善治理论下体育社会组织发展的制约因素与路径选择

陈银桥，方　妮，沈克印

善治理论下体育社会组织发展的制约因素与路径选择

陈银桥1，方妮1，沈克印2，3

随着经济加速转轨以及社会结构的不断变迁，社会矛盾日益突出，利益分化不断加剧，以善治为中心，实现体育社会组织参与社会治理是全面深化体育体制改革，推进国家治理现代化的必然要求。如何推进体育社会组织健康发展，是体育体制改革与创新的一个关键环节，是善治理论下政府治理的有益实践与探索。运用文献资料法、逻辑分析法，从善治理论视角，寻找当前中国体育社会组织发展的制约因素，为体育社会组织的良性发展提出切实可行的现实路径。

善治理论；体育社会组织；制约因素；路径

“善治”这一术语来自于“治理”概念。善治理论于20世纪90世纪兴起以来，传播十分迅速。善治是政府与公民社会对公共事务采取合作的一种公共管理模式，是指国家的权利向社会的回归，概括的说，所谓“善治”，就是还政于民的一个过程，为了促进社会公共利益的最大化，社会组织与政府部门及公共管理部门建立伙伴关系，共同实现政府与社会公民两者之间的最佳状态，达到相对平衡。在体育领域，体育社会组织作为多元治理主体之一，在弥补政府公共体育服务不足、提升区域体育治理水平等方面发挥着重要作用。体育社会组织的发育与建设是衡量一个国家体育领域发达程度的标志，也是实现体育资源均等化的现实基础。在体育社会组织参与社会治理过程中，能够有效弥补政府在公共体育服务领域的“失位”与“越位”以及“市场失灵”局面，形成“小政府、大社会”的新型管理格局，从而实现“善治”。在实现体育社会组织善治的过程中，我们要考虑体育社会组织建设的制约因素，实现其参与社会治理的合法性、透明性、法治性、责任性、回应性和有效性。

1　治理与善治理论的提出及基本内涵

1.1治理的内涵

20世纪 70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机和效率危机，开始对以马克斯·韦伯为代表的传统公共行政理论进行反思和批判，治理理论逐渐被西方政治学、经济学、管理学的学者所关注，成为一种重要的分析框架和方法工具［1］。美国学者詹姆斯·N·罗西是治理理论的创始人之一，他将“治理”界定为：“一系列活动领域的管理机制。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。［2］”党的十八届三中全会在全面深化改革总目标中，提出了推进国家治理现代化的全新阐述，“治理”的提出弥补了原有“管理”的局限，“全能管理”是指一种政府纵向的管理模式，而“治理”则强调的是一种“政府、市场、社会”的多元主体格局，政府由全能走向分散，从一元走向多元，体现的是一种社会参与与主体的广泛性、民主与集中的契合性、政府与社会的合作性，职能边界的合理性等。全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和，也是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程［3］。

1.2善治理论的提出及基本内涵

善治是治理的目标导向，治理是善治的理论基础。善治是随着治理理论的发展而提出的新概念，“善治”即良好的治理。俞可平曾指出，治理可以弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足，但其也不是万能的，在社会资源配置中，也不可能代替市场自发地对资源进行合理的配置，同样存在治理失效的可能。英国学者杰索普指出，“治理的失败是指各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。［4］”

格里·斯托克列出了治理失效的五种表现：1）在制定治理政策相关过程中，现实与解说政府的规范信码相脱离；2）由于权力依赖，所得非所求，造成对政府的不良影响；3）有了自治网络，政府对于社会的责任难以定位；4）各方面责任模糊，主体之间不主动承担责任；5）政府利用灵活的方式引导和控制集体行为，治理仍然可能失效。针对治理存在失效的可能，使政府重新陷入“缺位”或“失位”的尴尬境地，使得一些学者提出了善治理论。

20世纪90年代至今，治理和善治理论在俞可平、毛寿龙等学者的推动下，在我国迅速传播。毛寿龙、张成福认为，治理转型就是从传统治理之道向现代治理之道的变革，也是政府再造的过程［5］。俞可平则认为，善治要求具备合法性、法治、透明性、责任、回应、有效等六大特征［6］。善治显示出国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作关系，应加强公民的参与与管理，实现公共管理民主化，进而提高公众的满意度。

2　善治理论下体育社会组织发展的制约因素

体育社会组织是群众体育“四大网络”（场地、活动、组织和服务）中的重要一环［7］。虽然党中央对体育社会组织提出了新的时代要求，贯彻培育与监管并重原则。但在整个发展的道路上我国体育社会组织仍存在一些问题，如我国体育社会组织的管理体制、配套政策不完善，自身素质缺失以及外部监管缺失等现状，一些体育社会组织角色定位不清、无法发挥其功能作用，同时扶持发展政策不多，法律体系不完善等各个方面的制约因素。

2.1双重管理体制制约

在现有经济体制下，我国现行的体育社会组织均面临着双重管理体制的制约，政府“不愿多事”不愿意承担主观部门风险，同时，各职能部门也没有设立相应的体育主管部门，缺少了具体的体育管理组织和执行机构，使得体育社会组织难以找到相关业务主管部门，政府对于自身的管理理念，职责也是相对模糊，使我国的体育活动处于一种政府领导与体育社会组织被领导的行政管理关系中。大部分的体育组织工作主要是由政府职能部门指令性下达，体育社会组织参与性不高，一些体育社会组织往往因为登记管理体制的因为无法注册。严重制约着体育社会组织的发展，在此情况下，也很难想象体育社会组织将有何作为，只能充当“政府助手”的角色，实质性的参与社会治理很难形成。

2.2“全能政府”制约

社会管理主体的多元化，政府与社会共同治理是社会发展的客观趋势，当前形势下，我国正处于社会转型期间，政社分开是建立现代社会组织体制的首要标志［8］。至1998年以来，中共中央和国务院就一直强调这一要求，但是在实际调查中发现，不仅旧的症结没有根除，反而呈现政社不分甚至以政代社的做法，且呈现不断凸显的趋势。与此同时，政府出于社会稳定考虑，又限制体育社会组织自治，这种政府对体育社会组织的过分“关照”，使体育社会组织缺少自主性，政府与体育社会组织的关系依旧处于一种纵向管理关系而非横向平等关系，并不利于实现政社分开，“全能政府”依然存在，政府并没有真正的放权体育社会组织，依然没有从“越位”“错位”的尴尬中解脱出来。

2.3自身素质制约

自身能力欠缺、经费紧张、人才缺乏、管理混乱是我国的体育社会组织发展中最基本的问题，法人治理结构尚未落实，组织章程形同虚设，制度往往流于形式，领导班子产生的程序不民主，信息透明度不高，使体育社会组织难以摆脱官僚行政风气影响，“家长制”现象严重，缺乏内部监督机制。有的体育社会组织甚至打着公益组织旗号，进行营利性活动，与章程对社会公益事业的承诺背道而驰。大部分体育社会组织十分弱小，难以承接政府转移职能，无法承担起新常态下体育社会组织应承担的社会责任。

2.4体育社会组织法律制度缺失

发展体育社会组织是促进社会建设，推动政府职能转移和建立和谐社会的重要途径，而法律保证其良好发展的强有力保障［9］。法律在对加强体育社会组织的规范管理，促进体育社会组织的健康有序发展发挥着十分重要的作用。迄今为止，我国体育社会组织虽然取得了较大的发展，但依然没有形成完备的体育社会组织法律体系，法律的缺失，不利于保障我国体育社会组织的合法权益，目前主要依靠《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》等进行规制，设立程序的规定含糊不清，难以对各类体育社会组织发挥良好的规制作用，无法适应当今体育社会组织发展的需要。

3　善治理论下体育社会组织发展的路径选择

3.1改善体育社会组织管理体制

登记管理机关和业务主管单位双重负责制度是目前我国体育社会组织采用的管理体制。随着改革的深入以及市场经济的不断发展，双重管理体制是具有限制性的。在实践中，双重负责的管理体制，在顺序上颠倒了事前监管和事后监管，管理功能配置严重错位，一方面阻碍了体育社会组织的合法注册登记，也使得体育社会组织在注册登记后也会出现无人监管的尴尬局面，在准入管理上，改革现有的准入管理体制，将目前的限制性监管向保障性监管、激励性监管转变。明晰政府对体育社会组织管理职能定位，将业务管理重心后移，加强事中和事后管理，放宽体育社会组织的准入制度，制定便利的救济渠道，降低注册的合规成本，用法律制度上界定确立体育社会组织登记管理机关的职责，加大其责任，加强其力量，精简和淡化业务主管单位，加强管理力量。

3.2加强体育社会组织自身建设，建立“政府—市场—社会”三元伙伴关系

体育社会组织和政府在参与社会公共治理过程中，应形成伙伴关系，共同促进社会和谐，广泛动员公众参与，突破双重管理体制缺陷，积极有效承接政府的职能转移，动员体育社会组织参与公共治理的积极性，为公共体育服务的供给释放出更大的能量。体育社会组织要推动自身建设，只有练好自身，才能有所担当，加强体育社会组织专业化人才队伍建设，造就一支职业化、高素质的体育社会组织人才队伍。对体育社会组织进行“政会脱钩”改革，解除公共权力对其影响，普遍实现体育社会组织的政社分开。坚持法人自治，规范运作，建立权责明确、运转协调的内部治理结构，正确处理追求国家治理现代化中“政府—市场—社会”三元主体关系，协同推进，积极参与，开创体育社会组织发展新局面，实现“小政府、大社会”的新型管理格局。

3.3完善法制

我国现行的体育社会组织法律亟待完善，现有的行政法规，不仅立法层次低，而且在执法实践中难于操作，因而应完善法制，加强法律的规范和指导作用，我国政府应完善体育社会组织监管体系，加强问责机制与完善退出管理。制定适用于民办非企业、基金会以及社会团体的《体育社团法》，提供一个相对完善系统的体育社会组织法律框架。修订、完善现行的行政法规，制定颁布推进行业协会、志愿组织、体育社会团体、公益慈善组织和民办非企业单位等社会组织发展与管理的专项法规，加快形成分类发展和监管的行政法规体系，例如《体育社会组织资金募集法》和《自愿者法》。在此基础上，尽快制定《民间体育社会组织促进法》，明确民间体育社会组织的所有成员的权利和义务，以及该组织享有的各项保障措施。同时，对社会组织特别界定和分类、备案和登记监管、社会功能、社会监督、税收减免、政府扶持等各方面做出原则的规定，以形成社会组织法律体系［10］。建立健全体育社会组织税收等相关法规政策，明确规定，凡以公共体育服务为宗旨，不分配利润，不以营利为目的，并具有自治能力的体育社会组织，都应认为具有免税资格。要取消一切在立法上、体制上阻碍体育社会组织发展的所有障碍，建立和完善社会组织人力资源管理和社会保障制度，促进体育社会组织健康、可持续发展。

4　小结

随着我国经济加速转轨以及社会结构的不断变迁，社会阶层和利益关系加剧分化，社会矛盾日益突出，推进体育治理面临着前所未有的压力和挑战。而推进体育社会组织的发展就是为了实现还政于民，是“善治”理论的题中之义，实质就是要实现体育社会组织的合法性、透明性、法治性、责任性、回应性和有效性。根据体育社会组织发展的制约因素，改善体育社会组织管理体制，加强体育社会组织自身建设，建立“政府—市场—社会”三元伙伴关系，完善法制，明确政府与体育社会组织的边界和权责、完善体育社会组织的治理结构、发展体育社会组织内部的民主机制、此外政府部门还要支持体育社会组织人才队伍建设，不断激发体育社会组织活力，培育体育社会组织的生成、生长和自治机制，让体育社会组织在社会治理中发挥更大的作用。

［1］何哲.“善治”概念的核心要素分析——种经济方法的比较观点［J］.理论与改革，2011（5）.

［2］王华华.治理视野下社区发展需要培育基层社会组织［C］.江苏省学术大会学会专场论文哲学社会类，2014.

［3］郭为桂.从社会管理到社会治理：中国语境下的治道变革［J］.中共福建省委党校学报，2013（12）.

［4］鲍勃·杰索普，程浩.治理与元治理：必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性［J］.国外理论动态，2014（5）.

［5］毛寿龙.中国政府体制改革的过去与未来［C］.中国杰出管理者年会.2008：87-92.

［6］俞可平，薛晓源.治理与善治［M］.北京：社科文献出版社，2000.

［7］黄亚玲，郭静.基层体育社会组织——自发性健身活动站点的发展［J］.北京体育大学学报，2014（9）.

［8］文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路［J］.江苏行政学院学报，2012（1）.

［9］刘明生.公共服务背景下城市社会体育组织发展模式研究［D］.上海：上海体育学院，2010.

［10］郭修金，戴健.政府购买体育社会组织公共体育服务的实践、问题与措施——以上海市、广东省为例［J］.上海体育学院学报，2014（3）.

Development of Sports Social Organizations and Path Selection Under the Theory of Good Governance the Restricting Factors

CHEN Yinqiao1，FANG Ni1，SHEN Keyin2，3

With our country economy to accelerate the transition and social structure changes，and social contradictions increasingly prominent and the increasing interest differentiation，with good governance as the center，the evitable demands to realize sports social organizations to participate in social governance is to comprehensively deepen reform，and promote the requirement of the modernization of the national governance. How to promote the healthy development of the sports social organizations，is a key point for our country sports system reform and innovation，and is the beneficial practice and exploration under the good governance. Using documentary，logical analysis，from the perspective of the theory of good governance，the paper looks for the current Chinese sports restricts the development of social organizations，to the benign development of sports social organizations and put forward the feasible path of reality.

good governance theory；sports social organizations；restricting factors；path

G80-05

A

1003-983X（2016）08-0692-03

2016-06-13

国家体育总局体育社会科学研究中心指导项目（16TYSK009）第一作者简介：陈银桥（1991-），男，湖北荆州人，硕士，研究方向：体育人文社会学。

1.武汉体育学院研究生院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育

学院经济与管理学院，湖北 武汉 430079；3.武汉体育学院体育社会科学研究中心，湖北 武汉430079

1.Graduate Department，Wuhan Sports University，Wuhan Hubei，430079；2.Economy and Management Department，Wuhan Sports University，Wuhan Hubei，430079；3.Sports Social Science Research Center，Wuhan Sports University，Wuhan Hubei，430079