0038-05

1671-1262（2016）02-0038-05

2016-06-02

谢素艳，女，大连社会主义学院市情研究中心讲师，硕士，主要从事三农问题方面的研究。