依法规范处理基层信访事项对策研究

丛淼

（中共牡丹江市委党校，黑龙江 牡丹江157022）

依法规范处理基层信访事项对策研究

丛淼

（中共牡丹江市委党校，黑龙江 牡丹江157022）

信访制度具有权利救济、了解民意、公共政策咨询与纠偏等社会功能，是党的群众路线的具体体现，是直接接触群众、维护群众权益的工作平台。目前，基层信访工作存在着信访量始终居高不下，信访案结事不了，缺乏相应机制规范指导等问题。应深入剖析困扰基层信访工作问题产生的原因，在信访工作中建立全方位超前预警机制、客观公正的终结评价机制、信访无终结跟踪和稳控机制。

信访；超前预防机制；终结评价机制

信访制度作为中国特色的民意表达制度，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，对实现公民的政治参与权利、利益诉求表达、个人权益受损的救济等方面发挥了重要的作用。在社会处于发展速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的大背景下，在广大人民群众权利意识不断提高的今天，信访制度面临着巨大的挑战。

一、目前基层信访工作的主要疑难问题

（一）基层信访量始终居高不下

当前，我国正处在社会转型时期，影响社会稳定的因素日渐增多，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐突出，导致信访案件呈上升趋势。信访本身是解决群众诉求的一种方式，但信访中的缠访、闹访等对抗性却明显增强，尤其是重复访、越级访成为基层信访工作面临的巨大压力。虽然目前已经按照党的十八届四中全会精神实现诉访分离，把涉及刑事、民事、行政等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关负责依法处理，但在实际信访接待工作中，涉法信访案件分流较难，信访总量基数仍处高位，信访案件的内容以求决类为主，人民群众所反映的案件仍然集中在迫切要求解决的诸如就业、就学、医保、养老、安置、补偿、低保等方面，主要是围绕一些生活中的现实问题。

（二）基层信访工作存在案结事不了

在转型期的社会背景下，我国社会矛盾呈现出多发的趋势。基层政府是群众工作的第一线，也是接触矛盾和解决矛盾的第一线。按照现行的《信访条例》第34条、第35条规定，在处理同一信访案件的具体事项，按照法律规定的程序，经过三级行政机关，逐级依次做出信访处理意见、信访复查意见、信访复核意见后，由有权处理的行政机关终止受理该信访事项，该信访案件事项处理即告终结。如果信访人仍然以同一事实和同一理由提出信访投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。但现实工作中的难度在于：经过了程序上的三级行政机关处理，信访人依然不接受处理意见。有一些访民刻意选择敏感时段，在敏感地点，采取过激方式，制造敏感事件。择机信访令基层信访机构防不胜防，造成的政治影响较大，虽然各部门十分重视，但仍发生一些意外事件。非正常上访，越级进京访成为基层信访工作的重点，更是难点，因此，建立信访终结评价机制和信访终结后的维稳机制迫在眉睫。

（三）基层信访缺乏相应机制规范指导

基层信访工作在现有体制、机制下运转存在的主要问题有：第一，一些地方和部门工作中还存在一些薄弱环节，亟待切实加以解决。《信访条例》中要求上访人必须规范自身的信访方式和行为，“六个不得”、党政机关信访部门的“三个不受理”和“三级终结”程序在实际工作中落实较难，信访人员的信访行为及秩序仍然不够规范。第二，信访工作体制与诉讼、行政复议、仲裁等法定途径衔接不顺。《信访条例》第21条明确规定，对已经受理或者依法应当通过各种诉讼、行政复议、仲裁等法定途径解决的，不予受理。但在实际操作中，只要发生到省或进京上访，不论是否属于《信访条例》第21条规定的情形，国家和省级相关部门依然层层交办给基层信访机构，还要求定期反馈办理情况，违反了《信访条例》的规定，导致了信访人“信访不信法”。第三，信访事项复查复核存在案件难以终结的问题。《信访条例》第35条明确规定，信访人对信访案件的复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出信访投诉请求的，各级人民政府的信访工作机构和其他行政机关均不再受理。但在基层信访工作中，一些信访事项经过了三级复查复核程序，有的甚至通过省级和国家级备案，按《信访条例》规定不应再受理，但只要发生进京或到省上访，国家和省依然层层交办，信访案件结而不终，助长了信访人在国家和省缠访、闹访，使《信访条例》的有关规定难以落实。

二、困扰基层信访机关疑难问题的原因剖析

“信访制度的价值是给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤，最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索。”[1]基层政府是接触人民群众的第一线，也是信访工作的第一线，工作难度大，出现的信访疑难问题也较多，产生的原因多种多样，究其主要原因如下。

（一）定位不准确，没有把信访工作作为长期重要群众工作来对待

有些地方的党政领导意识不强，没有从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识到信访是当前最重要的群众工作。做好新形势下的信访工作关系到最广大人民群众的根本利益，关系到党的执政根基和社会稳定，关系到我国全面建设小康社会的全局，关系到党的事业兴旺发达和国家长治久安的重要基础。因此，必须从构建和谐社会的战略高度，充分认识和理解当前信访工作的重要性，增强做好信访工作的紧迫感和使命感。

（二）调处不彻底，没有严格按照处理信访规定的标准和程序执行

一是对初信初访不够重视，信访接访和处理不够及时；二是处理信访案件缺少具体标准，没有严格按照事实清楚、依据充分、处理准确等基本标准执行；三是没有按照处理信访工作的“三级终结”程序执行，导致信访工作出现反复；四是没有做深入细致的思想工作，虽然反映的问题得到了责任单位的基本解释和答复，但没有从信访人内心深处进行及时的沟通和疏导；五是对部分无理闹访、缠访事件解决力度不够，没有后续的维稳措施，严重影响正常信访机构的工作秩序。

（三）机制不健全，没有形成信访统筹标本兼治齐抓共管的工作格局

“信访既是行政信访的功能实现载体，也是对行政机关工作监督的运行机制，它具有鲜明的行政监督的基本属性。”[2]287基层信访机构和信访案件的责任单位还没有形成统一领导，各部门协调统筹安排、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作大格局。基层信访机构工作人员配备不够，兼职、挂职人员多，专职信访工作人员少，有的社区和村委会没有相关的信访工作人员和信息员，有的单位信访工作人员形同虚设、有名无实，工作程序不完善、不到位。面对基层信访工作出现的疑难问题，亟需寻求解决对策，建立健全相关信访工作机制。

三、解决基层信访工作疑难问题的对策

我们要把改革精神和法治精神统一起来，从创新有效预防和化解社会矛盾、维护群众合法权益体制机制的实践深层来研究突破，推动基层信访工作的创新与发展。重点应建立健全三个机制：信访全方位超前预防机制、信访终结评价机制及信访无终结跟踪和稳控机制。

（一）建立全方位超前预警机制

“信访制度的功能并不是直接解决法律上的是非问题，它只是使人民群众的是非问题获得解决的引导、跟踪和推动机制。”[2]94针对新形势下信访工作不断出现的新情况、新特点，要制定出有效的信访超前预警机制，将矛盾问题化解在基层和萌芽状态。建议在各行政机关配备或确定专职信访信息员，由基层人民政府牵头，定期组织信访局、司法局、公安局、民政局和政府相关职能部门的负责人和信访信息员参加的热点矛盾疏理排查活动，将排查出来的重点问题和信访重点人员进行梳理归类整理，以方便问题的解决处理和事后进行回访、监督，从源头上杜绝信访案件的发生。

（二）建立客观公正的终结评价机制

为了减轻地方压力，国家信访局在信访系统内部探索出“三级”终结机制。如何评价信访案件的终结，成为实际工作中的一个疑难问题，笔者建议建立信访案件终结评价机制，具体为：由信访部门提交信访事项复核机关的上一级行政机关，向其提出启动信访“终结评价机制”的建议。由信访部门负责组织选聘组成终结评价第三方，根据具体的信访情况、信访事项所涉及的政策制定部门，包括复核意见的上级行政机关的相关工作人员、法律从业人员、社会中介组织、居委会、村委会、社区代表、人民群众代表等组成评议小组，评议人员尽最大可能实现专业化和中立化。由信访事项复核行政机关就信访事项及其复核意见进行书面说明，终结评价第三方就信访事项的案件卷宗进行书面评价。要重视在终结评价环节中提出和发现的各种问题，由信访机构负责梳理和总结问题，由终结评价第三方来确定解决路径，并作出评判结论，由信访责任单位负责落实。

（三）建立信访无终结跟踪和稳控机制

信访实际上是一种行政补充救济。根据法律规定的权利和义务相对应原则，从信访权用尽的另一角度，也要求行政部门对信访人用尽法律规定的救济程序和手段。信访机构应本着“信访无终结”的工作原则，在宣告信访“三级终结”以后，依然由负责信访的机关在最终解决方案内进行化解和说服工作，将工作重心转向对信访人的思想疏导。切实为信访人解决各种实际困难，做好对信访终结案件信访跟踪，做好信访终结后的稳控，才能真正发挥“信访终结制”应有的作用。应建立信访无终结跟踪和稳控机制，一是建立信息共享阳光信访系统。实现信访“三级终结”后的信息数据共享平台，将已经信访程序终结的信访事项、信访如何答复、是否经过了复查复核，以及信访复查复核的情况，全部录入阳光信访信息系统。如果发生信访人重复上访行为，便于各级信访部门在接待中快速查询信访信息，掌握信访答复情况，统一答复口径，维护政府公信力。二是建立多维立体社会扶助体系。从调查中可以看出，重复信访市民占有的经济、文化、组织、政治等资源比较匮乏。针对这一现象，我国政府已经开始对重复信访市民进行帮扶，但这种做法尚无制度和规范依据，各级各地政府的扶助工作仍处于自发状态，导致实践中出现了两种典型问题，即当事人提出不合理要求和滋生攀比的心理。信访工作迫切需要整合资源，建立多维立体的社会扶助体系，规范扶助的程序，遵循公开、公平、公正的原则，将个别政府的悄悄花钱买太平暗中买单的行为转化为公开的法律行为，既可以预防当事人提出不合理要求，减少相互攀比的心理，同时可以体现政府对弱势群体的关心，有助于政府正面形象的树立。三是专业人员与重复访民定期交流。邀请具有法律知识的专业人员帮助重复信访者，做好说理和疏通引导工作，可以进行面对面的现身说法，可以请律师或法律工作人员到现场解答一些法律问题。这就需要政府投入更多的精力，来规范和引导社会力量，定期开展专家、律师等专业人士与重复信访者的交流互动活动，帮助重复信访者解决现实困难问题，同时缓慢纠正重复信访者偏颇的法律意识和思想行为。

构建规范的信访事项处理机制是做好群众工作的重要保障，是中国特色民主政治制度的重要补充。只有通过积极作为和工作创新，找准自身定位，才能发挥好信访工作在国家和社会治理体系中的应有作用，让信访成为监督权力的制度化力量，推动法治政府建设，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而共同努力奋斗。

[1]陈敦源.民主治理：公共行政与民主政治的制度性调和［M］.台北：五南图书出版发行有限公司，2009：22.

[2]王浦劬.以治理的民主实现社会民生——对于行政信访的再审视［M］.北京：北京大学出版社，2012：287.

责任编辑：温冠男

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1671-1262（2016）03-0034-03

2016-05-10

丛淼，女，中共牡丹江市委党校、牡丹江市行政学院、牡丹江市社会主义学院教研室主任，硕士，教授，主要从事法理学、行政法学、民商法学及司法实务方面的研究。