协商民主视角下的村民自治主体分析

王　凯，程同顺

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

·政治文明研究

协商民主视角下的村民自治主体分析

王凯，程同顺

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

村民自治的主体是可以行使自治权的村民个人，其在村级协商民主活动中产生了平等协商型、自我主导型以及理性顺从型三种互动模式，并表现出了理性态度下的主体性理念、独立的公共责任意识、多元之上的包容性与妥协性以及较强的民主能力与话语能力四大政治特征。

协商民主；村民自治；主体；理性；民主

村民自治作为20世纪80年代在中国农村大地上兴起的新事物，自产生以来就吸引了众多学者的关注，并由此引发出一系列的争论。其中，对村民自治主体即村民自治权利归属问题的探讨便是重点内容之一。在如今处于新时代的历史背景下，村民自治主体问题不仅直接关系到广大农民群体的权益能否有效实现，更与农村基层民主的建设问题息息相关。

一、村民自治主体的论域聚焦

学术研究从来都是一个积累和发展的过程。而对一个新研究问题的确立，必须建立在对以往研究进行准确把握的基础之上。从已有的相关文献资料来看，目前对村民自治主体问题的研究主要从宏观与微观两大层面展开。具体来讲，从宏观层面看，理论界认为广大农民作为村民自治事实上的主体不仅推动了自身的发展，还推动了农村基层民主建设事业的发展。［1］（p97）从微观层面讲，很多学者都对村民自治主体本身进行了基本界定，并得出了“村民个人”、“村民集体”以及“村民委员会”三种主体说的结论。此外，还有学者从法学的视角对村民自治主体进行了具体分析与探讨，使村民自治主体问题的研究逐步趋向多元化。而从协商民主的视角对村民自治主体的特征进行理论分析，在目前的文献资料中还比较少见。因此，本文从分析村民自治主体的基础出发，在对村民自治主体的概念进行了一般性设定的基础上，将村民自治放在协商民主的视角进行重点论述，得出了一系列结论。

村民自治主体是指哪些人应该依法享有这种自治权，这种自治权是为哪些人依法设定的，即通过实行自治的方式为哪些人获取利益。关于村民自治主体概念的界定，目前学术界主要集中于以下三种观点：

一是“村民委员会”主体说。持这种解释的人提出村民委员会是村民自治的主体，因此它应该作为一种独立的权力—利益主体，对村庄的公共事物享有参与权与决策权，并能与其他利益主体在地位平等的基础上对相关利益问题进行谈判，从而保护村庄的合法权利不受侵犯。［2］（p128）

二是“村民个体”主体说。持此种观点的学者认为村民自治的主体只能是独立的“村民个人”，因为权利只有落实到个人才有意义，而村也应该是基于人的组成而不是自治组织。［3］（p208）另外，还有学者认为村民自治权应该包括村民个体单独即可行使的权利和必须由集体共同行使的权利，而在由集体共同拥有的自治权中，虽然村民个体无法通过个体权利单独决定任何相关的自治事务，但并不能因此而否定村民个体是这些权利的主体。［4］（p54）

三是“村民集体”主体说。中国民政部负责村民自治相关工作的官员曾对村民自治的概念作过如下解释，即“村民自治的构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体。农村社区指自然村落，自治的主体指的是村民群众。因此，村民自治的涵义是指一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。在上面的释义中，村民自治的主体是指全体村民。而这个概念是由国家民政部提出的，因此在一定程度上来看，以上观点也是贯彻国家意志的一种体现。同时，另有学者也表达了与上面相似的观点，认为国家意义和村意义上的民主主体分别是“人民”与“村民”，其中的“人民”与“村民”的概念都具有集合化的性质，然而对自治权利的行使与维护都应当转化为具有法律效应的“公民”个体。由此，村民自治的主体也只能是具有集合性质的“全体村民”，而不可以释义为“村民个人”。［5］（p14）

在以上的三种论述中，表面看来各种观点都有充足的理由可以证明其立论的合理性。然而，村民自治的主体到底应该是村民个人、全体村民还是村民委员会？对于这样的问题却只可以有一个答案，因此必须对其进行深入细致的考察，同时也只有这样才有可能找寻出真正的答案。从目前的理论界来看，支持第一、三种观点的学者居多，他们大多认为只有村民自治主体是“村民集体”或“村民委员会”才能更合理地解决村民自治在发展过程中遇到的与基层政府对抗时产生的矛盾等现实问题，因为从本质上来讲，“全体村民”和“村民委员会”都是具有集合性质的实体，这在无形中会为村民自治主体在与其他政治力量进行博弈时增添更多取胜的法码。

而笔者却认为这两种观点都存在不妥之处，如果将村民委员会的权力等同于村民自治权，并预先将其定位为村民集体自治权的代表，这无疑会出现将村民自治权置于国家权力的控制与延伸之下的情况。受我国特殊国情的影响，目前学术界虽然对村民委员会是一个自治机构还是一个执行机构，或者是二者合二为一这些问题存在很大的争议，但可以肯定的是，如果将村民委员会作为村民自治的主体无疑是欠妥的。

在我国《宪法》的第二条中就有如下规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”而能够更好地为农村地区的“草根民主”服务是《村民委员会组织法》立法的主要目的之一，这两部法律的出台也意味着任何政府（包括中央与地方）或由政府授权执行公务的各团体亦或公共组织都必须是通过由下而上的方式建立。因此，我们在对村民自治进行制度设计时必须遵循以下原则，即任何时候广大村民都有充分的权利去改变村民委员会的组织架构，而不能形成将村委会的权力定位于村民权利之上的局面。

再者，如果将村民自治主体定位于村委会，这样会大大提高将村委会的组织意志替代村民个人意志、村委会与村民之间关系混乱等现象的概率，继而对保护村民的自治权构成极大的威胁。同时，对“村民个人不能单独行使自治权，村民自治是一种集体的自治权”这样的论调笔者也并不认同。不可否认，集体性确实是村民自治权最重要的特征之一，然而任何权力只有定位于个人才会产生实际意义。当村民自身的权利受到来自外部力量的侵犯，也许村委会会出面代之解决，但如果侵犯的主体是村委会本身呢，又有谁会出面保护村民个人的权利？如果村委会自身处理则会引发关于正义公平方面的质疑；如果是引入基层政府又会违背自治之原则。村民行使自治权的过程并不是村民个体权利的机械相加，我们不能因为村民自治集体性的特点而忽视村民的主体地位，如果是那样将会违背自治之实质。

通过以上的分析论述可以得知，村民自治的主体是可以行使自治权的村民个人，而村委会只能是作为村民授权的自治机关而存在，也只有这样才能真正体现自治之精神。

二、村民自治主体的历史分析

从整个社会的历史发展路径来分析，任何一个国家只要进入到和平建设时期，其基层民主就会开始自发地萌芽和成长，而我国的农村基层民主建设也可以很好地证明这条社会发展规律。早在新中国成立之初，我国农村地区就了广泛的基层民主实践，成立了包括调解委员会、治安保卫委员会等在内的农民协会组织。这些基层群众自治的新形式，不仅使农民在民主实践中积累了大量的民主经验和基本知识，还大大提高了自身的民主能力，为在此后的民主实践中打下了坚实的实践基础。20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后，农村的产权关系发生了历史性的变革，无论是在经济方面还是在政治方面，农民都获得了更多的自由，可以自主独立地经营自己的生产和生活，并因此带来了农民自主性和现代性的增强，平等、自由与民主意识也随之产生。此后，随着农村工业化、城镇化以及社会主义新农村建设的逐步推行，不仅使整个农村社会的政治、经济、文化以及法制等都发生了巨大的变化，还在于提高农民民主素质、引导农民正确行使自己的民主权利、切实加强农村基层民主建设等方面有直接益处。与此同时，在农村家庭联产承包责任制基础上建立起来的农民合作社，在给农民的经济生活方面产生满足感的同时，也使广大农民在互助合作精神的引领下，进一步激发出了潜在的民主参与意识，从根本上夯实了农村基层的民主建设基础。可以说，我国广大农民群众经过改革开放后多次民主实践的历练，已经在民主意识、民主技能以及民主能力等方面发生了蜕变，这为村民自治制度在农村地区的持续推行提供了基础作用。

村民自治在我国农村地区并不是偶然出现的事物，而是农村政治、经济与社会等各方面因素共同作用的结果，与此同时，它的产生与发展更离不开农民这个社会基础。20世纪80年代以来，我国农民经历了商品经济的冲击，其行为方式已经发生了翻天覆地的变化，尤其体现在思想层面即具备了更多的现代性。这种现代性在政治层面体现为农民具有了更为明显的民主意识与民主诉求。换言之，也正是因为处于这个时代的农民具备了较之以往冲击力更强的民主诉求，村民自治才能够在农村地区广泛开展起来。然而不可否认的是，在某些农村地区，村民自治却是作为一种外来事物被国家通过“由外而内”的方式强制推行的。无论是通过自发产生或强制推行中的哪种方式，村民自治都离不开农民这个主体基础，而对村民自治主体的社会基础进行细致地分析，也正好构成了正确把握村民自治主体的重要前提条件。

三、村民自治主体在村级协商民主实践过程中的互动模式

广大村民作为村民自治过程中的实质性主体，在协商民主实践过程中不仅实现了其基本人权的价值落实，使其主体地位得以真正体现与发挥，还在村民实现全面发展的方面实现了巨大进步。邓小平曾提出，把权力下放给基层和农民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。［6］（p252）从村民协商民主活动的实践程序来看，可以说只有在村民自治制度中加入协商民主理念才使村民的自治权利得以真正落实。而从目前几种典型的村级协商民主实践模式来分析，广大村民在与其他村级协商民主实践主体的互动过程中产生了包括平等对话型、自我主导型以及理性顺从型三种模式。

其一，平等对话型。此种模式是指在开展村级协商民主活动的过程中，各协商主体从协商议题选择、决策甚至到最后的监督环节始终保持着较为平衡的关系，能够在较为平等的基础上进行充分协商与对话，使最终的决策结果符合大多数人包括村民们在内的根本意愿。不可否认，这种模式才是村级协商民主活动的理想模式，它强调决策结果能够促使公共利益的实现，而广大村民作为村民自治主体，也能从公共利益的立场去与其他协商主体进行理性的沟通与协商，最终作出符合包括村民们在内的大众意愿的决策。其中温岭地区扁屿农村社区的恳谈实践便是很好的例证。从实践的准备阶段、实践的实施阶段以及实践结果来分析，整个恳谈实践都在一定程度上体现了协商民主的基本理论和特征，比如机会平等、鼓励公共参与、充分讨论以及相互尊重等方面，这些都使恳谈会在各主体的平衡互动中实现了该农村社区的和谐发展。［7］（p135-136）由此可见，无论是在推动村民自治制度本身的有效运行亦或是促进农村基层民主建设进程的方面，这种模式的广泛推行都会对其产生明显的推动作用。

其二，自我主导型。自我主导型即在农村地区开展协商民主活动的过程中，广大村民作为村民自治主体在整个程序实施中体现出充分的自主性与主体性，基本不受其他任何个人、政府或者组织的约束，而协商结果也可以真正融入村民们的真实意愿。比如天津市宝坻区的农村基层协商民主实践就是比较典型的实例之一。该区实行的基层农村协商民主制度改变了过去主要是面向全体党员和村民代表征集议题、在村级重大事务管理中注重事后公开，群众想参与又没有机会提意见的情况。从协商议题的提出、确定到组织协商、结果审核和实施，每个环节都有农民群众的参与、沟通与协商。可以说，整个协商的过程就是群众广泛参与、管理村级事务的过程，通过这种协商实践，使广大群众最大限度地参与村级事务管理和监督，从根本上实现了群众对村级事务的当家作主，扩大了农村基层民主。这种模式虽然不能称作为村级协商民主活动的理想模式，但也在很大程度上将村民自治与协商民主进行了很好地结合，更在使农村基层民主实现持续有效发展等方面起到了一定的推动作用。

其三，理性顺从型。所谓理性顺从型即是在开展村级协商民主活动的过程中，其他协商主体如村干部、乡镇政府以及各种组织团体等对公共议题的选择、制定甚至决策起主导作用，广大村民的主体地位体现得不明显，但他们并不是其他协商主体的盲目跟随者，而是有着理性判断的自主行动者。这种模式往往是在各个乡村协商民主实践的初级阶段体现得较为明显，无论是温岭村级协商民主模式、邓州的4+2工作法还是蕉岭模式等，在其实践初期基本都需要村干部的引导与支持，而广大村民的协商意识也必须在多次实践的过程中逐步激发出来，因此在此阶段一般会体现出理性顺从型的模式特征。而根据协商民主的内在精神来判断，这种模式跟协商民主活动的理想目标还有较大的差距，但它基本能解决村民们在日常生产生活中的基本问题，因此也能在一定程度上推动农村各项事业的发展。

从总体上讲，上述提到的三种村级协商民主活动模式将广大村民的主体地位呈递进式结构呈现出来，都在不同程度上使村民们的自治权利得以真实落实。无论是三种模式中的哪一种，都较之以往的村民自治模式有了根本性的突破，为当今的村民自治建设提供了新的路径。

四、协商民主视角下村民自治主体的政治特征

协商民主作为20世纪后期西方社会兴起的一种新的民主范式，其基本要义是政治共同体中自由平等的公民能够共同参与政治生活和政治决策，通过反思、对话与辩论等，就涉及公共利益的政策达成共识，并赋予立法和决策合法性。可以说，协商民主在公民实践理性的基础上，可以从根本上激发出公民参与政治和自治的积极性，为推动民主建设与发展提供一条有益路径。而从协商民主基本规范可以得知，它对参与主体提出了有别于以往民主理论的具体要求，如果将其融入到现实政治生活尤其是村民自治制度运行中，这种要求就会体现得更加立体与直接。

而在我国农村地区，由于长期受过去传统文化习惯的影响，“熟人社会”、“亲缘社会”的特征体现得较为突出，一些礼俗、人情等行为理念已经构成了农村地区固有内在秩序的基本要素，同时也成为了广大村民构建其行为预期的基本导向之一。这些道德理念在给农村地区带去传统文明的同时，也为当前村民行使自治权产生了一些束缚因素，使他们在参与民主政治生活时少了一些理性方面的态度和行为，这也为协商民主在村民自治中的植入构成了一定威胁。与普遍意义上的村民自治主体相比，协商民主视角下的村民自治主体显现出一些新的政治特征，比如他们应该具有理性态度下的自主性理念、批判性反思意识、较强的责任感和包容心以及适当的民主能力等。

（一）理性态度下的主体性理念。

村民作为村民自治主体，倘若从协商民主的视角去分析，他们首先应该具备的是一种理性态度下的自主性理念，即要求主体能够在理性态度下进行自我决定和自我反思。倡导人性解放和个体自主不仅是自启蒙运动以来的主要口号，同时也是当今社会推进政治民主发展进程的先行性条件。就目前我国农村地区而言，在亲缘社会、熟人社会以及集体意识的共同影响下，广大村民在政治参与的过程中会容易受他人思想左右从而表现出一种异化的集体观念即无主体意识。

如果把以上情境放在相对宏观的选举民主框架内，一定范围内的非主体意识对于民主结果的产生可控的话，那么将其放在相对微观的协商民主框架内，这种非主体理念给民主结果带来的影响将是不可估量的，因为无论是村民个体还是少数的非主体理念都可能直接作用于民主结果并产生重大影响。理性作为协商民主的实质性特征，同时还体现了对参与主体的内在要求。如果参与主体不在理性的状态下进行讨论与协商，那协商民主本身的意义也就不复存在。正如西方学者所言，“公共协商结果的政治合法性不仅基于考虑所有人的需求和利益，而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实基础之上”。［8］（p36）在整个协商过程中，发挥作用的应该是合理的建议与观点，而并非情绪化的发泄与诉求，参与主体应该能够在公开获取信息的基础上修改自己的观点，并接受来自其他主体对其观点的批判性审视。

若将协商民主合理嵌入我国的村民自治制度中，村民自治主体就应该摆脱熟人社会亲缘意识以及集体观念等传统习惯对其的束缚，而将以事实和理性为基础，通过自我决定与自我反思的方式与其他主体进行自由和公开的对话与沟通，最终在相互尊重和妥协的过程中达成一致作为参与准则，也只有这样才能让村民真正行使自己的自主权，同时从根本上显现出村民自治制度的内在价值。

（二）独立的公共责任意识。

在整个政治参与过程中，主体对自身的言行承担相应责任就是具有公共责任意识的直接表现。或者说，参与主体在参与公共权力运作的过程中，应该具有一种对权力运作过程和运作结果进行责任承担的意识，不仅了解自己的偏好，同时也知晓其他主体所持的意见与观点，更明了那些为实现公共利益的政策建议是出于各主体的妥协认同。因此，参与协商过程的主体应该承担着一系列的特定责任，包括提供理由并说服协商过程中其他参与主体的责任；对其他主体给出的理由与观点作出回应的责任以及根据协商过程中提出的各种观点与理由修正各种建议以实现共同理解与接受的责任等。［9］（p7）

在我国当前的农村地区，受我国传统专制体制的影响，村民的顺从意识、搭便车心理体现得较为明显，在实施协商民主的过程中容易表现出沉默不言或随大流的现象，这样会造成协商民主流于形式，其优势也得不到有效发挥等情况的产生。在此种情形下，协商民主视角下的村民自治与普遍意义上的村民自治并无异处，农村基层民主政治发展势必会再次陷入困境之中。因此，必须培养协商主体即村民独立的公共责任理念，使其在行使自治权的过程中，做到权责对应，即应以高度的公共责任感来实现自己的协商民主权利，为农村政治民主发展尽职尽责。

（三）多元之上的包容性和妥协性。

在协商民主理论中，有学者认为，“人们在选择与自决、幸福、福利以及自我价值的实现等方面一定会表现出持续的差异性，在思考与实际生活相关的美德以及个人和政治参与的意义方面也存有广泛的，而且对于这些观点的宗教和哲学背景也存在深刻而持久的分歧”。［10］（p27）这一论断表明人们无论在价值理念、道德观念还是在行为方式等方面都不可能呈现高度一致的一面，相反，则是广泛的、持久的异议、冲突与分歧。而对于这些实际存在的差异性，只有通过参与主体保持动态的沟通、讨论与协商才能化解以实现最终认知上的统一。“就文化多元主义来说，多样性甚至促进公开利用理性，并使民主生活生气勃勃。但是，这只有当公民能够学会如何处理普遍的道德冲突——卢梭与其他激进民主主义者认为无法减轻的——情况下才是可能的”。将以上论断用于分析当前我国农村地区的民主建设也是成立的。

20世纪七八十年代以来，中国农民经历了深刻的社会变迁，分化出了包括农业劳动者、个体劳动者、农村管理者、乡镇企业管理者、农民工、私营企业主以及农村知识分子等多个阶层，这些阶层有着相异的职业领域、价值取向以及政治态度，这促使中国农村社会形成了多元社会利益格局。与农村社会多元利益格局相生相伴的是，广大农民的民主意识和价值观念也呈现出多样化的趋向。在这种相对复杂的社会结构下，协商民主正好可以有效回应这些不同利益群体的需求，为进一步推动村民自治发展提供有力支持。

然而，协商民主只是为解决村民自治困境提供了有效途径，在整个协商过程中参与主体即村民还应该发挥其应有的主体作用，做到可以有效地运用自身的文化资源，通过与他人沟通与协商的过程，鼓励具有不同社会地位和文化背景的个人或团体，表达不同的建议与观点，包容与理解来自不同的声音与多样性，甚至在为了维护与促进公共利益的情况下做出一定的妥协与让步，也只有这样协商民主方能显现出其具有的内在价值。

（四）较强的民主能力和话语能力。

在协商民主理论者看来，自由且平等的主体只有积极参与整个协商过程，才能够在沟通、对话以及讨论的过程中，真实地陈述自身的偏好，认真地倾听其他主体的理由与观点，郑重地衡量与比较不同观念及其倾向，达成一致的认知，最终实现合法决策。在整个协商过程中，参与主体必须进行积极参与辩论和说服的过程。同时，对于我们面临的大部分公共问题来说，只有当绝大多数的普通公民能够真正表达其想法、热情甚至是力量时，才有可能在解决公共问题上取得一定进展。而这一系列的实现过程也对参与主体提出了较高的要求即他们必须具备一定的民主能力和话语能力。如果参与主体缺乏这两种基本能力，那他们在协商过程中要么不能真正地吐露心声，把自己的利益要求掩藏起来；要么缺乏民主的判断能力，使协商民主的内在价值得不到充分体现。

就目前我国的农村地区来说，很多地区的村民自治制度得不到有效运转，和广大村民缺乏一定的民主能力和话语能力有着直接联系。可以说，公共精神在一定程度上的缺失会直接导致许多村民在面对如何行使选举权时无所适从，使得他们的选举具有了更多不自主的盲从性。长期以往，他们就会丧失一定的民主能力和话语能力，使自己的利益需求得不到真正体现。如果村民不具备一定的民主能力和话语能力，设计再完美的制度规范也只是徒有一个“空壳”罢了。

村民自治作为改革开放后兴起的新事物，虽然萌生于广大村民之中，但不可否认的是它也是建立在村民民主经验不足的基础之上。诚然，村民自治在历经三十几年的发展后，广大村民的民主意识和民主能力得到了一定的改善与提升，但在中国传统文化和专制政治体制的双重影响下，村民的“臣民意识”、“顺从意识”以及“盲从意识”等没有得到根本改观，使得村民的话语能力与民主能力长期得不到改善，而这与协商民主所提倡的平等、自由理念大相径庭。因此，培育广大村民的民主能力和话语能力，成为协商民主制度能否有效嵌入村民自治中的重要环节。

由此可见，协商民主作为一种新的民主理论模式，对话、沟通、交流与讨论等构成了其核心要素，同时在协商过程中应用这些方式也真正体现了协商民主的实质内涵。而将协商民主恰当地引入村民自治制度中，这对村民自治主体即村民提出了更高的要求即他们必须具备理性态度下的主体性理念、独立的公共责任意识、较强的包容性和妥协性以及一定的话语能力和民主能力。与选举民主维护村民个体的抉择权不同，协商民主从本质上重视的是村民个人与其他人或组织之间的平等对话与讨论。而只有使广大村民具备了协商民主意识与能力，才构成了将协商民主与村民自治进行很好结合的前提条件，从而使村民自治制度的运行朝着良好的方向发展。

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责任编辑 申 华

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1003-8477（2016）06-0018-06

王凯（1984—），女，南开大学周恩来政府管理学院博士；程同顺（1969—），男，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师。