法治视角下权力分立与分配的政治学解读

聂玉霞

（山东农业大学文法学院，山东泰安　271018）



法治视角下权力分立与分配的政治学解读

聂玉霞

（山东农业大学文法学院，山东泰安271018）

权力的两面性，必有分立与分配两种路径与之相匹配，故必须重新审视传统的权力分配理论，尤其是在中共十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的背景下，更有其特殊意义。依法治国的要求必然是在法律的前提下讨论权力问题，政治学的解读也不例外。从中国的政治现实这一视角来重新审视权力分立与分配的辩证统一关系，以中央与地方关系的实践为依托，对当前中国正在进行的反腐斗争、依法治国有重要的理论和实践意义。

权力分立与分配；民主宪政；依法治国

［DOI］10.3969∕j.issn.1672-2345.2016.01.012

权力不仅是一个法律概念，关涉“当为”问题，更是一个政治范畴，以“是”或“存在”为其研究对象。但无疑，在民主政体下，关注权力问题，首要前提是一个法治下的权力，是在治权之下的次级范畴，它并不是一匹脱缰的野马，可以驰骋于大漠。因此对权力两面性的解读，首先是在法秩序框架下进行的，无论其是经济取向、政治取向抑或文化取向的，这是一个前提性之先验假设。在这个前提下，将详细论述法与国家、政党与国家、法与政党等一系列涉及权力资源的调控问题，在中国这样一个曾经缺乏权力资源调控传统的国家，在民主、法治、人权的国际大背景下，对这个问题的关注似乎更具有其时代意义。

一、权力分立与分配的法哲学解读：对立与统一

权力的分立与分配，是“一个”问题。但传统的法哲学以及其指导下的法与政治观都更关注权力的分立问题，对分配的问题几乎无涉足，这无疑与对权力的认识有密切关系。一般认为，权力具有“天然侵夺性”，稍不控制，便会如脱缰之野马，横行肆虐。但这更是一个“政治上”的权力解读，是一个关于“是”抑或“存在”的认识，而非一个法律上的范畴，它与“当为”问题无涉，法律上的权力分立，更是一个权力分配，两者是一对矛盾统一体。

之所以说法律上的权力分立与分配是对立统一的，其原因在于，在法律这个先验的框架下（抑或法律秩序框架下，二者内涵迥异，这涉及一个实证主义法学与利益法学的争辩问题），权力的分立，是对法律这个最高治权下的“权力”的分配与制衡，这无疑是权力资源的分配正义问题，权力的分立，更是一种权力的分配。按此逻辑顺延下去，归根到底，都是一个关于如何实现权力之分配正义与矫正正义的问题。权力的分立不是一个真问题，大多数国家采取这样的体制，只是说明其具有普适性，但普适性只是一个历史范畴，具有价值中立性，不能作为价值判断之正义的论据。“把社会权力分给许多人掌握，增设官职，使每一官职只有履行职务时所必要的权限”〔1〕。这与其说是权力之分立，倒不如说是分配。

从权力的分立到权力的分配，只是一小步，却实现了质的飞跃。“没有一个部门在实施各自权力时应该直接或间接地对其他部门具有压倒性的影响”〔2〕。“他们通过使各政府部门向不同的利益团体负责，使政府能够反映各种不同的利益，从而导致利益之间的妥协和平衡”，权力的分立不是目的，“每一个部门对其他部门的事务都有发言权，每一部门在与其他部门的合作中保持中立，以便处理自己的事务，正是通过在政治上互相独立的三个部门的混合，制衡学说才具有实际效用”〔3〕。“防止权力合并和集中的最坚强壁垒是各部门的相互联系和相互依赖……事实上，要准确地划分各部门的界限是绝对不可能的，因此，真正的做法应当是设计这样一种利益和动机的平衡，以保证三权分立不是绝对地分立，而是永远相互依赖”〔4〕。

但是，上述做法都是在法秩序下进行的分立，而这种分立更需要一系列的配套措施作保障，如民主宪政。许多国家的成功经验表明，比较合理的资源分配，是同比较合理的民主宪政制度交织在一起的。一方面，合理的权力分立制度是以民主宪政制度的建立或存在为前提的，没有合理的民主宪政制度便没有合理的权力分立制度；另一方面，合理的权力分立制度又是合理的民主宪政制度的重要组成部分，是民主宪政的题中应有之义，没有合理的权力分立制度也就不可能存在什么健全的民主宪政制度。

表面上看这似乎是个悖论，但实际上这是历史和制度的逻辑。这个逻辑告诉我们：民主宪政制度和权力分立制度的建立和完善都需要一个过程，即要建成合理的权力分立制度，先要有更基本的民主宪政制度存在，在这个基础上逐步建立和健全权力资源法律调控制度。

民主制度作为前提性准备，可谓不证自明的真理。古往今来，概莫如此，“难道不是谁强谁统治吗？每一种统治者都制定对自己有利的法律，平民政府制定民主法律，独裁政府制定独裁法律，依此类推”〔5〕。“我们的联邦是依据共同合作的原则，以全民意志作为运行的方向，忽视民意的权力运行是得不到宪法支持的”〔6〕。“在一个传统的社会中，合法性可能取决于统治者的世袭地位，取决于在制定和执行法律时遵守某些宗教习俗，以及取决于这些决策的范围和内容，在现代民主政治体系中，当权者的合法性将取决于他们在竞争性的选举中是否获胜，取决于他们在制定法律时是否遵守规定的宪法程序，选举和立法这两个程序被看作是政府对公民要求作出反应的保证”〔7〕。但是，只谈民主和民主政体是不够的，“在民主政体之下，多数人对少数人实施野蛮的而且完全不必要的暴政也是可能的……在不想推翻守法的政府和限度内，如何保护少数是节制权力的一个主要方面”〔8〕。“民众希望作为自己生存基础的体制能继续存在下去，这种心愿支持了权力的乱用：在强暴面前卑躬屈膝，或者进而阿谀奉承，可能的话自己也沾点额外便宜，这种丑恶的灵魂，是变本加厉地促使权力暴虐无道的原因之一”〔9〕。

因此，对权力分立的调控，仅仅讲民主和民主政体是不够的，还必须在现有的法秩序下，使民主与宪政相结合，也就是注重将民主的内容和形式以宪法制度固化起来予以实行。在法秩序的大背景下，就是一种权力的分配，也就是说以宪法为根基的权力配置。对宪政政府的信仰是美国传统的核心。美国政治哲学家罗尔斯在阐明宪政的权力配置时说，当平等自由原则被运用到由宪法所规定的政治程序中时，他将把这一原则看成是平等的参与原则，参与原则要求所有的公民都应有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。通过总结参与原则，一部正义宪法为行政公职和权力建立了一种公平竞争的形式。既然宪法是社会结构的基础，并且是一国之中最高层次的规范体系，那么每个人便都有同样的途径进入宪法所建立的政治程序中。无疑，通过宪法根基性的权力分配，不仅是实现配置的过程，更是一个权利保障的过程，对传统的缺少权利意识的中国来讲，实现从权力分立到权力分配就具有特殊意义。

二、中国的权力分立与分配

在以法秩序为背景下的权力分配，具有其法治性，即依良法之治，而面对中国的权力分配，如何实现其法治性呢？这是一个值得探讨的问题。从政治学的角度来分析，就是如何实现法与国家的权力分配的合法性（合宪性），即如何实现从前法律，也就是政治上的权力到法律上的权力的合理分配。

（一）政治权力分立与分配之现状

现今中国的政治权力分配具有其特殊性，主要表现为中央与地方的博弈。

自建国以来中央与地方关系就一直处于一种放权——收权——放权的怪圈当中。市场经济的发展，使地方政府在微观领域内，获得了较大的配置资源的权利，地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。而地方政府经济和财政权力的增加，经济自主空间的扩展，以及发展地方经济，增加地方财政收入责任的加重，又进一步创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局面。可以说，中国经济连续多年的高增长，与地方政府的这种作用是分不开的。

但是，分利化改革与市场经济的发展，也增强了地方与中央的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的权威。地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如“层层截留”“曲解规则”“补充文件”“改头换面”等。

在这种利益多元化的情况下，中央的政策地方不一定执行，或者在执行中大打折扣。造成上有政策下有对策的情形。中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督机制，主要靠一种权力和信仰来维系，缺乏严格的惩罚手段与法规〔10〕。

目前，中央与地方关系的根本指导思想仍主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上，因此，必须对现行的中央与地方关系进行调整与创新。

建立一种什么样的中央与地方关系，合理配置行政的纵向权力结构，关系到中央宏观调控作用的发挥和整个社会的协调发展。尽管对地方政府有令不行、有禁不止并造成严重后果的要问责，但是，若不尽快解决这一问题本身，中央宏观调控的权威性会进一步下降。而对中国这样一个人口众多、幅员广阔、发展不平衡的国家来说，维持中央和宏观调控的权威是非常必要的。

（二）问题的解决：依法而治

法律调整不能穷尽所有事务，它有范围和限度，但其范围和限度有多大，这又涉及一个法律和政治的分野问题，更是一个厘清法律与政治的调控界限的问题。面对中国的政治现实，政治的解决似乎更具有其必要性和现实可能性，这一切都必须在既有的法秩序的框架内进行。首先，政治与法律的核心不同。政治系统的核心要素是公共权力，政府是公共权力的代表，一切政治活动都是围绕权力的运行而展开；而法律的核心则是权利，即保护公民权利是法律的核心。一切法律活动都是围绕权利的实现而展开。虽然权力运用得当可以为权利的实现创造有利条件，但由于权力本身具有自腐性，因而常常造成对权利的威胁与侵害。所以，现代宪法和法律，旨在捍卫权利，抵抗权力的不当侵扰。即使执政党也必须牢固树立权力有限的意识，依法执政。其次，政治斗争式思维方式主要强调的是阶级之间的斗争，法律思维方式则主要强调的是阶级之间的合作。夺取和巩固政权是一切政治斗争的目的，而法律则是试图在各个阶级夺权大战中维持一个暂时的休战状态。因此无论哪个阶级、哪个政党上台，都要制定、颁布或修改宪法和法律，在将执政党意志通过法定程序上升为国家意志之时也会吸取在野党或竞争者的意见，力求使白热化的阶级斗争演变为暂时的阶级合作。再次，政治多变、灵活，法律稳定保守。近代政治学奠基人、意大利思想家马基雅维利在其《君主论》中说：“目的总是证明手段正确”，用结果来证明手段正当性。他指出统治者为了达到目的，可以不择手段，施展权术，背信弃义，残酷无情。希望统治者既具有狐狸的狡猾，又具有狮子的勇猛，突破道德约束。这虽然只是一家之言，但它揭示的政治多重性与灵活性却是相当真实的。与此相比，法律却追求稳定，具有一定的滞后性、保守性。法律最怕多变，如果朝令夕改，会使人无所适从。法律的特征是一般性或普遍性。它用一般性规则来规范和调控社会关系，正如美国著名法学家富勒说，如果要使人类行为服从规则的治理，一个不言而喻的前提是必须有规则。法律规则在较大规模上支配人们的行为，它所针对的不是某个人。因此，这种一般性和普遍性意味着同样的情况应同样地对待，即法律面前人人平等。当然这一要求并非不能有例外。但每一个例外，都必须有充足的理由，都能得到道德上的证明〔11〕。

我们现实的政治权力分立与分配对上述法律与政治分野的基本运作理路的认识还存在极大的误区：一方面，依法治国的理念还未贯穿于整个社会中。亚里士多德说，一切有权力的人都必然滥用权力，这是万古不易的一条经验。英国史学家阿克顿说“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”近代以来西方法治的发展，在严格意义上就是这两个基本思想的外化。法律恰恰是把权力限定在一定社会秩序当中，防止发生权力的异化。任何机关在行使权力的过程中却总是尽力来扩张自己的权力，所以要对权力进行约束和制衡，否则它只会贻害无穷。权力的行使归根结底是保护权利；另一方面，党政转型问题在短期内还难以完全实现。受传统政治体制的影响，在我国实际的政治系统运作过程中，党时时处处都处于绝对核心的地位。例如省一级国家机关领导人员应由选举产生，即省级政府正副职领导人的候选人，应该由省级人大主席团或代表联合提名。通过预选，根据预选中的得票程序，确定正式候选人，再通过差额选举出来。而实际上，正副省长先由中共中央组织部与中共省委协商，再上报中央委员会，得到中共中央的原则同意后再进入人大的法律程序。因此，一种良性的国家运作模式还未形成，转型之路曲折而艰难。

（三）中国权力分立与分配的具体出路：权力的均衡

从以上可以看出，在当下中国，解决现实的政治权力分立与分配的问题，必须首先在现有的政治体系内解决，而要保持政治体系的稳定性，只有依托现有的法律框架，用法律来调节和规范。

根据以上对问题原因的分析，面对中国政治现实中的分立与分配，可从以下两个方面来解决：第一，依法治国。我们这里的依法治国不是西方国家的依法治国，不是三权分立条件下的，而是依托中国政治现实框架下的即权力均衡状态下的依法治国。权力的分立与分配都必须依法律而定，根据宪法所赋予的权力行使职责，并根据它们在国家体系中的地位和作用，配备相应的权力，在配备职权时，应遵循业务同类和职、责、权相对称的原则，尽可能将权力作整体划分，改变以往的权力对等分配、总量分割的方式，使他们各自有相对专门的管辖领域，并在各自范围内拥有全部的权力。权力的平衡并不是权力的对等，而是权力的协调。平衡只是抽象的政治秩序的理性化，在特定的历史阶段它可能有特定的内涵，但却总会受到平衡趋势的牵制。第二，理顺党政关系。在现代化进程中，理顺执政党与国家关系是至关重要的。中共中央和各级党委作为社会主义建设的领导核心地位不可动摇，但这并不意味着党政一条线，党要事无巨细地广泛参与到行政事务当中去。过去的一段时期，曾出现了执政党领导方式的行政化，党纠缠于各种操作细节。党应严格按照法律程序办事，在宪法和法律规定的范围内活动。党的最基本的社会政治功能是全面、自如地运用法制的力量来管理社会和国家。凡是应该由政府所作的工作，各级党委不应再发号施令。只有这样，才能还政于民。

〔1〕托克维尔.论美国的民主：上〔M〕.董果良，译.北京：商务印书馆，1998：79.

〔2〕汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集〔M〕.程逢如，在汉，舒逊，译.北京：商务印书馆，1980：252.

〔3〕卡尔威因，帕尔德森.美国宪法释义〔M〕.徐卫东，吴新平，译.北京：华夏出版社，1989：31.

〔4〕梅里亚姆.美国政治学说史〔M〕.朱曾汶，译.北京：商务印书馆，1988：58.

〔5〕柏拉图.理想国〔M〕.郭斌和，张竹明，译.北京：商务印书馆，1986：19.

〔6〕哈里逊.美国历届总统就职演说〔M〕.岳西宽，张卫星，译.哈尔滨：北方文艺出版社，1991：117.

〔7〕阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策〔M〕.曹沛霖，郑世平，公婷，等，译.上海：上海译文出版社，1987：36.

〔8〕伯特兰·罗素.权力论〔M〕.吴友三，译.北京：商务印书馆，1991：197.

〔9〕汤因比，池田大作.展望21世纪：汤因比与池田大作对话录〔M〕.荀春生，朱继征，陈国梁，译.北京：国际文化出版公司，1985：252.

〔10〕邓聿文.新丰电厂事件暴露中央地方关系“硬伤”〔N〕.燕赵都市报，2006-08-18（6）.

〔11〕郝铁川.法律与政治〔N〕.检察日报，1999-06-30（5）.

〔Abstract〕Two sides of the powermay have two matching paths：the Separation and Distribution.So we should reexamine the traditional power allocation theory.It has an especialmeaning in the background of"advancing the law-based governance of China" proposed by the eighteen session of the Fourth Plenary Session.The requirementof ruling the country by law is to discuss the issue of power under the premise of the law，and the interpretation of political science is no exception.Relying on the practice of the relationship between the central and local，from the perspective of China's political reality，reexamining the dialecticalunity of power separation and distribution has important theoretical and practicalsignificance to currentChina's ongoinganti-corruption struggleand law-based governance.

〔Key w ords〕separation and distribution of powers；democratic constitutionalism；law-based governance of China

（责任编辑党红梅）

Interp retation of Political Science on the Separation and Distribution of Power from the Perspectiveof Law-based GovernanceofChina

Nie Yuxia
（CollegeofHumanitiesand Law，Shandong AgriculturalUniversity，Taian，Shangdong 271018，China）

D034.5

A

1672-2345（2016）01-0061-05

教育部人文社会科学基金项目（12YJC630123）

2015-09-05

2015-11-02

聂玉霞，讲师，主要从事地方政府与地方治理研究.