通过环评制度创新应对气候变化的对策建议

陈　颖　王亚男　张战胜

(1.环境保护部环境发展中心，北京　100029；2.环境保护部环境规划院，北京　100012)



通过环评制度创新应对气候变化的对策建议

陈颖1王亚男1张战胜2

(1.环境保护部环境发展中心，北京100029；2.环境保护部环境规划院，北京100012)

【摘要】本文围绕如何实现“低碳发展“和”绿色发展”，研究国际经验启示，分析战略意义和国内基础，提出建立温室气体控制环境准入门槛、推进战略环评、加强环境与气候领域的交叉合作、以信息管理为基础完善长效机制等建议，为推进国内环境影响评价管理机制创新并与国际形势接轨提供参考。

【关键词】环评制度创新；应对气候变化；对策建议

中国是温室气体排放量大国。近年来，我国在应对气候变化问题上采取了更加积极主动的策略，控制温室气体排放和适应气候变化逐渐进入实施进程。环境影响评价制度是预防和减缓环境污染的重要管理制度，构建和发展应对气候变化的环境影响评价制度体系，不仅为环评体制机制改革创新提供新思路，也为我国实现绿色低碳发展提供了管理工具。本文围绕如何实现“低碳发展“和”绿色发展”，研究国际经验启示，分析战略意义和国内基础，提出建立温室气体控制环境准入门槛、推进战略环评、加强环境与气候领域的交叉合作、以信息管理为基础完善长效机制等建议，为推进国内环境影响评价管理机制创新并与国际形势接轨提供参考。

1环境影响评价加强温室气体减排的国际经验

近十年，各国环保部门及环境影响评价机构普遍关注应对气候变化，陆续发布政策和技术文件并开展实践。这些文件将气候变化因素纳入环境评价管理程序和技术框架，主要目的是以环境影响评价促进各国温室气体排放减排目标的实现。英国于2004年发布了《战略环境评价和气候变化：从业者指南》。加拿大于2003年发布了《将气候变化考虑纳入环境评价-从业者总体指南》；澳大利亚于2009年发布了《北领地环境影响评价指南：温室气体排放与气候变化》；美国总统办公室环境质量委员会于2010年2月提出了《基于国家环境政策法案制定温室气体排放和气候变化评价指南的备忘录》。

1.1英国《战略环境评价和气候变化：从业者指南》

英国环保部门认为战略环评在应对气候变化中的应该发挥重要作用。英国环保局2004年组织制定了《战略环境评价和气候变化：从业者指南》(简称“英国战略环评指南”)，并于2007年修订完善。该指南要求所有的规划和计划支持政府减排目标的实现。如果规划可能对气候变化带来显著影响或者增加气候变化的脆弱性，就必须考虑减缓和适应措施。气候变化对规划的影响和规划对气候变化的影响的预测时间范围往往比其他类型的影响要长，往往超出规划的实施期限，由此，战略环境评价必须特别考虑气候变化的长期影响。指南提出了气候变化基线和指标、气候变化引发的问题和限制、应对气候变化目标、规划替代方案的影响、气候变化减缓与适应措施等方面的内容。

1.2加拿大《将气候变化考虑纳入环境评价-从业者总体指南》

加拿大环境评价局组织开发了《将气候变化考虑纳入环境评价-从业者总体指南》(简称“加拿大项目指南”)，为从业者提供在项目层次环境评价考虑气候变化的总体指引。早在该指南制定之前，加拿大部分地区，包括阿尔布特和不列颠哥伦比亚地区，已经从上世纪90年代开始，在环评实践中尝试开展气候变化的评价，在建设项目环境影响评价中考虑气候变化问题。随着气候变化日益受到重视，该指南的出台顺理成章。指南指出，项目环境影响评价中考虑气候变化因素主要从两方面着手，一是工程项目的温室气体排放(项目可能对温室气体排放有贡献)，二是气候变化对工程项目的影响(气候变化可能对工程项目产生影响的)。

1.3澳大利亚发布《北领地环境影响评价指南：温室气体排放与气候变化》

澳大利亚开发了工业项目的温室气体和能源报告框架文本，具有重大排放的项目必须按照《国家温室气体和能源报告法案2007》的要求进行报告。澳大利亚北领地自然资源、环境与文体部2009年7月发布了最新的《北领地环境影响评价指南：温室气体排放与气候变化》(简称“澳大利亚指南”)。该指南要求环评报告预测项目建设和运营期的温室气体排放，评价项目生命周期的温室气体排放及项目的温室气体排放效率，提出明确的温室气体减排减排增效措施。

1.4美国计划利用环评制度促进温室气体减排

美国虽未将温室气体控制单独立法，但已经在环境影响评价中开展温室气体排放量估算，促进新污染源温室气体与一般污染物的联合控制，并提出重点控制行业以及排放标准的制定计划。在2010年2月18日发布的《考虑气候变化和温室气体排放的国家环境政策法指南草案》，要求“直接排放2.5万吨以上二氧化碳当量温室气体的固定源” 的项目报告温室气体排放量，使用最佳控制技术，并需要取得许可证。2010年4月，美国环保局出台温室气体削减规则(Tailoring Rule)，提出了在清洁空气法(CAA)中新建或现有的工业设施温室气体排放的新阈值，以控制需要获得新污染源评价和Title V经营许可证的工业温室气体排放，包括电力、炼油和水泥等占70%排放量的固定源。美国环保署在制定新源执行标准的时候将出台温室气体排放指南，要求各州制定执行方案，主要针对四类行业：发展快速并导致环境压力较大的行业、有新技术或有能力控制温室气体的行业、可实现与传统污染物联合控制的行业、易造成环保诉讼的行业。

另外，亚洲开发银行、欧洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行、世界银行等国际金融组织也较早的关注气候变化问题，并在金融组织的发展战略中强调积极应对气候变化，在银行业提供贷款或者资金支持的项目中，金融组织都制定政策要求开展温室气体的排放评价。

2我国温室气体排放控制与环境影响评价结合的情况

我国能源供应与工业生产是温室气体主要排放源，约占全国CO2排放当量 68%，其中能源生产加工转换、工业用燃料燃烧、工业生产过程排放分别占26.3%、33.5%和7.6%。因此，只有建立针对此类排放源的温室气体控制手段，才有可能有效控制温室气体排放，最终实现温室气体减排目标。调查表明，我国温室气体(主要是二氧化碳)集中排放源初步调查表明，火电、钢铁、水泥三大行业二氧化碳的排放数量占主要工业排放源的90%以上，可见我国目前温室气体的源主要是污染类建设项目。

环境影响评价通过促进主要污染物减排，对于温室气体控制间接发挥了重要作用。据不完全统计数据，环境影响评价有效促进了这三大行业的温室气体控制。以火电行业为例，通过在审批中严格环境准入，对控制火电行业碳排放已经发挥了重要作用。环境影响评价对火电行业CO2排放的控制主要体现在两个环节，即源头预防环节和末端控制环节。在源头预防环节，对于不符合产业准入政策要求、未列入相应规划或国家近期开工备选方案等不符合相关要求的项目不予受理。在末端控制环节，在环评报告书及其审批意见中基本都对于火电建设项目机组类型和发电煤耗提出明确要求。2006-2008年国家环保总局共不予审批、暂缓审批火电项目93个，不予受理火电项目27个。其中，2006年不予审批、暂缓审批火电项目56个，总装机容量达3012.2万千瓦，减少煤炭消耗量约7500万t，仅此一项就减少CO2排放量约1.37亿t。

3将温室气体控制纳入我国环评管理的必要性和面临的挑战

3.1将温室气体控制纳入我国环评管理的必要性

3.1.1控制温室气体排放是发展低碳经济的关键

根据IEA(国际能源署)的数据，2005年中国CO2的排放量为50.62亿t。结合2011年我国的土地数据，匡算全国碳汇吸收能力，以目前我国土地利用现状，全国的碳汇吸收能力为34.18亿t/a(CO2)，CO2排放量已经远远超过我国目前的碳汇吸收能力。以能源与工业温室气体排放源入手，控制温室气体排放是发展低碳经济的关键。

我国在陆续发布的相关政策从国家、区域、行业层次体现出对温室气体控制的目标和指标要求。但是如何实现低碳与绿色协同发展，仍然缺少科学有效的管理工具。

3.1.2将气候因素和温室气体控制纳入环评是对《环评法》的科学实践

环境影响评价制度是与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度之一。《中华人民共和国环境影响评价法》(简称《环评法》)第四条规定：“环境影响评价综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》(简称“十二五”规划)提出，在生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设中，充分考虑气候变化因素。

3.1.3环评体系为实现温室气体控制目标提供有效的技术和管理工具

我国目前主要以节能减排促进温室气体排放。对于如何落实碳减排指标，目前尚缺乏考核机制、管理手段。实践表明，环评制度是政府督促规划和项目可持续发展、保护环境的重要手段，管理和技术体系成熟，能够为落实温室气体减排目标、与污染物协同减排提供有力工具。十分有必要对温室气体排放项目进行准入管理，控制碳排放、促进低碳技术和工业的发展。气候变化作为重要的环境因素，应和水、气、噪声、固废等环境要素一起纳入环评过程。

3.2面临的挑战

但是，依靠现有技术规范和管理规定开展基于温室气体控制的环境影响评价，仍然存在一些问题，需要研究解决。

3.2.1如何评价气候变化因素尚未明确评价思路和方法

温室气体不同于一般的污染因子，对环境质量不产生直接危害，而单个项目的温室气体排放浓度难以产生明显的气候影响，因此温室气体的评价思路和方法不同于常规污染物。国内开展温室气体控制和气候变化环境影响评价的环评案例非常少。温室气体控制目标的紧迫性，也对如何采取有效手段控制温室气体提出了挑战。环评从业者中大部分人对气候变化的认识还停留在较为浅显的认识，对气候变化的系统知识还较为陌生，对环境影响评价中温室气体排放量估算及气候变化的影响及预测评价还不甚熟悉，对如何应用环评工具评价气候变化，还没有成熟的方法。

3.2.2现行法规政策尚不完善

从环境影响评价的一般技术路线来看，判断项目获规划的环境影响是否可接受，应对照环境基准或标准进行判断。由于温室气体尚未纳入我国环境质量标准和行业排放标准中，因此温室气体排放评价缺乏评价基准。并且，在目前国内外发展形势下将温室气体控制以绝对总量控制为时尚早。我国已经发布了温室气体排放强度和能耗目标，如何在环境影响评价中落实温室气体控制目标，值得深入探讨。

3.2.3基础工作还不扎实

从国际经验上看，发达国家温室气体排放和气候变化的相关政府主管机构、研究机构、研究项目的信息公开较为充分，从相关机构网络上可以获得大量有用的评价信息，包括温室气体排放核算方法的信息、清单的信息、气候变化因素的变化信息、评价方法和模型的信息等等。目前我国在国家、地方及行业各层面温室气体排放清单信息尚不充分，获得途径较少，不利于开展评价和比较分析。对于气候变化影响的评价，一方面长期观测站点的布设还不充分，另外气候变化的预测及相关研究的信息获得途径还较少，难以从公开途径获得相关信息。

4国际经验对我国的启示

4.1从战略、规划、项目环评多层次推进应对气候变化

各国从战略、规划及项目环境影响评价三个层次上应对气候变化英国战略环评指南要求评价战略规划对气候因素的影响以及气候变化对规划的影响。美国要求在环境影响评价中开展温室气体排放量估算，促进新污染源温室气体与一般污染物的联合控制。加拿大和澳大利亚，对于建设项目环评提出了明确的温室气体减排要求。国际金融组织对于项目分类提出温室气体控制要求。

4.2关注排放源对温室气体的排放贡献和气候变化带来的环境风险

在环境影响评价中考虑气候因素，分减缓和适应气候变化两个方面。对于一般规划和建设项目，重点加强温室气体控制，以及潜在的极端天气事件造成项目基础设施破坏的风险等。例如，火电厂主要考虑项目的温室气体排放贡献；有加压气站的管道运输项目要考虑温室气体排放贡献和气候变化带来环境风险两个方面。对于战略规划主要考虑如何适应气候变化、预防气候变化带来的环境风险。

4.3通过分类管理引导重点源控制温室气体排放

有关国家并未就温室气体控制目标进行强制规定，只要求排放量达到一定规模的重点源报告温室气体排放量，建议其采取减排措施。例如，美国要求“直接排放2.5万t以上CO2当量温室气体的固定源” 的项目报告温室气体排放量，将其作为重点控制对象。欧洲开发银行将建设项目按温室气体排放总量分为忽略、低排放(排放小于2万t)、中低排放(2～10万t)、中高排放(10～100万t)、高排放(大于100万t)五大类，并规定年排放2万t及以上CO2的项目必须进行温室气体排放评价。

5发展应对气候变化的环评体系建议

环境影响评价制度是现行有效的环境管理手段，现已经具有完善的评价程序、方法技术和专业的评价机构和人员。将气候变化纳入环境要素管理、将温室气体与一般污染物一起作为环境因子进入控制，能够充分发挥环评在减缓和适应气候变化中的作用，但是需要有重点地开展工作：

5.1明确温室气体控制的环评管理思路和关注内容

通过环评促进规划和建设项目温室气体减排，尤其对于产业规模大的规划环评，对于减缓气候变化具有十分重要的意义。主要关注三个方面：一是加强温室气体排放源控制管理，充分利用现行评价技术和管理体系，发展关于温室气体排放和评价的技术方法和管理程序，发挥环境影响评价对温室气体减排的作用。二是重视一般污染物和温室气体的联合减排和综合控制，通过环境影响评价发展协同减排技术、联合减排技术，提高污染物减排的效率和效果；三是关注在发展低碳经济过程中产生的新的环境问题，基于碳足迹分析，对“低碳”相关项目建设和规划过程进行环境影响和风险的评价跟踪和监测，使应对气候变化与环境保护协调一致。

5.2建立推动行业绿色低碳发展的准入门槛

制定重点行业碳排放准入条件，在强调一般污染物控制的同时强化温室气体的协同控制。出台一系列重点行业建设项目和规划环评技术规范，包括温室气体排放指标、控制基准、核算方法、控制措施分析等，对如何开展温室气体排放与控制评价进行指导，并在环评程序中增加温室气体排放控制的评估要求。

5.3重点推进考虑气候因素的战略环评

因气候气象条件参数发生变化给生态脆弱地区带来的影响，是长期、渐进和累积的过程，一般的建设和规划项目从时间尺度上难以衡量和判断，应通过战略环评开展评价和跟踪管理。应及时研究制定相关标准方法，推进战略环评从减缓和适应气候变化方面评价气候因素。在减缓气候变化方面，在减缓气候变化方面，可重点关注两类影响：一是战略规划的实施可能导致当地土地利用类型发生较大变化，需要考虑对碳汇分布的影响和固碳量的变化；二是，“两高一资”的行业快速发展导致温室体排放量剧增，需要针对主要温室气体排放行业，预测评价温室气体排放贡献和减排潜力。在适应气候变化方面，要考虑极端气候事件可能造成突发性环境事件增加、生态脆弱地区环境质量恶化、环境基础设施破坏等环境风险。

5.4加强环境与气候领域的交叉合作

由于涉及气候变化因素数据收集的长序列、困难性及评价方法的专业性，从国际经验看，往往需要借助于专业机构方可完成。在环评过程中考虑气候变化对工程项目的影响面临着各种挑战，但基于已有气候资料、局地经验和传统生态学知识的气候预测模型，将有助于界定气候变化因素和工程项目风险决策。因此，对于气候变化影响的评价，要加强气候领域与环保领域的科技合作，充分利用已有气候变化预测方面的国内外研究成果，开展环境影响评价技术研究。同时，制定考虑气候变化因素的环评技术规范和管理规定，促进气候与环保管理部门的分工与协作，促进环评制度的绿色、低碳可持续发展。

5.5逐步构建应对气候变化环境管理长效机制

应以温室气体排放与控制情况信息公开为基础，推进与环境保护相关的适应气候变化与温室气体控制领域的环保法规建设，研究制定温室气体排放的环境标准、监测技术规范、统计核算规则。将应对气候变化纳入环评体系需要国家、地方出台相应的法律法规、行业政策和环境标准等作为其推广的基础和依据，以保证执行环评的实效性。为此应逐步构建应对气候变化环境管理长效机制。

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Suggestions to Response to Climate Change by Environmental Impact Assessment Mechanism Innovation

CHEN Ying1WANG Yanan1ZHANG Zhansheng2

(1.Environment and Development Center of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029；2. Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Abstract：This paper，based on how to achieve “low-carbon development” and “green development”，has studied the international experience，analyzed the strategic significance and the domestic，put forwards to the suggestions：to establish the barriers to entry greenhouse gas control environment，promote the strategic EIA，strengthen cross cooperation in the field of environment and climate，improve the long-term mechanism on the basis of the information management，and so on，for promoting the domestic environmental impact assessment management mechanism innovation and providing reference line with the international situation.

Keywords：environmental impact assessment mechanism innovation；responses to climate change；suggestions

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)02-0017-04

作者简介：陈颖，博士，高级工程师，主要从事环境评估技术与政策研究

项目资助：环保公益专项“基于温室气体控制的环境影响评价技术研究”(项目编号：200909020)

引用文献格式：陈颖，等.通过环评制度创新应对气候变化的对策建议[J].环境与可持续发展，2016，41(2)：17-20.