环境公益诉讼主体资格探析

陈锐

摘 要 就目前而言，我国虽然确立了环境公益诉讼制度，但是在确定环境公益诉讼主体资格范围方面还存在一些缺陷，范围狭窄、实践性不强。因此，本文认为借鉴国外的相关立法及实践，完善我国的环境公益诉讼主体制度，应立足于构建多元主体范围模式，明确规定公民个人、社会团体、检察院以及有关国家机关等都可以作为原告提起环境公益诉讼。

关键词 环境公益诉讼 主体资格 经验借鉴

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.335

一、我国环境公益诉讼主体资格的立法现状

传统民事诉讼法对于原告主体资格规定为原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，法院对原告进行资格审查的主要内容之一就是原告是否与本案有直接的利害关系，这种对于主体资格的限制导致许多环境公益诉讼案件无法得到解决。基于环境污染的特殊性，有些环境侵权案件并不是侵犯的个人利益，而是侵犯的社会利益或者是国家利益。所以如果仅仅依靠传统的原则对原告主体资格来进行确定，势必会产生许多问题。 新《民事诉讼法》修改的亮点以及人们关注的重点之一就是公益诉讼，因为公益诉讼是一项全新的诉讼制度，它与一般民事诉讼有着许多不同之处。新《民事诉讼法》第五十五条对环境公益诉讼作出了比较清晰的规定，即对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。所以它在某种程度上来说标志着我国环境民事公益诉讼制度的形成与发展。然而，从该条文的内容来看，我们很难找到对于环境公益诉讼原告资格的具体明确的规定，确定标准比较模糊，实践性不强。单单从条文的字面含义来看，公民个人以及环保团体没有相应的作为环境公益诉讼原告提起诉讼的权利。

依据新《民事诉讼法》第五十五条之规定，只有法律规定的机关和有关组织可以将污染环境的行为人诉至人民法院。首先，对于条文中提到的“法律”没有明确是什么法律，宪法还是法律？基本法还是单行法？成文法还是司法解释？ 其次，对条文中的“机关”没有进一步明确是什么性质的机关，到底是国家机关还是非国家机关，如果两者都可以的话，那么国家机关或者非国家机关中的什么部门来负责提起诉讼。

该条规定对“有关组织”的界定也含糊不清，社会团体作为一种不以盈利为目的的社会组织，它具有诉讼主体资格是具有先例的，2008年环境保护审判庭在无锡市人民法院正式成立，同时，该法庭最早规定环保社团组织可以以原告身份提起环境公益诉讼。 2015年正式实施的新《环境保護法》对环境公益诉讼的主体资格规定为：第一，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；第二，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以提起公益诉讼。该条款的限制性规定在相当程度上减少了可以提起环境公益诉讼的社会组织的范围。

检察院作为我国的法律监督机关，检察机关所进行的相关工作最能代表整个社会以及广大的人们的利益需求，因此检察机关应该而且可以成为提起环境公益诉讼的主体。但是，新《民事诉讼法》第五十五条却没有明确规定检察机关可以作为原告提起环境公益诉讼，很明显将有权提起诉讼的原告主体范围限制的太窄。检察院作为法律监督机关的监督职能只能通过抗诉的方式行使，这样就很难发挥其作用而不利于环境公共利益的保护。检察机关代表的是国家以及整个社会的公共利益，它拥有人力、财力、技术等方面的绝对优势。值得注意的是，2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，2016年4月11日，徐州市中级人民法院开庭审理了全国首例检察机关直接提起的环境公益诉讼案件。该办法和司法实践对于确定检察院提起环境公益诉讼具有里程碑的意义。

新《民事诉讼法》第五十五条将个人排除在诉讼主体之外，从我国目前的法律规定来看，不管是环境民事诉讼还是环境行政诉讼，如果不具有直接的利害关系则就不具有原告的主体资格。④虽然在实践中进行了许多有益的探索，比如云南省、江苏省、贵州省都设立了环保法庭并且积极扩大环境公益诉讼原告主体资格的范围，但是这些探索却都没有将个人纳入环境公益诉讼主体的范围之内。环境污染、生态破坏等环境问题一般涉及范围广泛、涉案人员较多，公民个人是整个社会以及国家的最小组成单位，有着广泛的社会基础，公民个人渗透在社会的各个领域、各个行业之中，他们有的人甚至是有些环境问题的直接目击者或者是受害者。因此，将公民个人排除在环境公益诉讼主体范围之外是很不合理的。

二、国外环境公益诉讼主体资格的借鉴

大陆法系国家以及英美法系国家都建立了环境公益诉讼制度，并且这些国家在原告主体资格方面作了具体明确的规定。法国、德国等大陆法系国家规定检察院等国家机关可以提起公益诉讼，相关的公益团体也可以提起团体诉讼，但是原则上公民个人不允许提起公益诉讼。在英美法系国家，检察院、公民个人、企业以及公益团体都是适格的诉讼主体。西方发达国家对于环境公益诉讼的研究可以说是处于世界前列的，有着许多值得我们去学习借鉴的经验。

作为最早确立环境公益诉讼制度的国家，环境公益诉讼制度在美国取得了一系列令人可喜的成就，也使得更多的关于环境污染、生态破坏的案件在美国得到了解决。在美国，环境公益诉讼被称之为公民诉讼，它是指每个公民都可以依法对违法排污者的排污行为或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求排污者消除因自己的违法行为造成的危害，以及赔偿公民、整个社会因其违法排污行为所造成的损失。公民诉讼制度最早出现在1970年的《清洁空气法》中，之后1972年的《海洋倾废法》和《噪声控制法》、1973年的《濒危物种法》、1976年的《安全饮用水法》和《资源保护和恢复法》、1977年的《有毒物质控制法》等环境保护法律都规定任何公民都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各种社会组织以及个人按照法律规定提起诉讼。

通过以上规定我们可以看出，美国的环境公益诉讼制度在实践中得到了检验，首先在立法中明确规定，然后在司法实践中进行解释和运用，这样既有立法的保障又有实践的验证，从而可以让环境公益诉讼真正落实到每个人的生活中；在原告主体资格方面，“任何人都可以提起诉讼”， 使美国的诉讼主体更加广泛。⑤

作为发展中国家，印度是最早引入以及建立环境公益诉讼制度的国家。结合自身的实际情况，印度制定了有别于美国等西方发达国家的环境公益诉讼制度。印度在环境公益诉讼方面有符合印度国情的特色规定：首先，印度宪法并没有对原告诉讼资格作出明确的、严格的限制性规定。法院在司法实践中遇到有关环境问题需要遵守的是充分利益标准，正是因为在诉讼资格方面没有作出具体的规定，从而为个人以及非政府组织参与环境公益诉讼提供了条件。其次，与西方发达国家相比，印度在环境公益诉讼方面缺少必要的资金支持，个人以及组织缺少相应的技术知识。因此，如果按照西方发达国家的诉讼程序和模式将收效甚微。在这种情况下，印度突破了传统诉讼的对抗式制度，赋予诉讼程序以及技术方面较大的灵活性，放宽程序要求，承认非正式诉讼程序的合法性。同时，在举证责任方面，印度法院采取大陆法系国家的职权主义模式的方式，从而赋予了法院更大的职权进一步处理好环境公益诉讼问题。印度严格执行预防为主的原则，积极做好相关的预防工作，这是对传统救济方式的重大突破。同时，法官还拥有较大的自由裁量权。⑥

日本的行政诉讼法对环境公益诉讼制度作了相关的立法规定，1976年《行政案件诉讼法》第五条是公民个人对国家机关或者公共团体提起的诉讼模式，该诉讼模式就是民众诉讼。民众诉讼制度是日本在历史上深受“四大公害”的环境问题影响下产生的，为了控制公害问題给人们带来的不利影响，所以日本政府开始从立法方面作出相应的规定，也正是因为这个原因，所以日本的环境公益诉讼制度带有行政诉讼的性质。日本的民众诉讼制度有着比较严格的限制条件，在处分权方面，日本的最高裁判所一直都采用狭义解释。日本民众诉讼制度通过两个标准确定原告的主体资格，一是要求生态环境遭受到了实际的损害；二是该损害是受法律所保护的。

日本的民众诉讼制度有些典型的特色值得我们研究借鉴：日本民众诉讼制度关于选定当事人制度是这样规定的：当一方或者双方有多个当事人与案件具有利害关系的时候，当事人可以从中选出一人或者数人作为诉讼参与人进行诉讼，选定的诉讼参与人代表全体成员的利益参加案件的审理，法院作出的判决名义上是对诉讼参与人所作出的，但是该判决的效力对所有的与案件有利害关系的当事人都产生法律效力。从以上规定可以看出，日本的选定当事人制度实际上就是必要共同诉讼的扩展，适用选定当事人制度必须是共同的当事人有着共同的权利以及承担共同的义务。

三、我国环境公益诉讼主体资格的立法完善

立法先行无疑是重中之重，对环境公益诉讼主体资格范围的确定也是如此，应当从立法上进行完善相关的制度建设，针对环境公益诉讼的特殊性制定全面完善的法律规范，使环境公益诉讼真正做到有法可依。法院在实践中处理环境污染生态破坏案件的时候有据可查，审理标准统一规范，切实维护好受害者的合法权益，因而需要在立法上完善我国的环境公益诉讼制度。完善环境公益诉讼制度，构建多元主体范围模式，明确规定公民个人、社会团体、检察院以及有关国家机关等都可以作为原告提起环境公益诉讼。

我国宪法中已经明确规定：中华人民共和国的一切权利是属于人民的，所以应该明确规定公民个人可以直接向法院提起环境公益诉讼。环境在某种程度上属于一种资源，一种属于所有人的公共资源，因此环境利益关乎我们每个人的切身利益，每个人都是环境利益的享有者和守卫者，一旦发生环境污染生态破坏，我们每个人的健康利益以及财产利益都将受到不同程度的影响。赋予公民个人诉讼主体资格还可以提高公民个人的环保意识，激发人们参与环保活动的积极性。但是如果公民个人没有能力提起诉讼，也可以向检察机关或者社会团体提出请求，从而让检察机关代表其进行相关的诉讼活动。

检察机关应该无条件的享有原告主体资格，不管环境污染行为损害的是个人利益还是集体利益、社会公共利益、国家利益，检察机关都有资格提起环境公益诉讼。检察机关行使着法律监督职能，它可以在环境公益诉讼案件的诉前、诉中、诉后始终发挥着不可替代的作用。检察机关维护的是社会公共利益、国家利益，它完全处于中立者的地位，与此同时，检察机关拥有高素质的法律人才队伍，这样就避免了滥诉的出现，减轻了法院的负担。⑦

社会团体是公民个人的集合体，毫无疑问一方面它具有人力方面的优势，专业的法律专家、热心于环保公益事业的个人对社会团体提起环境公益诉讼起着重要作用；另一方面，社会团体不仅仅是人的集合，它也是资金、技术的集合，有些环境污染案件的认定往往需要昂贵的诉讼费用或者是较高的技术要求，这使得其在提起环境公益诉讼的时候具有一定的优势。

要赋予公民个人、社会团体、检察机关、国家机关提起环境公益诉讼的原告资格，那么在环境公益诉讼中需要改变传统的直接利害关系理论。即使在具体案件中没有直接的利害关系，只要是为了社会利益、公共利益、国家利益，环保组织、检察机关、公民个人等就可以以原告身份提起环境公益诉讼，法院不能再以该诉讼主体与案件没有直接的利害关系而拒绝受理案件。

对环境公益诉讼中原告主体资格的认识不是一个静态的、一成不变的过程，在确定原告主体范围的时候往往需要依据社会的变化发展不断完善，在此基础上构建一个可以真正解决环境公益诉讼中主体资格的认定的制度。这样可以确保发生的环境污染、生态破坏事件得到及时发现，进而诉至法院，及时解决环境污染和生态破坏，维护环境公共利益。

注释：

阮丽娟.环境公益诉讼原告诉权的限制.政治与法律.2014（1）.

宋宗宇、郭金虎.扩展与限制：我国环境民事公益诉讼原告资格之确定.法学评论.2013（6）.

徐林.论环境民事公益诉讼中的原告资格.集美大学学报.2010（1）.

李梦雯.环境公益诉讼原告主体资格研究.西南大学硕士学位论文.2014.

李劲.国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴.法学杂志.2011（10）.

孙立智.民事公益诉讼原告资格研究.湖南警察学院学报.2012（3）.

吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析.中国法学.2016（3）.