探析环保执法中存在的问题

谢　珊

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)



探析环保执法中存在的问题

谢珊

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

摘要：现阶段，我国的环保执法活动面临着各种各样的执法难题，主要表现在：环境违法成本低，环保执法成本高；环保执法机构设置不规范；环保执法体制不完备；立法上有关环保部门的权限规定存在缺陷等。针对在执法过程中出现的上述问题，环保部门应采取积极有效的措施来应对执法中的阻碍，如鼓励企业环保经营、健全我国的环保执法机构以及环保执法体制、环保执法工作更注重服务与制裁的结合、构建“环境警察”制度、提高执法人员的专业素质等。通过这些措施，不但可以保障我国环保事业顺利进行，也将进一步推进我国的环境法治建设。

关键词：环保执法；环境警察；公安机关

伴随着经济的快速增长，我们的环境污染等问题日益突出，也因此促使公众的环保意识不断加强，人们逐渐意识到建立在消耗资源和破坏环境的基础之上发展的经济是不可持续的，所以人们迫切要求在保持经济增长的同时能够采取积极措施来维护我们共同的生存环境，走绿色经济之路。但是，环境问题的复杂性、潜在性与长期性决定着环保执法将面临更多的挑战，这就要求我们的环保执法部门应当加大执法力度，正确行使其环境监督管理职权来制裁环境违法行为，促进经济与环境的协调、稳定发展。

一、环保执法的概述

环保执法又称环境执法，是指依法享有环境监督管理权的部门对违反我国的环境法律法规的相对人行使其权力的活动，环保执法主体主要有环境保护行政主管部门、具有一定环境监督管理权的部门以及法定授权的组织。我国已经对相应的环境问题制定了相关的法律法规，对执法主体的执法内容也做了相应的规定，但是，正所谓“徒法不足以自行”，再完美的法律法规如果没有严格的执法主体来进一步加以贯彻落实也体现不出其价值所在，所以只有健全的法律法规与执法主体有效的执法活动相配合，才能更好的解决我国的环境污染问题，从而构建和谐的社会。

二、环保执法的性质剖析

(一)环保执法的制裁性

环保执法主体依法享有环境监督管理权，环保执法活动的核心就是要求执法主体依法行使其职权来遏制环境违法行为，同时也要在最大限度范围内保障相对人以及其他相关人的合法利益，在另一层面上也要尽力维护环保执法主体的权威性。在实践中，环保执法主体发现某一企业有环境违法现象，需要对该企业的污染情况进行管理时，环保执法主体依法在其职权范围内可以采取相应的处罚措施来惩治该企业的违法行为。因此，通过对企业的环境违法行为进行惩治，在一定程度上不仅打击了违法行为，而且对于预防环境犯罪行为也起到了警示作用。

(二)环保执法主体享有一定的自由裁量权

所谓的自由裁量权，在一个层面上而言具有法定性，因为法律规定环保执法主体要在环境法律法规授权的范围内行使自由裁量权，如若超过这个限度则会构成违法；另一层面上而言具有可选择性，执法主体在执法过程中能够根据案件的具体情况选择采取什么样的行动，这样有针对性的处理方式更具效力。自由裁量权的规范化行使是环保执法活动的重要环节，它不仅关系着环保执法的有效运行，也影响着我国环境法治建设的发展。因此，执法主体应当依法行使自由裁量权，不断提高执法队伍的执法水平，确保执法活动有序的、健康的运行。

三、环保执法难的问题所在

我国《环境保护法》制定的目的主要是为了维护人类共同的生存环境、合理的利用环境资源以及平衡环境保护与发展经济之间的关系。但是随着经济的快速发展，面对恶劣的环境污染现象，环保执法工作在具体运行过程中显得力不从心，加上内外因素的制约，导致了我国的环保执法力度大打折扣，这也意味着环保执法将面临更加严峻的挑战。

(一)我国的环境保护方面呈现出“环境违法成本低、环境守法成本高、环保执法成本高”[1]的现状

根据现状可以从两个角度来剖析这些问题存在的原因：一方面，企业作为环保执法的重点对象，企业有责任也有义务配合好环保执法工作，在利用环境资源保持企业的收益逐步增长的基础上应当更加注重环境的可持续发展。因此，在保障环境可持续发展的状态下发展该企业的经济利益才算是真正的盈利。然而，就目前的现状而言，大中型企业的财力相比小型企业而言更加充足，更有能力购买与引进先进的环保设备，但是有的大中型企业即使有支付环保设备的能力，它们也常常会为了更大的经济利润去选择放弃引进环保设备，抱以不被环保执法队伍查处的侥幸心理进行违法生产、违法排污，而小型企业不仅财力不足，而且侥幸心理更加严重。另一方面，环保执法过程中对造成环境污染的企业处罚力度不够，处罚方式主要是罚款为主，但是罚款的标准又低，致使有的企业宁愿被处罚也不愿意改变生产模式来保护环境，更有企业对执法部门的处罚置若罔闻，给环保执法工作增添了许多阻碍。这两个方面都反映出了我国环境违法的成本低，而环境守法的成本之高，在某种意义上而言，也增加了环保执法的难度，不利于我国环保事业的稳定发展。

(二)环保执法机构设置不规范

我国的环境保护行政主管部门是隶属于人民政府的，对本辖区内的环境问题进行管理，换句话而言，环境保护行政主管部门的执法活动在一定程度上受到了人民政府的约束，这无形中就增加了环保执法的难度，然而这种现象在地方上却普遍存在着。我国的环境法律法规规定，环保部门只能在本地域范围内行使其环保职权对环境中出现的问题进行管理，维护本地域范围内的环境不受破坏，然而，对于那些影响本地域却属于本地域以外的环境问题，依据法律规定，这已超出了本地域的环保部门的管理范围，对此只能申请上级环境保护主管部门或者申请本级的人民政府来进行管理，这种机构的设置显然是不科学、不合理的。现实当中的环境问题日益突出，大多数情况下都是一个破坏环境的行为影响多个地域的环境，如果对环境管理机构设置的太过局限，极易导致环境问题不能够在短时间内予以解决，同时也给环保执法工作带来了更多的障碍，环保执法的效率将明显降低，环境也将得不到保护。另外，地方人民政府往往以提升该地区的经济水平作为首要目标而忽略了环境的可持续发展对经济发展的促进作用，在面对经济利益与环境利益相冲突的情况下，政府可能会毫不犹豫地选择经济利益优先，这就导致环境保护行政主管部门的执法活动会因受到人民政府的干预而流于形式。由此可知，环保执法机构设置的不完整、不规范是造成环保执法难的重要因素之一。

(三)环保执法体制不完备

我国的环境法律法规对于环境执法体制做出了原则性的规定，即环境保护行政主管部门对全国的环境保护工作实行统一管理，相关环境保护行政主管部门对环境保护工作进行专项管理的环保执法体制。该体制在运行中出现了很多的问题，例如环保执法的主体过多，这就导致环保执法的权力过于分散，不能够集中的行使环保职权来保护环境，实践过程中，除了环保部门专注于自身的环保执法任务外，其他的执法部门大多只专注于自身的业务，而并不积极履行其打击环境违法行为、保护环境的职责，环保部门在遇有相关部门不依法行使其环保职权的情况下却无权替其行使，从而致使环境遭到不法侵害，这往往会形成该管理的环境问题没有得到妥善处理，或者想处理的却没有权限去处理等等这些类似的不利局面;另外，我国环境法律法规对实行统一管理的部门作了较为详细的规定，但是对实行专项管理的部门并未作详细规定，甚至对于两个部门之间的权限分工以及出现问题采取何种解决机制也未作相关规定，这种法律上的空白区就容易导致环保执法的效率降低，不能从根本上解决环境问题。因此，为了能够建立起有效且具可操作性的环保执法体制，就应当积极改善这种双重执法体制带来的弊端，保证环保执法活动的有序进行。

(四)立法不完善

众所周知，立法是执法的前提与根本，而反过来，执法是立法的保障，环保执法难首先要解决的问题就是立法问题。我国的环境法律法规在设置职权方面，赋予了环保部门间接强制权，而没有赋予环保部门直接的强制执行权，真正享有直接强制权的则是公安机关，这就致使环保部门在面对严重的环境违法行为时只能申请人民法院强制执行，这将会引来执法力度降低、执法效率降低、执法目的难以实现等不利后果，因此，这也正是立法需要完善的地方。实践中看，环保部门在处理环境污染案件时，只有在发现环境污染违法现象严重需要将案件移送司法机关处理的情况下公安机关才会出现，而在这个过程中，环保部门要走严格的法律程序，这段时间该企业环境污染的证据就很可能会因此而消灭，待公安机关来调查取证时则是为时已晚，所以很多情况下该案件的处理结果都是以行政制裁替代亦或者是不了了之，这极大的降低了环保执法的权威性，可以看出，此刻如果充分利用公安机关的直接强制权来协助环保部门现场调查取证，这种作用是极其重大的。但是，现阶段无论是要从立法上赋予环保部门直接强制执行权还是要发挥公安机关的这种协助作用都仍需努力。例如,铜陵县设立了一支“环保警察”队伍，与环保部门信息共享、联合执法，目的就是为了利用公安机关的这种协助作用来确保环保执法工作的顺利开展，实践证明该支队伍对环保部门的执法工作起到了显著的作用，大大提高了环保部门执法力度，能够缓解环保执法无直接强制执行权这一不利局面，但是因为编制原因而被叫停，从此环保部门的执法活动又回到起点，这在一定程度上又增添了环保执法的难度。环境法律法规制定的不完备将给我国环保执法工作的开展设置阻碍，也将阻碍环境保护目的的实现，因此，完善我国环境法律法规的任务迫在眉睫，环保执法工作有完备的环境法律法规为基础，才会更加顺利。

四、改善环保执法难现状的建议

(一)鼓励企业环保经营

第一，推动、引导大中型企业采购先进的环保设备。大中型企业在生产经营过程中需要排污，但其往往却不具备相应的环保设备，这极易造成环境污染，受损害的不仅仅是企业本身，生活环境也会因企业的不合理排污受到很大的牵连。所以，大中型企业应当引进先进的环保设备以合理排污、发展绿色经济、维护好生活环境。第二，要支持小型企业采购环保设备。小型企业的资金不足更是加重了其违法排污的侥幸心理，为避免这种现象的发生，可以给予小型企业资金上的支持，引导小型企业采购符合其排污标准的环保设备。第三，从某种程度而言，通过更加严厉的处罚能够促使企业自觉遵守环境法律法规，更大范围内的减少环境污染现象的发生。因此，企业和环保部门共同改进能够有效地避免环保执法工作遭遇更多的困难。

(二)健全我国的环保执法机构

我国环保执法机构的设置具有一定的局限性，这就间接的为环保执法工作的开展增添了障碍，因而环保执法难在一定程度上来看，是归因于人民政府和环保部门的领导关系，从实践而言，环保部门不能够独立行使其环境监督管理权，也就不能对环境违法行为进行制裁，环境问题当然得不到有效的解决，从某种意义上来讲，也间接纵容了其他企业实施环境违法行为。人民政府的这种放任态度从眼前利益来看，经济是提高了，但是从长远利益来看，环境质量却下降了，这不仅会影响到经济的可持续发展，也会严重影响到人们的生活。所以，人民政府应该注重把绿色经济作为衡量当地发展的重要指标，意识到经济与环境共同发展才是真正的发展。逐渐改变人民政府干预的模式、进一步增强环境保护行政主管部门执法的独立性是解决环保执法难的有效途径之一。

(三)环保执法主体需相互配合

修订后的《环境保护法》第10条*《中国人民共和国环境保护法》第10条：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”规定是对以往我国的环保执法体制作出的有针对性的一次改进，是促进各环保执法主体有序执法、保护环境的重要举措，虽然该项规定促进了环保执法权力的集中，提升了执法力度，但是在保护环境这条道路上能够有效地发挥其作用仍任重道远，需要各部门相互协调、相互配合，在实践中不断的发现问题解决问题，共同推进我国的环保执法工作落到实处。

(四)服务型与制裁型相结合

我国的环保执法主要体现在对环境违法行为的惩治，而常常会忽略通过环保教育工作来预防环境违法行为的产生，即只注重对后果的打击，而不重视事前的防范，很显然，这是不能从根本上改善环境污染现状的。环境遭到破坏，不仅影响到经济的快速发展，也影响到人们的正常生活，对破坏环境行为进行打击是保护环境的有效措施之一，与此同时，更应该重视环境宣传教育工作，提高全体公民的环境意识和法治意识[2]。环保部门应当安排专门的环保宣传人员在每个社区、每个企业以及每个公共场所对破坏环境将受到何种处罚、环境问题的现状以及环境保护的重要性等等关系环境健康发展的所有内容做专门性的宣传，使公众能够自觉遵守环境法律法规、自觉保护环境，企业也能够坚持走绿色经济发展之路。总之，将服务型的环保执法与制裁型的环保执法相结合才能够更全面的保护环境，维护人民的利益。

(五)构建环境警察制度，提升环保执法力度

环境警察制度是指环境警察机关及其环境警察在法定职责范围内，运用警察权对在环境与资源保护领域违法行为实施制裁、对犯罪行为进行侦查的一系列法律制度的总称[3]。建立环境警察最大的优势在于环保部门可以利用公安机关依法享有的直接强制执行权来解决环境污染问题，从而弥补立法的不健全。警察依法具有刑事执法权，可以对企业的破坏环境行为、违法行为采取强制措施，这在无形中增加了企业的违法成本，对企业也起到了一定的威慑作用，使得企业不敢只追求经济利益而忽略生态环境。可想而知，“环境警察”制度的构建对于打击环境犯罪、保护生态环境具有十分重要的意义。因此，结合我国的实际情况，建立一支符合我国现状的“环境警察”队伍迫在眉睫。

(六)提高执法人员的专业素质

经济的快速发展使得环境污染现象愈演愈烈，对于破坏环境的现象越来越需要专业性的界定，这无形中就给环保执法工作加大了难度，也进一步促使加快环保执法队伍建设的步伐。当然，提高执法人员的素质是重中之重，随着科技的不断进步，执法人员需要掌握更多与环境有关的专业技术知识，在执法中才能够更精准的界定哪些行为对环境造成了破坏以及破坏的程度如何。在界定完以后需要运用相应的法律法规进行处理，这个层面上又要求执法人员能够熟悉所有的环境法律法规，在实际操作中能够准确运用相关法律、采取正当的执法手段对破坏环境现象进行惩处。因此，提高执法人员自身的素质是强化环保执法队伍的关键所在，在一定程度上也为环保执法活动的顺利进行提供了保障。

五、结语

综上所述，环境问题的日趋严重决定着环保执法任务的艰巨，环保执法过程中或多或少会遇到瓶颈，首先要做的就是正视这些问题的存在，不能忽略；其次，就是要认真的从不同角度来分析这些问题存在的根源；最后，要注重总结经验教训、结合实际情况、放眼未来，从而研讨出解决措施。正视问题的存在是解决问题的核心所在，只有了解环保执法难的原因才能有针对性的找出对策，及时解决问题，环保执法活动才能得以顺利开展，才能构建我们共同生活的绿色家园。

参考文献:

[1]李铮.环境行政处罚权研究[M].北京：法律出版社，2012：112.

[2]龙林广.新时期提高环境执法效能的对策探讨[J].北京环境，2011，(7).

[3]邢捷.论我国环境警察制度的构建[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2012，(2).

[责任编辑:郑男]

中图分类号：D922.68

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)02-0098-03

作者简介：谢珊(1990-)，女，安徽安庆人，2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

收稿日期:2015-12-28