欧洲社会保障法的发展历程研究

弗朗思·佩宁斯，李广厦（译）

（荷兰乌特勒支大学，荷兰乌特勒支 999025）



欧洲社会保障法的发展历程研究

弗朗思·佩宁斯，李广厦（译）

（荷兰乌特勒支大学，荷兰乌特勒支 999025）

随着经济、社会的不断发展和人口老龄化时代的到来，建设和发展中国社会保障制度的重要性愈加凸显。由于当前中国社会保障制度的建设还处于初期阶段，所以学习和借鉴其他国家在相关方面的经验教训对中国来说无疑具有重要意义。通过回顾、梳理世界范围内社会保障制度自初创至近期的发展历史，结合相关理论的演进过程和各国实践的经验，本文尝试总结出了社会保障制度建设中需要注意的一些规律和原则，并根据这些启示，对中国《社会保险法》草案进行了评价，同时给出了修改、完善的建议。

社会保障制度；社会保险法；发展历史；经验教训；评价建议

一、概 述

中国社会保障法的发展是一个很有意思、值得探讨的问题，但是由于中国需要保障的人口数量很大，这个问题讨论起来又有一定难度。因而，其他国家社会保障制度发展过程中的经验和教训就十分值得中国去学习和借鉴。笔者在文章中首先讨论的是19世纪（第二部分）和20世纪（第三部分）欧洲社会保障法的发展，因为现代社会保障法的主要组成部分——职工保险制度，是在19世纪中首次建立，并在20世纪得到普遍性地推广的。接下来我将提到的是经过长期发展之后的当今时代社会保障的国际标准（第四部分）。文章的第五部分介绍的是欧洲社会保障法在最近时期的发展。第六部分则是对一些从上述发展进程中得到的发现和启示进行总结。最后，在文章的第七部分，笔者将根据上述启示，对中国社会保险法草案做出一些评论和建议。

二、欧洲社会保险法早期的发展

最早的法定社会保障制度建立于1881年的德国。在那个时期，许多欧洲国家内部动荡不安，大量工人处于极度贫困的状态，并生活在对健康十分不利的恶劣环境之中。同时，济贫法被认为是保障生存的最后手段，仅仅对最穷困的人提供帮助，目的也只是为了阻止这部分人为了生存而呼喊和抗争。换句话说，由于济贫法的扶助对象被限制为那些所谓“应当帮助”的极度贫困人群，大量群众依然处于在穷困之中，得不到任何帮助。

而德国之所以制定社会保险法案，原因在于俾斯麦政府将社会保险法视为实现国家内部凝聚力和外部影响力的基础。

早期的德国社会保险法仅仅是针对某种特定的保险项目而设立，比如生产事故造成的伤害和职业病。后期的立法则不断对之前的法律进行补充，将不同项目逐个加入到保障的范围之内：具体包括疾病（于1883年补充）、工伤（1884年）、残疾（1889年）和养老（1891年），第五个加入保障的项目是失业。

在费用承担方面，工伤保险的费用是由雇佣劳动者的雇主独立承担的；其他项目的保险费用在不同程度上由国家财政支出，劳动者和雇主也共同参与负担。这个社会保险系统保障的对象仅仅是劳动者，但是他们的家庭成员可以通过这种社会保障得到间接的保护。不雇员工的独立经营者和消极待业人员在这些社会保险方案中则没有被覆盖。

德国的例子很快就被其他欧洲国家学习，职工保险也成为社会保险这种社会保障模式发展的起点。

德国的方案是基于特定的保险原理而建立的。由于今天的许多方案在很大程度上也建立于这种原理之上，因此我们有必要对其作出更详尽的阐述。

保险原理大致如下所述：当一个人在自己面对的某种风险变成现实之前的特定时间内，作为参保人针对这种风险进行了投保，那么当该种风险状况变为现实、给他造成困难时，他就可以获得补偿。这种由19世纪的工会组织推动发展的保险模式十分有效，对公民的生活安全起到了很好的保障作用。一般理论认为，政府应在这种保障模式中承担相当大的责任；但是一部分国家在这个问题上却持相反的态度。这种否认政府责任的观点有时是出于对保险原理的考虑；立法者认为社会保障的基本责任应由相关个人所隶属的社会群体来承担，政府并没有特定的义务去承担这部分责任。其他一些国家则更多地是出于对现实原因的考虑而持有这种否定观点，特别是担心国家主导的支付可能会使得一些并不需要帮助的人也能获得经济利益。由于被保险人只有在缴纳保费达到足够长的时间的前提下，才能获得经济补助，因而运用这一保险原理就可以很容易地确定究竟应当向哪些人提供帮助。

职工保险的推广产生了这样一种结果——只有参与了社会保险的人（即那些职工）才能成为社会保障法保障的对象。而参保人获得保险利益回报的水平、回报的类型及获得回报时间的长短，则与他们之前的工资水平以及缴纳保费的时间相联系，并因后者的不同而各有差异。人们常用“对等原则”这个术语来阐述这些规则特性，其中涉及一种投入、收益和风险之间的三角关系：收益只有在风险转变为现实时才能获得，收益的水平则取决于投入的额度，而投入的程度则取决于对风险实现概率的评估等等。

尽管“保险原理”和“对等原则”这两个术语可以很好地描述社会保障法的特性，但是在形容具体的社会保障方案时，它们所表达的还是不够充分，原因是一个国家的社会保障方案需要通过许多种不同的方式进行细化，然后才能应用到现实中，而这两个术语太过抽象，不足以代表全部内容。

随着时代的发展，另一种保险原则对社会保障产生了巨大的影响，即集体原则。这种原则减弱了对等原则的影响，进而可以有利于那些有特殊困难的人：比如超过50岁的失业人员可以比低于此年龄的失业人员领取更长时间的失业保险补助。

保险制度的优势在于，它为在职工、雇主和政府三者之间分配社会保障资金的负担提供了一种十分理想的方案。这种保险体系还能让人们逐渐了解，只有通过长期投入的积累，才能获取相应的社会保障权利，这种渐进式的过程也使得保险制度更容易启动。

通过选择性地逐渐增加保障对象的范围和保障项目的内容，政府就可以很好地控制这套保险体系的发展，也能够对相关的风险、资金的需求以及征收费用的水平进行评估。

这种保险体系提供的是一种与工资相关联的保险收益，也就意味着保险金与参保人之前的收入之间有一个明确的百分比。这样一来，生活困难的人就可以得到适当的补助；但另一方面，对低收入者来说，由于他们得到的补偿仅仅是本就微薄的收入的一部分，所以这种保险体系并不能消除低收入者的贫困。

除此之外，这种体系还存在着其他的不足之处：由于如果不是受雇员工就不能获得保障，因此它的覆盖面是有限的。另外，一些风险仅仅在有限的时期内受到保护，过了特定的期限这种保护就会消失。这也就意味着穷困的人仍然必须依赖社会上不固定的救济。

社会保险制度包含的另一方面的重要内容是，雇主和职工将参与保险费用的承担，而且整个系统是由雇主和职工代表组成的机构来管理和运行的。这也就意味着，尽管在立法者最初设计的制度中，保险金的发放本应是由政府掌控的，但是相关事务的管理权却最终掌握在由雇主和雇员代表组成的机构手中。

三、关于普遍性保障计划和全面性保障网络的介绍

二战之后，英国的William Beveridge为了尝试解决战前英国的社会保险遇见的问题，提出了一种新的保险理念。旧的不列颠济贫法以及社会保险方案都只是为收入极低的人提供保障，而在二战期间人们逐渐感觉到，在战争之后应当将社会保障提升到比之前高出很多的水平：“免于匮乏的自由”成为了人们新的共识。

Beveridge的报告表达了这样一种思想：在战争结束之后，社会应当对其成员担负更多的责任。社会保障应当以一种新的思路进行推进：致力于实现保障对象的广泛性和保障内容的全面性。社会保障的目标因此就发生了重大变化，帮助的对象不再仅仅局限于部分由于特定原因导致生活困难的群体，而是全体社会成员。一个普遍性的社会保险体系就此被提出，并在原则上覆盖了国内的所有人口，尽管这个体系只能为人们提供最低水平上的保障。不过Beveridge所要实现的这种“最低保障水平”仍然是要高于贫困人群的生活水平的，这一点在当时看来非常难以实现。

但是无论如何，Beveridge在之前普遍得到认可的保险项目之上，又增添了两点新的内容：生育补助和家庭补贴。在此基础上，20世纪60年代和70年代期间，社会保障的内容在欧洲国家逐渐得到了更大的扩展，一些与工作没有直接联系的生活风险，比如家庭补贴和一般的医疗支出也纳入到保障的内容之中。

在一些国家中，纯粹的全民覆盖型的方案得到了实施；而其他国家则把针对特定风险的（如失业）职工保险方案与针对普遍性风险的（如衰老问题）全民型保险结合起来。

除了社会保险之外，社会救助依旧发挥着安全网的作用，为那些没有参加保险或者保险权利已经失效的人提供帮助。这部分人无法从社会保险或者基于社会保险的进一步经济补助等方面获得帮助，而纯粹来自国家税收收入的社会救助，则可以为他们提供保障。由于社会救助是帮助经济困难群体的最后手段，因而在对获得社会救助的资格进行审查时，就要把有关个人经济状况的各个方面——从收入到资产——全都纳入考察的范围，以确定一个人是否能够获得这种无需付出任何代价就可以得到的经济帮助。不过许多国家也会针对部分特殊人群设计一些更加有利的救助制度，比如对那些在青壮年时期就已经残疾的人有所照顾，照顾方式有放宽申请条件——考查申请人的经济状况时不把配偶的收入或拥有的资产计算在内等。

四、国际标准

上述这些保险方案的特性是通过许多国际劳工组织主导的国际公约确立下来的。这些公约的签订一定程度上推动了新的保险框架的产生，因此在这里我们有必要回顾一下其中最重要的一部分内容。

在最初的一段时期，订立这些公约的重要原因是为了避免不公平的竞争。我们应当认识到，不能允许一个国家通过取消社会保障，或者降低社会保障水平，去减少国家和社会负担，从而提升本国产业的国际竞争力。竞争看上去是一种有益的现象，但并不应当不择手段地去实现。如果允许把社会保障也作为竞争手段，各国必然会竞相降低社会保障水平，这样的结果显然很不理想。

二战之后，尽管这些公约与限制恶性竞争仍然有密切联系，但其主要的目标已经转为提升社会保障的标准。事实上，此时每个公约的订立，都已经成为一次关于新的保障标准的汇编，而这些标准则来自于社会保障发展较为成熟的国家所达到的保障水平。另一方面，通过批准和认可这些公约，参会成员国也在宣示对这些标准已经取得共识。这些公约在之后就成为其他国家发展的模板，其中就包括许多处于发展和改革当中的国家。比如总体来看，在苏联解体之后，众多中欧和东欧的国家确实在不同程度上接受了许多国际劳工组织主导订立的国际公约的内容。

国际劳工组织致力于倡导各国建立各种社会保障内容的活动大致可以分成四个阶段。

第一个阶段，也就是在一战和二战之间的过渡时期，主要的特征是通过召开会议和提出建议等方式，促使各国对社会保险的模式达成协定。这些活动规范了个人社会保险的保障内容，比如年老，残疾，家庭失去收入来源，工伤事故和职业病，以及失业等。它们往往重点关注对特定人群的保障，比如农业工人或者海员的疾病保险或者工伤事故保险。另外，在此期间国际劳工组织主导的众多公约还对一些如社会保险等应用较为广泛的保障形式的规则进行了细化。

第二个阶段是二战之后的时期。在发表于1944年被称之为“费城宣言”的文件中，世界劳工组织通过确定更为详尽的社会目标，扩展了其努力的方向。在宣言中提到的目标之一是“（f）丰富社会保障的措施，从而为需要社会保障及全面医疗护理的人提供基本的经济支持”。

对于社会保障的最低标准，二战后公约中的意见与战前公约中的并不相同。在战后，各成员国在针对新的标准进行立法的过程中，可以拥有更多的自由去决定保障的内容和形式。同时，一系列关于社会保障的公约指引并推动着一种较之战前更为宽泛的社会保障概念的形成。这种宽泛的社会保障概念与早在40年代的Beveridge报告中所形成的盎格鲁—撒克逊模式相契合。在这种认识形成的过程中，1952年关于社会保障（最低标准）的会议中的形成的102号公约是一个里程碑。这个公约包括的内容有：医疗护理，疾病补助，失业补助，老年补助，工伤补助，生育补助，残疾补助以及无经济来源补助，这些保障内容都分类别地在公约中得到确认。

这个公约关注的并不仅限于社会保障的某一类内容，而且一个国家只要能保障三项以上公约中涉及的内容就可以加入这个公约，这就大大增加了成员国加入公约的灵活性，因此它具有特殊的意义。目前这个公约得到了41个国家的批准。

在前述基础之上，此后一系列相关的公约都被赋予了更为灵活的承认方式。而且，全世界都已经认识到，发展中国家不可能全部采用发达国家中的社会保障标准。为了解决这一问题，在一些公约中会为那些较为落后的国家设计一些稍低的标准。

第三个阶段可以认为始自20世纪60年代。通过订立一系列旨在处理特定保险项目的公约（这些项目包括工作时的事故，职业病，残疾，年老，失去经济来源和健康护理等等），102号公约中新加入的社会保障内容得到了进一步发展。这样一来，在第三个阶段中，社会保障的范畴也就在国际劳工组织推动下继续扩大。

这些社会保障公约提供了三种保障模式，各国政府可以选择性地使用这些模式，从而确定本国的立法能否达到公约所要求的保障水平。

第一种方法是规定社会保障金替代率的最低线，同时可能的话也要设定替代率的上限或者作为计算基础的工资数额的上限。如果一个人的工资收入，等于或低于一名其所在国内熟练的男性工人工资收入的数额，那么他的社会保障金替代率就应当在这个最低线以上。

在第二种模式中，社会保障金的替代率是固定的，或者必须规定出社会保障金的最低数额，而且这个数额应当与所在国内普通男性劳动者的工资成一定比率。

第三种模式中，社会保障金的替代率是可以在一定范围内变动的，具体数值则与受保障人及其家庭的其他经济收入状况相关。在这种情况下，替代率至少应高于第二种模式中的水平。这种模式只能在覆盖所有居民的保障体系中才能使用。

无论采取哪种模式，为一个“标准的受益人”提供的社会保障金的替代率都必须达到在公约中要求的标准：标准的受益人是指遭受某个单独风险造成的困难、需要对其支付保障金的保障对象，也就是说一国只能就某一种特定保险项目的保险金数额与公约规定相关标准进行比较。各成员国政府可以选择自己的社会保障金替代率计算方式，只要计算的结果高于公约中规定的标准。

国际劳工组织并没有将社会保障管理机构限定为某种特定模式的意图，他们期望把关于社会保障的具有代表性的各种主张都纳入考虑之中，特别是那些受保障群体的意见。而如果社会保障系统的管理权没有委托给受公共监督的机构或者是对立法机关负责的政府部门，那么受保障人的代表就必须参与到管理之中，或者被赋予对管理提出建议及意见的权力。除此之外，签约国的法律或法规也可以赋予雇主和公众代表参与社会保障管理的权力。

102号公约主要是规定了各种社会保障水平的标准，但是其还规定了社会保障资金及管理这些资金的费用，则必须来自于参保人缴纳的费用或是特定的税收。公约内容还包括了如何分配社会保障费用负担的条款。一般来说，设计社会保障费用的负担方案时要避免给相对贫穷一些的人造成经济困难，同时也一定要考虑一个国家的具体经济状况以及保障对象的不同阶层。其中由职工缴纳的社会保障费用不应超过所需保障资金总数的50%。

为保证受保障人顺利申请社会保障金以及对社会保障权利的数量、质量提出质疑的权利，102号公约以及其后续的公约都把确保受保障人的控诉权视为一项基本的原则。很明显这种权利必须拥有可靠的申诉渠道才能实现，然而在相关公约条文中却没有对此作出具体规定。不过在为通过121号、128号公约进行的准备工作中，已经表达了这种权利的实质内容。例如，其中有这样的陈述，“根据当前的理解，申诉的权利指的是如果没有这项权利的话，那么某个决定就是终局性的。”除此之外，在相关文件中提到的对“申诉”概念阐述也明确表达了，处理申诉的机构必须独立于做出初次决定的机构。如果这一权利的内容只是能够向同一机构申请进行再次审查，就不足以构成申诉的程序。而且第128号公约和168号公约还规定了一种必须写明的程序，那就是允许申诉人寻找一名辅助人，代表或者帮助自己进行申诉。这个辅助人可以是依据申诉人自己意愿确定的具有足够资质的人，也可以是从代表申诉人利益的组织中确定的代理人。

五、1980年代之后的新发展

直到1980年代，社会保障一直被视为是一种国家的责任，目的是为面临某种生活风险的人提供保障，方式则是为保障对象提供一定的资金收入。在很长时期内这样的看法一直占据主流。然而，也正是从1980年代起，社会保障的影响出现了另一种倾向，那就是如果仅仅依靠社会保障就能生存的话，有一些人就不再为了生存而努力奋斗了。

社会保障只能用于帮助那些正在尽自己最大努力以求得生存的人，而一旦他们能够获得一定经济收入，他们应当努力使自己不再需要社会保障的支持。看上去这样的觉悟在许许多多的“演员”身上都已经消失了。对这一问题的重视也与经济密切相关：由于我们估计在不远的将来社会上会出现劳动力短缺的问题，所以保持劳动力市场上有足够多的人数是十分重要的。

关于社会保障的角色的争论是从失业补助开始的。一般来说一个人想要获取这种类型的补助，他就必须不能是主动辞职，而是由于他自己之外的原因而遭到的解雇；另外他还应当积极寻找工作，不能拒绝合适的工作。出于这种原因，获得补助的条件往往被限制得十分严格，比如人们经常需要去证明每一周他们都在十分认真地寻找工作。

尽管争论一般都是由失业补助开始的，但它们往往会发展到其他类型的社会保障内容上。疾病保险就是一个重要的例子。长期以来人们认为生病的人是不能工作的。然而，很多情况下所谓患病的人是可以调整到一些合适的岗位去工作的。这里不是说那些患了危重疾病的人，而是指其他的情形，比如那些不能走路、坐下或者失去听力的人等等。人们逐渐认识到，应当鼓励这部分人（比如可以正常坐着的人）尽快地去从事一些力所能及的工作，因为他们脱离工作越久，再重新融入到工作中的困难程度也就越大。

与此同时，雇主们作为社会保障的看门人，也变得越来越重要；高水平的社会保障发展到了后来，雇主们往往不再急于让患病的职工回到工作岗位：毕竟他们不用为这些职工的收入负责，因为职工一旦患病就可以领取社会保障金。雇主们还经常利用疾病补助解决一些麻烦，比如如果他们在管理中出现了麻烦，那么相关职工往往会收到以身体状况为理由的离职通知。这种解决办法对于雇主来说是十分经济的，同时职工们也不必担心生活问题。

促使雇主承担责任的方法之一是要求他们继续为患病职工支付工资。这段责任期可以从6周到104周不等。除了增加他们的经济负担，这种措施还意味着鼓励雇主们增加对患病职工的关注，并促使他们付出更多努力来让患病职工回到工作岗位。这种发展也就意味着一部分劳动法已经转变为社会保障法，或者你可以说它已经与以往大不相同。

由于在很多情况下，残疾也并不意味着完全丧失行动能力，残疾补助也因此变成了具有争议性的话题。人们十分关注部分残疾人从事他们依然能够胜任的工作这个问题。如果没有这些鼓励性措施，残疾补助所需的资金将会显著增长，因为这类补助金会一直发放到受保障人领取养老金的年龄，并且数额相对较大。而且在过去一段时间中，残疾补助还被用于为那些由于产业调整而失去工作岗位的职工提供收入。因此，在一些国家最新修正的方案中，残疾补助的申请人将首先被审查是否能继续从事一些基础性的工作，而不是询问他们是否确实不能继续从事旧的工作。

必须说明的是，各国对本国社会保障制度修正的程度存在巨大差异，一些国家的改动远大于其他国家。不过，许多国家都意识到了这种调整的必要性；除了上述的原因之外，各国形成这种共识还由于受到了人口老龄化压力的影响。

确定无疑的是，这些促进社会活力的改革进程至今没有完成。主要的矛盾在于，承担责任的一方（比如雇主）必须有足够的自由来实现他的责任从而减少以前的问题。而且他们的新责任必须通过可以操作的法律领域也就是劳动法才能得到实现。因此改良的实现必须基于合同的达成，也就意味着雇主必须拥有录用和解雇职工的基本自由，这样一来要他们承担新的责任就不是那么容易了（如果他们不想承担责任完全可以不录用或者解雇职工）。而对职工的保护又是必须存在的，这样才能使他们免于遭受就业歧视、拒绝支付工资以及任意解雇等行为的侵害。因此想要实现这种既增加雇主的责任又确保职工得到保护的愿望是有很大难度的。

另外一个政府可以要求个人承担更多责任的领域是养老金。个人商业保险往往为法定养老金和健康补助提供重要补充。

本文并不是出于侵犯雇主和职工利益的目的，才对部分劳动法和私法提出这种结论。上述建议主要是为了促使受保障人乃至参与这个制度运行的各方都能更加积极地承担责任。

Study on the Developmental Course of European Social Security Law

Frans Pennings， LI Guangxia （transl）
（Utrecht University， Utrecht， Netherlands 999025）

With the advent of the era of continual economic and social development as well as aging population， the importance of construction and development of Chinese social security system is becoming more and more prominent. Because its construction in China is still in early stage， to learn the related lessons from other countries is undoubtedly of great significance. By reviewing the developmental history of social security system from its beginning to recent period and incorporating related theories and practical experiences from various countries， this paper attempts to summarize some rules and principles for which attention should be paid to during the construction of social security system， comment on the draft of Social Insurance law， and at the same time provide proposals for amendment and improvement with its revelation.

Social Security System； Social Insurance Law； History of Development； Experience and Lesson；Evaluation and Recommendation

D971

A

1674-3555（2016）05-0003-07

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.05.002 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

（编辑：付昌玲）

2016-04-06

Frans Pennings是荷兰乌特勒支大学教授，博士生导师，《欧洲社会保障》杂志主编，研究方向：社会保障法

本文译者李广厦为中国社会科学院法学研究所硕士研究生， “摘要”和“关键词”为译者所加. 本文是荷兰乌特勒支大学弗朗思·佩宁斯教授在2010年出席由中国社会科学院法学所主办的学术会议时提交的一篇论文， 尚未发表. 文章在介绍欧洲社会保障制度发展历程及相关经验教训的同时， 对当时我国正在探讨、审议的《社会保险法草案》作出评价并给出建议. 由于文中很多内容是针对我国社会保险制度设计进行的探讨， 对当前我国社会保障制度建设具有十分重要的意义和作用.