环境民事公益诉讼原告之“法定机关”解读

牛颖秀

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)



环境民事公益诉讼原告之“法定机关”解读

牛颖秀

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

摘要：环境民事公益诉讼的原告主体资格的确定对于司法实践至关重要，但目前我国关于《民事诉讼法》第55条所规定的“法律规定的机关”具体包括哪些机关没有明确的标准。依据传统的环境公共信托的理论，检察机关和环境保护行政主管机关是法律工作者认为比较适宜提起环境民事公益诉讼的国家机关，这也符合我国相关法律规定和已有司法实践的实际情况。我国立法应规定，环境保护行政主管机关具有优先地位，可以率先单独提起环境民事公益诉讼，此外，检察机关依法履行职能，督促和支持其他主体的起诉。

关键词：环境民事公益诉讼；原告；主体资格；法定机关

一、引言

自2013年1月1日开始生效的新《民事诉讼法》第55条(条文不再本文列明)确立了我国的民事公益诉讼制度以来，我国理论界和实务界关于民事公益诉讼制度的争论和探讨就一直存在，究其原因，无非是立法用语的模糊和实践经验的匮乏。立法的几种问题基本都被学者研究涉及，但没有定论，立法不明确，实践中更是没有办法推进。我国《民事诉讼法》仅将污染环境和侵害众多消费者合法权益两类典型的案件列为公益诉讼，而未明确界定“公共利益”，案件类型太少，不符合实践情况的要求，给司法实务造成不少困扰，就环境民事公益诉讼而言，能够提起该类公益诉讼的原告主体资格的规定也不是十分明确。为此，我国最高立法、司法机关加快制定相关规则，比较成熟的是2015年1月1日生效的《环境保护法》第58条(修订后)和2015年1月7日开始生效的有关司法最高院的解释，两者都严格规定了提起环境民事公益诉讼的“社会组织”的条件，但“法律规定的机关”却沦为“僵尸条款”，实务中检察机关、地方政府、环保局、土地局等机关都曾提起过环境民事公益诉讼，且以起诉或支持起诉的方式参与诉讼的形式不一。更多情况下，在环境受损后，涉事企业经行政机关处罚甚至承担刑事责任后，案件不了了之，后续巨额的环境治理费用全部由纳税人承担，长此以往，财政压力较大，也不利于我国经济增长和环境保护长期同步地发展。环境民事公益诉讼是解决这一问题的长久之计，如果能建立探索环保领域有效的民事主体赔偿机制，将大大改善目前环境治理的现状。因此，笔者认为，我国亟须立法澄清原告主体资格之“法律规定的机关”具体包括哪些机关，以对实务中的乱象予以规制，指导司法机关更好地处理该类案件。

二、我国立法对“法定机关”的现有规定

虽然《民事诉讼法》和《环境保护法》没有明确指出，究竟能够提起有关环境的民事公益诉讼包括哪些法定机关，但是考察我国现有法律体系中的其他法律和司法解释、地方法律法规可以看出，“法定机关”包括检察机关和行政机关，后者是指各级人民政府和各级环境主管行政机关,如自然资源管理部门、环保部门和其他担负环境管理职能的部门。《环境保护法》对一切个人单位加以义务保护环境，并指出由地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责。此外，《民事诉讼法》第14条和第15条赋予检察机关法律监督、支持起诉的权力，成为检察机关直接提起或支持自然人个人和环保民间组织、国家其他机关提起环境的民事公益诉讼的法律直接依据。目前，有些地方还制订了规范性文件，结合本地区自然地理、经济发展、行政管辖情况，率先明确了本地区提起环境的民事公益诉讼的原告范围主体条件。如昆明市规定，当地检察机关、环境保护行政主管机关和环保组织可以提起环境方面的民事公益诉讼[1]。笔者认为，地方权力划分对各部门影响职能较大，为真正实现法定机关不同于其他领域，在环境民事公益诉讼中的职能，需要地方政府建立规范，协调各部门、内部组织之间的工作，规范性文件的方式比较切合实际，在将来法律明确了“法定机关”的范围后，各地方也可以继续深化、细化该规定。

三、司法实务中“法定机关”的实践状况

(一)提起环境民事公益诉讼的“法定机关”类型

通过统计已公布裁判文书的司法案例和经新闻媒体公开报道的环境民事公益诉讼案件，笔者发现，司法实务中现有的，提起过环境的民事公益诉讼的国家机关有检察院、地方人民政府、环保局、土地局等环境保护行政主管机关，而且大多以原告胜诉结案，各地法院普遍认可检察院和行政机关的原告资格，认为他们可以代表公众起诉环境污染者，保护社会公共利益[2]。与之相反，公民个人和环保组织在司法解释出台之前不被看好担任环境的民事公益诉讼的原告，资格、能力、请求范围、赔偿款的监督使用等问题都成为法院受理此类案件的担忧，还有一直存在的地方政府包庇污染企业的问题也使部分案件无疾而终，维护环境利益的效果不尽如人意。因此，笔者认为，有必要对“法定机关”提起环境公益诉讼加强研究。

(二)“法定机关”参与环境民事公益诉讼的方式

笔者分别以“环境公益诉讼”与“人民检察院”、“人民政府”、“环保局”、“土地局”等部门名称相结合为关键词在“北大法宝”司法案例数据库中检索，并对搜索出的案例进行分析整理发现，“法定机关”参与环境民事公益诉讼的组合方式主要包括以下五种：

1.检察机关单独提起环境民事公益诉讼

由江苏省无锡市锡山区人民法院作出的(2009)锡法民初字第1216号民事判决书肯定了由检察院作环境民事公益诉讼原告的主体资格。案情如下：李华荣、刘世密等人盗伐高速公路防护林内成活的意杨树19棵，造成防护林缺口，破坏生态环境，危害交通安全，锡山区人民检察院提起公益诉讼，请求法院判令被告李华荣、刘世密补种树木。锡山区人民法院认为，这路段防护林的管理者是锡山区农林局，但事发后农林局没有对追回补种树木的经济损失有所作为，因此造成国家经济受损，人民检察院为保护社会公共利益应当提起公益诉讼。

2.检察机关支持公民、环保组织提起诉讼

被称为“1.6亿元天价环境公益诉讼案”的江苏泰州环境公益诉讼案即是由泰州市环保联合会担任原告、泰州市和江苏省人民检察院支持起诉的典型案件。常隆化工等6家企业违法偷排废酸，导致水体严重污染，影响周边地区生活用水。该案经检察院调查，掌握了涉案企业和个人违法犯罪的有力证据，在刑事案件部分了结后，环保组织泰州环保联合会起诉请求涉案企业赔偿污染治理经济损失，检察院为保护社会公共利益支持起诉，受理法院认为符合法律规定。法院判决原告胜诉，这是一起环保组织和检察院共同发挥作用、维护社会公共利益的典型案例，两者优势互补，配合得当，将各自的职能发挥得恰到好处，实现了环境民事公益诉讼制度的本来目的，得到全国民众的好评。

3.行政机关单独提起环境民事公益诉讼

(1) 政府单独作为原告

由广东省佛山市中级人民法院作出的(2010)佛中法民一终字第587号民事判决书判定，被告天乙公司未经批准，擅自处理该公司的危险废物油渣，将其倾倒在南海区丹灶镇人民政府辖区内，导致土地、水体重大污染，造成原告丹灶镇政府重大经济损失，原告有权提起环境公益诉讼，一审、二审法院均认定原告胜诉。同类的判决还有上海市松江区人民法院作出的(2012)松民一(民)初字第4022号民事判决书，松江区法院认为，乡(镇)人民政府和乡(镇)水利机构作为镇管河道的主管行政机关，有权起诉污染者的侵权行为，因此判定上海市松江区叶榭镇人民政府在起诉水污染个人一案中胜诉。

(2) 环保局单独作为原告

江苏省江阴市环保局诉马正勇、王文峰水污染责任纠纷案由江阴市人民法院审结，环保局认为，两被告将煤焦油废液直接倾倒至冯泾河，导致水体大面积污染，虽然经过行政罚款，但数额远不足以弥补后续治理污染发生的费用，作为直接责任人，两人应当对本次污染产生的治理费用及相关损失承担损害赔偿责任，因此向法院提起了环境公益诉讼。一审法院支持了原告的诉讼请求。

4.环保局支持公民、环保组织提起诉讼

2015年1月13日，东营市中级人民法院受理中华环保联合会诉浙江新安化工厂案，浙江化工企业的危险废物被运至东营市非法处置，造成“跨界污染”，中华环保联合会索赔1 000万处置费，东营市环保局作为行政机关也被允许支持起诉，在案件审理过程中提交相关证据，证明被告对东营市生态环境造成的严重损害，最终，法院支持了中华环保联合会的诉讼请求。这是2015年1月1日新环保法实施后，全国首例由环保主管行政机关作为支持起诉人的环保公益诉讼案件。

5.行政机关起诉、检察机关支持其起诉

环境民事公益诉讼在云南省的典型案例是由昆明市环保局提起，昆明市人民检察院支持起诉的。昆明三农与羊甫公司是当地养殖企业，生产设施未达到我国环境保护法规定的标准，企业的废水渗漏，严重污染了地下水系统，昆明市环保局遂起诉要求污染企业赔偿损失，昆明市中级人民法院支持原告提出的诉讼请求，判决被告支付治理污染的相关费用。另外，2012年9月25日由昆明市中级人民法院审理的宜良九乡非法采矿环境公益诉讼案也属于这种情形。被告赵潮龙非法开挖农用地进行采磷矿，对地质环境造成较大破坏,给周边居民带来了生命及财产安全隐患，并给国家带来了较大的经济损失，宜良县检察院因此向宜良县国土资源局发出《督促起诉决定书》，督促其向被告提起环境民事公益诉讼，宜良县检察院作为支持起诉人出庭支持公益诉讼。

四、关于“法定机关”原告资格的理论探讨

(一)“法定机关”取得原告资格的理论依据

环境公共信托理论是理论界公认的“法定机关”取得环境民事公益诉讼原告资格的理论依据。信托是指受托人按照委托人的意愿处理信托财产的制度。环境公共信托的萌芽理论起源可以查到很早，西方学者在该领域著作颇多，法律制度相对而言完善一些[3]。古罗马时期，依据自然法，空气、水等自然资源被认为是大家公有的，奠定了后续理论的基础，英国人的公共信托制度认为，自然资源是公众委托国家进行管理的公共信托财产[4]。这是实质性的发展。为了解决20世纪50年代环境污染日益严重而救济措施非常有限的问题，美国学者萨克斯教授将“公共信托理论”近一步阐释，他认为阳光、水源、野生动物、植物等环境要素是公民共有财产，公民与国家建立信托关系，国家有责任保护和管理这些环境要素，并且有权通过诉讼途径，要求他们负相对应付的法律责任[5]。

我国立法也吸收采用了这一理论成果[3]。我国《宪法》和《物权法》第45条、第46条至第49条都明确规定了，我国领域内的自然资源等环境利益要素归国家和集体所有，因此，有关国家机关有权代表公众提起公益诉讼，要求造成环境污染、生态破坏的最终责任人依法修复环境、赔偿损失。国家作为受托人享有环境公益诉讼原告资格的第一顺位，其次是公民与社会团体。

(二)检察机关担任原告的优劣分析

1.支持检察机关提起环境民事公益诉讼的理由

检察机关具备提起环境民事公益诉讼的天然资格和优势[6]。因为:(1)检察机关设立的初始目的和职能是维护公共利益，其自带的公共性特征决定了它是国家利益或者说是更广泛意义上的社会公共利益的代表。起诉损害公共利益的群体，以维护公共秩序，是检察机关职能范围以内的事项。(2)作为法律监督机关,检察机关提起环境公益诉讼是对环境保护相关法律实施的重要监督方式。只有起诉、胜诉，令被告得到应有的处罚，环境利益得到救济，否则不能说已经实施环境法律。(3)在国际上，由检察机关提起民事公益诉讼是相当普遍的，各国都需要这样一个“公共利益的监护人”[7]。公共利益的广泛存在性、无确定性，使其在受损后难以及时得到救济，需要设立一个法定机关专门维护。(4)检察机关有能力提起公益诉讼。检察机关有国家财政支持，也有较充足的法律专业人士和丰富的诉讼经验。(5)司法实践中检察机关成功提起并且胜诉公益诉讼的案例较多，具有示范作用。自最早的河南方城检察院提起的保护国有资产的民事公益诉讼案件以来，检察院在各个民事公益诉讼所相关的领域都比较活跃，全面、有效地保护了社会公共利益。

2.检察机关不宜提起环境民事公益诉讼的理由

否定性理由有:(1)我国检察机关的性质和其他国家、地区并不相同，而且由检察机关提起环境公益诉讼也并非在世界范围内是通行的[8]。既然我国法律已将检察机关定位为法律监督机关，那它就不宜过多地担任诉讼程序的原告或被告，民事纠纷的特性与其不符，监督国家机关、公务人员是否合格工作、遵纪守法、严格执法是其本职工作。(2)检察机关在民事诉讼中担任原告，涉嫌有时候违背民事诉讼的基本双方平等的原则。检察机关的办案力量来源于国家，力量明显强于被告，且检察机关享有民事审判监督权，甚至可以凌驾于法庭之上，十分容易影响法院的中立、独立审判[9]。 (3)检察机关提起环境民事公益诉讼的资源并不充足。虽然检察机关是由国家财政支持的国家机关，但其财力、人力等资源都受制于地方政府，目前已多数处于超负荷运转的状态，不太可能抽调精英人员搞民事诉讼，而且检察机关并非环境监管的对口单位，在环境民事公益诉讼的调查取证、法律适用、诉讼请求等方面没有经验和资源优势，由其担任原告效果不好，是对宝贵的社会资源的巨大浪费。

(三)行政机关担任原告的优、劣势分析

1.支持行政提起环境诉讼的理由

笔者认为，根据我国行政机关的职权划分情况，人民政府是综合管理机构，主管经济、教育、环境等多个方面，为了不分散其精力，各司其职，由本来主管环境保护的行政部门，如环保局等，担任环境民事公益诉讼的原告比较合适。因此，以下所称的行政机关指的是环境保护行政主管机关。支持的理由:(1)行政机关是环境保护主管部门。它们的职能是保护环境、管理自然资源，当然，在行政处罚不足以保护公共利益的情况下，它们可以选择通过胜诉方式履行职能。(2)行政机关是环境监督管理的直接对口单位，具有国家财政支持经费和专业环境法律人才资源优势，由其提起环境民事公益诉讼更有利于保护环境公共利益[10]。(3)行政机关在监督诉讼后污染治理情况方面具有优势。一般而言，环境民事公益诉讼会判处污染企业和个人向污染治理基金缴纳后续治理污染费用，这笔费用如何行使、污染治理进度如何、环境修复程度如何，都需要具有专业知识的环保机关介入监督，所以，环保行政主管机关担任原告，可以有始有终、最大化地保护环境利益。

2.否定行政机关提起环境民事公益诉讼的理由

(1)行政机关的行政权力足够强大，以实现其本来职能，再允许其提起诉讼没有必要，会造成公共资源的浪费，也有可能导致行政机关怠于行使其本来的行政管理职能，一味地将环境案件推拖至诉讼程序，留给司法机关，会造成效率低下[11]。 (2)行政机关是公权力机关,而且对对方当事人有行政处罚的权力，在诉讼中处于相当优势地位，由其担任原告不符合民事诉讼的平等原则。(3)行政机关与当地企业利益关联较大，地方政府包庇污染企业的情况屡有发生，在当前财政体制未完成改革的前提下，不能依靠行政机关推动，提起环境公益诉讼。

五、我国关于诉讼中“法定机关”范围的立法选择

(一)允许检察机关和主管行政机关提起(各自或一同)环境民事公益诉讼

诉讼方式的特殊性决定了其在环境纠纷解决方式中的优越性，通过提起环境民事公益诉讼,检察机关和行政机关可以更好地维护社会公益。

首先，比起其他的民刑事纠纷自行或官方解决方式而言,诉讼更具有依据法律的严重性、确定性、不可更改性。其次，诉讼通过延长诉讼时效、倒置举证责任等法定方式保护受害人。再次,诉讼判决具有影响其他法院和当事人的作用，可以有效实现对环境污染者的惩戒作用。最后,诉讼过程是综合较量阶段，涉及立法、司法和执法部门，通过诉讼方式保护环境可以引起全体机关和公众的广泛关注，有利于保护环境的基本国策的执行[12]。

(二)确立行政机关提起环境民事公益诉讼的优先地位

笔者认为，虽然检察机关和行政机关都是代表国家对公共利益负有保护、监管的职责，但他们采取的方式应当有所区别。检察机关和行政机关本来是分工合作的关系，检察机关负责追究刑事犯罪行为，而其他违法行为则由行政机关进行行政处罚，这一点在环境纠纷中不应改变。此外，笔者认为，环境保护主管行政机关是公共职能的直接承担者,遇到环境公共利益受损的情况，他们比检察机关更直接、迅速、深入地了解违法事实，而且他们有权可以制止侵害环境行为，并采取行政处罚、提起公益诉讼等有力措施以恢复生态环境。环境问题时间及时也很重要，第一手证据比较难获取，行政机关这方面比较专业。如果由检察机关优先于行政机关自行径直提起环境公益诉讼，不仅会打乱原有的权力布局，而且会滋生环保行政主管机关的懒惰懈怠心理，容易造成机构臃肿、权力界限模糊、不履行各自职能的后果。所以，检察机关可以在环保行政主管机关没有或者不恰当依法积极履行职责的情况下起到监督、督促的作用，但不可以完全取代后者。就其已提起的司法案例来看，行政机关确实在确定环境违法行为、计算环境治理成本、监督环境修复过程、管理环境公益基金等方面具有最丰富的经验，由其担任环境民事公益诉讼的原告可以达到惩罚和治理双效合一的功能。

(三)赋予检察机关督促和支持行政机关起诉的职能

如前所述，检察机关确实不合适，也不能直接自己提起环境重大民事公益的诉讼，尤其是在环保行政主管机关已积极地履行职责的情况下。检察机关的法律监督地位是我国宪法赋予的，也是我国权力结构的独特设计，因此，在行政机关怠于行使其职权时，检察机关可以督促其提起环境民事公益诉讼，必要时，检察机关可以协助环保行政主管机关，在查明案件事实、收集证据等诉讼方面多多配合行政机关办理此类案件。例如，在一个案件同时涉及刑事、民事法律关系时配合行政机关对污染企业和个人进行调查取证，必要时可作为支持起诉机关。在实践中已经出现过检察机关以行政公益诉讼的方式督促行政机关行使职权、保护环境公共利益的先例，如2014年10月20日，遵义市的金沙县的地方环保局因“懈怠处罚违法逾期不交排污费用的企业”被该地检察院告到法院，这是全国首例两者因环境保护问题起冲突、由检察机关提起的行政公益诉讼案，最后法院判决书令金沙县环保局依法履行处罚职责。该案很好地反映了检察机关和行政机关在环境公益诉讼中应该发挥的作用，这种模式值得作为范例推广。

六、结语

环境民事公益诉讼一开始就是为满足我国民众对良好生态环境的渴望、遏制生态环境慢慢恶化的悲剧、严惩环境污染责任人、真正做到让污染的人治理环境而设立的，是在现行环境保护行政手段之外另一有力措施。根据我国环境纠纷处理的现状，考虑到个人和环保组织提起公益诉讼的能力非常有限，精力也不足，应该充分利用“法定机关”的强大资源，由法律(民事诉讼法或者环境保护法等)确立检察机关可以自己提起环境民事公益诉讼，或者和环境保护行政主管机关一同也可以，在现阶段最大化地实现公众的环境利益。与检察机关相比，环保行政主管机关更适宜直接、优先提起环境民事公益诉讼，而两机关的相互配合和相互制约对于环境公益诉讼制度的实施也至关重要。同样，与行政机关优先起诉相配套的制度，是其他原告起诉的行政前置程序，例如公民与社会团体起诉前应先通报行政机关，本文篇幅所限，未详细展开论述这一程序。鉴于我国司法实践中环境民事公益诉讼的案例尚且不多，这一制度的完善有待实务界的进一步探索和积累，本文提出的观点也有待实践检验。

参考文献:

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[12]齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张[J].法学论坛,2007,(3).

[责任编辑:王泽宇]

中图分类号：D925.112

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)02-0094-04

作者简介：牛颖秀(1992-)，女，河南鹤壁人，2014级民事诉讼法专业硕士研究生。

收稿日期:2015-12-06