地方政府及环保部门防控环境冲突的机制——突破当下教育局限的机制

王 萍，杨仕恩

（兰州理工大学，甘肃兰州730050）

地方政府及环保部门防控环境冲突的机制
——突破当下教育局限的机制

王 萍，杨仕恩

（兰州理工大学，甘肃兰州730050）

进入社会转型时期，各种利益矛盾纵横交织，导致大量非稳定因素开始产生，环境冲突事件呈高发和上升态势。环境冲突频发严重影响着社会的稳定和谐，制约了全面建成小康社会的进程。在各方利益主体博弈中，地方政府和环保部门扮演着重要角色。防控环境冲突，要充分发挥地方政府和环保部门的关键作用，构建良性的政府考核、评价机制和环保部门监管机制。

地方政府；环保部门；防控；环境冲突

马克思恩格斯把一切冲突归因于生产力和交往形式之间的矛盾，“实现人的自由全面发展是马克思主义化解社会冲突的根本途径和最终指向”[1]，只有这样，才“可能保证全体社会成员有富足的和一天比一天充裕的社会生活”[2]。环境冲突是一种危害性很大的社会冲突，涉及到诸多的利益主体，其形成路径是：经济行为→环境污染→社会冲突。相对于一般的社会冲突而言，环境冲突受到各方利益因素的影响，其原因和表现形式比较复杂，导致对环境冲突事件的处理也更为棘手。环境冲突的本质是利益侵害和利益冲突，在自身利益实现过程中，不同利益主体为了实现自身利益而侵害他人的利益，导致彼此间利益矛盾激化。环境冲突事件的各方利益主体中，政府和环保部门的态度及作用十分关键。因此，防控环境冲突就要以地方政府和环保部门为先导，构建良性的政府考核、评价机制和环保部门监管机制。

一、构建防控环境冲突的政府考核和评价机制

环境的公共属性以及冲突的社会性决定了地方政府在环境冲突中扮演着关键性角色。作为政府而言，政府行使公共行政权力，其特质在于它的“公共性”，在环境冲突事件发生时，地方政府也应当承担起相应的公共责任，起主导作用。进一步完善地方政府考核和评价机制，政府考核价值目标的设计不仅要体现政府绩效评估的有效性，还要评估其行为对于政治、文化、社会、环境的影响。

（一）优化行政人员考核机制

改革开放后，“经济建设为中心”的发展观念深入人心，造成唯GDP增长至上、物质至上的价值观，成为解决环境问题的精神障碍。追求经济发展和GDP增长，其主要依靠大型项目的投资建设和大量招商引资。以GDP增长考核为主的政绩观，导致地方政府把主要财力、物力、人力放在能带来短期效益的大规模投资和建设上，长期性的公共环境保护和治理一直被忽视，先污染后治理的思想长期“统治”着人们的头脑。这使得现行的政绩评价机制注重显性政绩忽视政绩成本，重视经济发展指标而忽略社会问题，最终“必然导致地方政府的行为目标出现偏差，往往急于追求短期经济效益，忽视了长期的生态效益和社会效益”[3]。

因此，要实现经济社会平稳发展，落实生态文明建设要求，就必须全面反思我国经济社会发展模式，改善现行政府考核和评价机制。政府考核和评价机制要以绿色GDP为核心，建立包含环境指标的综合衡量标准，树立绿色、生态、环保的政绩观，转变地方政府只注重经济发展速度的传统观念，从源头上预防环境问题引发的群体性事件。要积极引导、鼓励社会各界力量投入到生态文明建设中去，明确地方政府对当地环境质量的环保责任，把污染排放指标、环境问题引发的社会冲突事件列入官员的考核体系。环境政策制定要坚持科学性原则，符合生态文明建设需要，切合当地生态环境的实际状况，积极调动区域内资源要素，形成一个有机的良性互动系统。

（二）建立跨域治理的统筹合作机制

众所周知，解决各行政区之间的冲突和争议是跨区域环境保护工作的最大难题，建立和依靠地方政府间的交流合作机制是解决地方政府之间冲突和争议的有效途径。良性运行机制可以使区域地方政府之间加强技术交流与合作，达到区域生态环境信息资源共享的目的，为地方政府提供一个解决环境问题和矛盾的交流平台和合作空间，加强协作，共同解决环境问题。通过引导地方政府官员建立生态文明理念，发挥地方政府在保护环境和生态文明建设中的主导作用，从而制定科学的政策，协调经济建设和生态文明建设，减少环境冲突事件的诱因。

环境污染的流动性和跨区域性决定环境治理必须加强区域合作，一个地区地方政府缺乏环境保护长期投资或环境治理的动力，极有可能抵消周边地区环境污染治理效果。因此，“环境污染的负外部性和环境治理效果‘正’的外部性决定，在治理环境污染、防治环境冲突时，要建立跨域的统筹合作机制”[4]，杜绝“搭便车”的行为，这是环境污染整治、防控环境冲突的有效保证。在环境冲突的多发地区，要调整相关主体的利益关系，实现当地经济发展与环境保护双赢。从环境评价的角度来看，防控环境冲突，还必须将环境影响评价体系纳入评估环境治理效果中，保证环境影响评价渠道畅通，使公众能够充分参与环境影响评价。通过加强各利益主体之间的协商和沟通，解决环境污染，预防环境冲突事件，实现区域可持续发展。

（三）完善政府生态责任问责制

政府生态问责制是指“在对政府生态责任履行的评估过程中，因为行政不作为或玩忽职守导致地方政府生态责任缺失，要追究政府等相关职能部门的责任”[5]。政府生态问责制包括同体问责制和异体问责制，完善政府生态责任问责制的关键是提高异体多元政府生态问责制，为环境保护建起坚实的铁网。异体问责是行政系统外的司法机关、新闻媒体和社会公众从下到上、从外到内的生态责任追究。在环境问题上，公众是环境破坏的直接受害者，但在利益博弈中公众往往处于人微言轻的地位，无法表达代表的利益。因此，公众作为异体问责主体，理应有更多的话语权，通过媒体表达自身的环境诉求，监督政府环境执法的有效性。

完善政府生态责任问责制，就要对主管官员进行环境问责，建立责任终身追究制度，使“终生追责”考核制度成为领导干部头上的“紧箍咒”。一旦发生严重的环境污染事故和危害生态环境事件，对民众切身利益造成极大损害的，不仅要对辖区的主管官员进行追究问责，还要对整个事件进行回溯分析，不能单纯地就事论事。从多数环境冲突事件来看，地方政府追求经济发展与企业盈利目标具有一致性，这就造成地方政府对企业的环境危害行为采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度，甚至包庇企业的污染行为，从而损害了公众的环境权利。因此，企业出现破坏环境的行为时，要进行回溯追究，建立责任倒查机制，那些对环境破坏严重的企业，对其审批通过的政府责任人，要不受时间或任期的限制，严格追究其相关法律责任。

完善防控环境冲突的政府生态责任问责机制，还要求政府以生态文明建设为指导，坚持科学发展观，“在生态文明建设、生态环境保护等方面不断地加大考核力度”[6]。对于促进生态文明建设“成绩”不佳的政府领导干部和不顾资源环境盲目决策而造成严重环境后果的政府决策者，都要追究相关的领导责任。要将生态文明建设、环境保护等指标作为刚性约束，纳入政绩考核体系，建立政府生态环境问责制。

（四）规范政府行政行为方式，提高相关人员素质

政府行政行为是政府行政能力的外在体现，而政府行政能力是政府行政行为的基本内核。规范地方政府工作人员行政行为对于提高政府公信力，防控环境冲突也至关重要。作为与百姓直接接触的群体，地方政府执政人员的行为方式直接影响着行政效果。要以提高行政人员素质、规范行政行为为重点，采用灵活多样的培训形式对地方政府工作人员进行培训，提高行政人员的工作能力和职业素养。此外，要“建立一个完善的行政人员绩效考核体系”[7]，以规范行政人员行为。将公众满意度纳入行政人员绩效考核范围，使行政人员能真正地聆听民声，参考公众意见和建议，处理群众反映的环境事件，以准确有效的方式处理环境问题引发的社会冲突事件。

提高行政人员职业素质，还要加强自身道德修养。市场经济条件下，政府部门的一些行政人员抵制不住金钱和权力的诱惑，在环境问题发生时，不顾公众利益，一味包庇纵容肇事企业，败坏了社会风气，降低了政府的公信力。因此，规范政府行政人员行为，必须高度重视其自身道德素质的提高，引导其树立正确的价值取向，遵守行政人员基本职业规范，不断加强个人道德修养。

二、构建防控环境冲突的环保部门监管机制

在协同治理环境问题、防控环境冲突中，还需要发挥社会主体力量的积极作用，协同政府组织承担环境公共服务。近年来，随着社会经济的快速发展，各种环境污染造成的社会冲突事件频发。作为政府行政主管部门，环保部门在环境冲突治理中发挥着不可替代的作用。再加上环保部门所具有的专业性、非利益相关性以及价值中立性等特征，相对政府而言，环保部门在利益协调机制、价值规范机制以及认知调整机制等方面有着明显的优势。防控环境冲突，不能仅仅依靠地方政府的监管和调节，还需要发挥环保部门的职能，充分参与公共环境建设和治理，通过制度化参与的途径减少环境冲突事件。环保部门要更好地发挥监管功能，督促企业承担生态责任，减少企业危害生态环境的行为，遵循“以人为本，预防为主”的原则，并对环境冲突事件做好预防工作，加强对企业违法排污行为的监管，对环境事件危险源进行监测、排查，预防和消除引发环境冲突事件的各种因素。

（一）健全环境影响评价制度，加强环境质量监管

环境影响评价是预防环境问题的有效手段，“建立科学的环境影响评价制度，是改善环境质量的重要保障”[8]。提高环境影响评价制度的科学性就要运用科学的手段、使用科学的方法，只有建立在科学手段使用的基础上，保证环境评价程序的规范化，环境影响评价才能体现出科学性，最终才能得出科学的结论。公众参与评价是环境影响评价制度中的重要内容，环保部门要确保公众能够参与环境评价听证会，及时听取公众对于生态环境的意见，耐心为公众的环境诉求答疑解惑，采纳公众关于环境问题的建议。为了让公众更好地参与环境评价过程，就要保证公众参与到环境调查活动当中，并将拟定环境问题或生态建设项目信息公布于众，让公众事先了解环境信息。健全环境影响评价制度，也可以引入环境健康和环境风险评估机制，环保部门通过制定环境健康标准，有效地评估环境风险，预防环境问题。

环保部门作为我国环境保护的专门机构，负有监测环境质量、为公众提供健康生活环境的职责。环保部门应当加强环境信息监测，随时掌握环境质量状况，对高能耗企业实行定期废弃物排放监测，防止突发性环境污染事故引发社会冲突。在此基础上，环保部门要严格环境执法，加大污染企业整治力度，淘汰那些技术落后和环境污染严重的企业，降低企业环境污染引发社会冲突的风险。对于公众迫切关心的环境问题，环保部门应当向公众及时公开信息，让公众参与环境事务，形成强有力的社会监督体系。

（二）培育民间环保组织，加强公众与政府的沟通

随着社会、经济各方面的加速发展，环境冲突的数量和规模与日俱增，民间环保组织对预防环境冲突的作用也不可忽视。我国民间环保组织作为“第三部门”，近年来发展较为迅速，因其非营利性、志愿性的特征在化解环境冲突中有着独特的优势。民间环保组织作为政府和民众沟通的桥梁，能够有效提升公众参与环境保护的专业知识，调动公众参与环境建设的积极性，监督企业履行环境保护的社会责任。因此，地方政府要提供平台，使民间环境保护组织积极参与环境保护，“共同保障生态环境与经济建设的平衡发展”[9]。在化解环境问题引发的社会冲突中，我们应该重视民间环保组织的作用，加强民间环保组织与公众的互动。

“民间环保组织已经成为我国环境保护和环境管理方面的一支重要力量。”[10]首先，相对于政府而言，“民间环保组织有自助互助性、民主参与性的优势，发挥着政府难以提供的环境保护职能”[11]。在化解环境冲突事件中，政府主要依靠控制和强制力量，容易引起公众的反感。而民间环保组织主要是通过团体间的共识和相互的信任参与环境利益冲突，在相对缓和的氛围中，双方充分表达各自的意愿，在此基础上权衡各方利益，最终达成能最大程度反映公共环境利益的决策。其次，相比较环保部门而言，民间环保组织的构成具有多元代表性，包含各领域的高层次专业人才，能够更好地组织环境保护行动，表达自己的环境诉求，从而加强公众与民间环保组织的互动，增加公众的环保知识，提高公众环保意识，帮助人们维护环境权和健康权。同时，民间环保组织作为普通公众的“代言人”，可以为公众争取环境权益，通过和企业的谈判、协商，调解和平衡环境冲突事件中各个利益主体。

随着民间环保组织不断壮大，民间环保组织也为公众提供法律援助和技术支持，在积极支持诉讼的同时也起到了指导群众解决环境纠纷的作用。地方政府可以充分利用民间环保组织的优势，通过资助、督查等方式，鼓励民间环保组织发挥积极作用，以化解环境冲突和纠纷。由于环境冲突的复杂性，“行政调解更容易使双方加强沟通、理解和相互信任”[12]，这就需要发挥民间环保组织的纽带作用，通过民间环保组织与企业、政府、公众等利益主体的协商，达成双方都能满意的解决方案。

从本质上来看，环境具有公共属性，是典型的公共物品，一部分个体牺牲他人的环境利益来追求自身利益的行为如果得不到及时纠正和制止，环境冲突就在所难免。在各方利益主体博弈中，地方政府和环保部门扮演着关键性角色。防控环境冲突，要充分发挥地方政府和环保部门的主体作用，构建良性的政府考核、评价机制和环保部门监管机制，完善政府生态问责制，调动民间环保组织的积极性，形成防控环境冲突事件的有效合力。当然，政府的行政管理和调节不可能消灭所有的社会矛盾，仅仅依靠地方政府和环保部门的力量化解环境冲突取得的成果是十分有限的，为此，“还必须构建动态调节和化解机制，以使社会矛盾和问题不断得到及时化解，使社会处于动态平衡、健康运行的状态”[13]。

[1]云立新.冲突与和谐：透视转型时期中国的社会冲突问题[M].兰州：兰州大学出版社，2012：12.

[2]马克思恩格斯全集：第25卷[M].北京：人民出版社，1979：145.

[3]彭小霞.从压制到回应：环境群体性事件的政府治理模式研究[J].广西社会科学，2014（08）：126-131.

[4]田志华，田艳芳.环境污染与环境冲突——基于省际空间面板数据的研究[J].科学决策，2014（06）：28-42.

[5]姚海娟.政府生态责任的缺失与重构[J].求索，2011（6）：97-98.

[6]冯蕾.生态问责：如何落细落实——五部门解析《关于加快推进生态文明建设的意见》[N].光明日报，2015-05-08（08）.

[7]刘细良，刘秀秀.基于政府公信力的环境群体性事件成因及对策分析[J].中国管理科学，2013（11）：153-158.

[8]李艳芳.关于环境影响评价制度建设的思考[J].南京社会科学，2000（07）：72-77.

[9]谬金祥.美丽中国：环境群体性事件的预防研究[J].生态经济，2014（02）：64-66.

[10]李周，孙若梅.中国环境问题[M].郑州：河南人民出版社，2000：53.

[11]肖晓春，段丽.论民间环保组织的环境利益冲突协调功能[J].环境保护，2008（02）：61-62.

[12]常健，李志行.韩国环境冲突的历史发展与冲突管理体制研究[J].南开大学学报（哲学社会科学版），2016（01）：142-150.

[13]朱力.走出社会矛盾冲突的漩涡——中国重大社会性突发事件及其管理[M].北京：社会科学出版社，2012：354.

责任编辑：温冠男

F224.32

A

1671-1262（2016）03-0054-04

2016-07-01

国家社科基金青年项目“西北地区环境问题引发的社会冲突及其防控机制研究”（11CZZ027）；甘肃省高等学校基本科研业务费项目“经典马克思主义的生态观及其当代启示”（2014A-040）；兰州市社科规划办项目“深化美丽兰州研究”（15-021D）

王萍，女，兰州理工大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事生态政治学、马克思主义与社会发展理论方面的研究；杨仕恩，男，兰州理工大学设计艺术学院硕士研究生，主要从事城乡规划方面的研究。