我国建立农产品目标价格的国际经验借鉴

韦敬楠，张立中，张美艳

（北京林业大学经济管理学院，北京　100083）



我国建立农产品目标价格的国际经验借鉴

韦敬楠，张立中，张美艳

（北京林业大学经济管理学院，北京100083）

摘 要：近年来，我国多次提出完善农产品调控机制，并于2014年启动大豆、棉花建立目标价格试点。通过分析美国、欧盟和日本等发达国家农产品价格支持政策，总结了主要发达国家农产品价格支持的基本经验，从市场价格引导作用、确定目标价格补贴依据以及合理确定目标价格水平等三个方面提出政策建议。

关键词：农产品价格； 目标价格； 国际经验

稳定粮食生产是保证农业可持续发展的基础。2004年我国开始实施粮食最低收购价格，2008年启动重要农产品临时收储政策，国内粮食市场价格上涨，其价格甚至高于国际市场价格。由于我国存在粮食、大豆、棉花等重要农产品价格偏离市场供求形成价格的问题，同时，我国重要农产品供求关系的变化、国际农产品价格频繁波动以及国内外农产品互动关系的增强，对下游企业生产成本增加巨大压力。因此，我国2014年中央“一号文件”提出要完善粮食等重要农产品价格形成机制。分别在东北和新疆启动大豆和棉花价格补贴政策试点，这意味着今后我国重要农产品价格将由过去以国家调控为主变成以市场调节为主、国家调控为辅。

农产品目标价格指以生产成本为基础确定的一种收入支持价格，当农产品市场价格低于目标价格时，生产者可以根据农产品的销售量，以市场价格作为销售价格，从而获得市场价格与目标价格之间的差价补贴［1］。农产品目标价格最早出现于1973年美国农业法案，那时称之为“The established price”，是目标价格的前身，直到1977年的美国农业法案才真正出现“Target price”，之后一直使用目标价格这个说法［1］。然而，美国、欧盟等世界农业发达国家主要以农产品价格补贴政策建立目标价格，并采取保护生产者利益及稳定粮食等重要农产品价格合理波动措施，缓解了国内外农产品价格频繁波动对利益相关者收入影响的矛盾。

1 主要发达国家农产品目标价格政策

从国际经验来看，世界农业发达国家农产品价格政策都是围绕“价格”这一市场机制的核心来设计和实施的［2］。例如，美国、欧盟和日本等国都采取了目标价格这一政策。

1.1 美国实施的农产品价格支持政策

长期以来，美国农业支持政策主要通过实施农产品价格支持与补贴来稳定农产品价格，保护农民利益。美国从1933年到2008年先后出台了28个农业法案，涉及到小麦、玉米和大米等7种农产品价格管理，形成较为完善的农产品价格管理体系，主要采取价格补贴和价格支持政策［3］。目前，美国的农业补贴主要包括直接补贴、营销贷款差额补贴、反周期补贴和平均作物收入选择补贴这4种，其中涉及到目标价格的主要有反周期补贴和营销贷款差额补贴［4］。营销贷款差额补贴是指政府预定一个最低保护价，并以此价格贷款给农民。如果市场价格高于这个价格，农民就可以以此贷款比率偿还贷款，相当于政府不给予补贴；当农民卖的价格低于预定价格，农民可以按照各个县的市场价格偿还政府贷款，那么预定价格与市场价格之差就是政府给予农民的补贴［4］。反周期补贴于2002年美国农业法提出的一种补贴方式，分为以价格为基础的反周期补贴和以收入为基础的平均作物收入选择补贴［5］。反周期补贴预先设定一个“有效价格”，当“有效价格”低于目标价格时，按照两者之差计算单位农产品可得到的反周期补贴数额，其目的是保护农民收入，通过比较实际有效价格和目标价格决定反周期补贴额的变化。

美国在不同阶段分别实施有差异的农业支持政策，大致分为三个阶段［2］。第一阶段为1933～1995年，这一阶段以价格支持为主，主要解决农产品供给过剩和居民购买力不足问题；第二阶段为1996～2001年，这一阶段以价格支持和收入支持相互并存，减少农产品价格支持，转向对农民直接收入补贴，扩大农产品出口；第三阶段为2002年至今，以农民收入保障为主，把农业补贴同农产品价格重新挂钩，以“目标价格”政策为核心，由反周期支付与价格损失保障补贴、农业风险保障等政策构成。2014年，美国实施价格损失保障补贴代替反周期支付，主要是为了补偿因为农产品价格下跌给农民造成的损失。同年，美国农业法还启动了农业风险保障措施，政府对农业风险保险给予适当补助，如果实际收入低于个人农业风险保障收入，就启动补贴，补贴额为二者之间的差。

从美国实施的一系列农业补贴政策可以看出，政府对农业补贴由单一方式逐渐发展为多种补贴方式共存的特点：多元化补贴方式能有效克服单一补贴方式的不足，有助于降低农业风险，从而保证农业可持续发展。由于我国基本国情与美国有很大差别，因此，美国实行的农业补贴政策不一定适用，需要谨慎参考。

1.2 欧盟实施的农产品价格支持政策

欧盟作为世界上重要的农业生产基地，为了发展现代农业，欧盟共同农业政策于20世纪60年代初建立。欧盟农业支持政策的主要工具是价格稳定带政策，由目标价格、干预价格和门槛价格三部分组成。干预价格相当于我国实施的粮食最低收购价格，即政府制定的农产品价格波动下限；目标价格则与干预价格正好相反，即政府制定农产品价格波动上限；门槛价格是指进口农产品的最低价格，如果非欧盟成员国农产品进口到达欧盟成员国后价格仍然低于门槛价格，则对其征收差额税，确保进口农产品价格不低于国内市场价格，从而保护欧盟内部农产品价格。

(3)与草地面积相关性最为显著的因素是人口密度(X2)、第二产业总产值(X8)，呈负相关。说明受比较利益的驱动，其他产业的收益高于农业直接影响草地利用方式的转变。

欧盟共同农业政策改革的主要目的是减少农产品价格扭曲，由过去价格支持为主转成农民直接收入补贴为主，每年超过400亿欧元的农业补贴资金进一步与产量脱钩。此外，欧盟共同农业政策中，对10大类农产品设定目标价格、干预价格和参考价格，覆盖了90%的农作物。

从欧盟实施的共同农业政策得知，政府非常重视完善农产品价格政策，保护本国农业生产安全。值得注意的是，欧盟实行的门槛价格政策的目的是保护国内农产品价格不受进口的严重影响，这对我国缓解农产品因大量进口对国内农产品价格的冲击起到很好的借鉴作用。

1.3 日本实施的农产品价格支持政策

日本是一个土地资源短缺的国家，这与我国农业生产条件基本相似。不同的是日本不但高度重视农业保护，维护国家粮食安全，同时还采用高关税策略和差价补贴制度。日本人多地少，为了保证国内粮食基本自给率，政府采取了高关税政策。例如，日本对大米实行高达568%的进口关税，是世界平均农产品关税水平的10.6倍。这种高关税的实施有效地保护了国内粮食价格免受国际市场的冲击，“高粮价”也调动了本国农民种植粮食的积极性。为了减少农产品市场价格波动对农户增收的影响，日本政府采取了差价补贴制度，预先确定一个目标价格，农产品价格则按市场价格进行销售，当市场价格低于目标价格时，政府以差价补贴给农户。

此外，日本还对重要农产品价格实施分类调控政策。其中，对猪肉实行稳定价格制度，对14种指定蔬菜、加工原料用果品、鸡蛋价格调控实行价格风险基金制度等［2］。除了大宗农产品以外，日本政府还对多种蔬菜列入价格保障计划。

从日本实施的农产品价格支持政策表明，农业补贴支持是保护本国农业安全的重要举措。日本对农业补贴支持力度远远高于我国，甚至还高于美国、欧盟等世界农业发达国家。相关数据显示，日本的农业支持总量占本国农业生产总值的64%，而我国只有13%，日本农民的收入中67%来源于政府的各种补贴［6］。因此，我国应该进一步加强对农业补贴支持力度，扩大农产品价格补贴范围，增加农民补贴收入。

2 国外农产品目标价格的基本经验及对我国的启示

发达国家农产品价格支持政策起步较早，已经积累了一定的经验。因此，借鉴发达国家农产品价格支持政策经验对我国完善农产品目标价格具有很好的借鉴作用。总体来看，发达国家农产品价格支持具有一个共同的特点是：普遍发挥价格的引导作用，以市场形成价格为基础，政府调控为辅，主要表现在以下三点。

2.1 农业支持力度大，保证农民收入

作为农业发达的国家，同时也是世界经济实力最强大的资本主义国，美国政府拥有雄厚的财政资金支持本国农业发展。美国农户经营规模越大获得的补贴资金往往越多，在很大程度上降低了农户经营成本，从而获得较高的收入水平。由于美国农业生产率高度发达，农民占全社会就业人员的比重很低，大约为1%，以豆农为例，美国大约有68万，而我国豆农人数在6 000万以上。相关资料显示，美国农民收入的47%来自政府补贴；日本农民收入的60%来自政府的补贴；2005年欧盟农民收入中约60%的收入是从各级政府得到的，然而我国农民人均获得补贴水平只有12.5%，远远低于美国等发达国家［8］。此外，我国城乡居民收入差距依然较大，农民增收困难，政府急需采取优惠政策激励农业发展，提高农民农业收入水平。

2.2 多种补贴方式并存，农产品补贴范围广

无论是美国还欧盟，都是采取农产品价格支持政策为主转变成以农民直接收入补贴为主。随着国家财政实力不断增强，农民收入补贴代替价格补贴成为普遍趋势。美国、欧盟和日本等发达国家均采用多种农业支持政策来完善本国农产品目标价格，目的是保护国内农业可持续发展。此外，发达国家目标价格与特定农作物挂钩，通过“影子价格”影响收入预期，引导特定农作物生产，避免农民盲目生产。在农产品种类补贴方面，欧盟、日本等国家不仅对本国大宗农产品进行补贴，同时还对蔬菜、食糖和蛋奶等农产品进行不同程度补贴。我国目前补贴范围仅局限于大宗农产品，主要集中在粮食方面。因此，我国应该适当扩大农产品补贴种类，建议把食糖、奶制品也纳入补贴范围。

2.3 充分发挥关税政策，减轻外部对国内农产品价格冲击

美国虽然作为世界上重要的农产品出口国，但是对某些农产品进口同样采取征收一定数额的关税来保护国内该农产品价格少受外部冲击。欧盟成员国还实行农产品进口临界政策，也就是门槛价格，确保从非欧盟成员进口的农产品价格不低于国内价格，当进口税后价格还低于国内价格，那么就启动额外进口税，达到保护国内农产品价格。日本更是采取高额进口关税，相应的国内粮食长期处于较高价格水平，农民人均收入不低于城市居民。加入世界贸易组织前中美两国签署了《中美农业合作协议》，规定中国进口大豆关税税率要降低到3%，全面开放中国的大豆市场，正是如此低的关税水平，我国进口大豆税后价格依然低于国内大豆价格，严重冲击了我国大豆产业安全［7］。因此，我国应该把握进口时机，考虑灵活运用关税措施来保护国内农产品价格遭受外部冲击。

3 我国建立农产品目标价格的对策建议

我国是人口大国，人均耕地资源远远低于美国、欧盟等发达国家，农户经营规模普遍偏小且分散，不利于农业现代化、市场化、集约化发展，特别是我国很多农产品在国际市场上缺乏竞争优势，大多数农产品价格已经接近甚至高于国际价格。随着国内外形势不断变化，国家主导粮食等大宗农产品价格全面高于国际市场价格，农产品收储压力持续增加，农产品市场缺乏活力。面对新形势，我国于2014年提出要完善农产品价格调控机制，在保护农民利益的前提下逐步推进部分农产品建立目标价格，改变以国家临时收储和最低收购价格的行政主导政策。

3.1 重视市场价格引导作用

国家应逐步改变以行政调控农产品市场价格方式，而是要根据市场供求关系随行就市。国家制定目标价格后，农产品价格形成由市场供求关系决定，企业按市场价格收购，国家不再干预市场价格，这样有利于农产品价格的自我调节，改变目前我国粮食等农产品市场价格扭曲现状。2014年我国已经启动大豆、棉花目标价格试点改革，分别制定了本年度目标价格并向社会公布。通过“影子价格”的预期收入，稳定农民预期收益，合理引导农民安排农业生产。

3.2 合理确定目标价格补贴依据

目标价格应实施“一年一定”，这样能够发挥市场“试错”功能，根据市场价格变化情况合理制定目标价格，避免农产品市场价格大幅波动。目前已经启动的大豆、棉花目标价格仅局限试点地区，并非在全国推广。我国是大豆生产小国同时又是进口大国，国内大豆市场价格波动频繁，导致具体补贴差价容易出现计算差错。因此，需要全面掌握农户具体销售清单，以销售清单作为补贴依据。由于我国大部分农户经营规模普遍偏小且分散，这给统计农户种植面积带来很大困难，再加上农村土地流转的变动，具体操作过程更加复杂。针对此情况提出建议，对种植棉花、大豆达到一定规模（6 667 m2以上），按照农户具体销售量来确定补贴差价。

3.3 合理确定目标价格水平

现阶段我国主要结合农产品生产成本加上基本收

益的方法确定目标价格，保证农民在补偿生产成本的基础上能够获得一定收益。由于农业生产本身具有一定的风险，国家和生产者都应该承担一定的市场风险，但国家应该对因各种自然灾害遭受损失的生产者给予不同程度补偿。随着我国财政收入水平不断提高，国家应该考虑对粮食、大豆和棉花等主要农产品生产者给予直接补贴，提高农民从事农业生产积极性，有利于维护国家粮食供给安全。

参考文献：

［1］ 岑 剑. 美国农产品目标价格支持政策及启示［J］. 世界农业，2014，（9）：88-90.

［2］ 阎豫桂. 实施农产品目标价格政策的国际经验及对我国的启示［J］.价格理论与实践，2014，（9）：54-55.

［3］ 朱满德. 农产品价格支持和直接补贴政策功能与效果的比较——一个经验性的综述［J］. 贵州大学学报：社会科学版，2014，（2）：29-34.

［4］ 彭 超. 美国农业目标价格补贴：操作方式及其对中国的借鉴［J］.世界农业，2013，（11）：68-72.

［5］ 王玉飞. 美国大豆补贴政策对我国的借鉴和启示［J］. 农业经济问题，2011，（1）：100-105.

［6］ 程国强，朱满德. 中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择［J］. 管理世界，2012，（1）：11.

［7］ 祁旺定，尚明瑞. 中国大豆产业发展问题研究［J］. 中国农学通报，2014，30（17）：88-96.

［8］ 王新志，张清津. 国外主要发达国家农业政策分析及启示［J］. 经济与管理评论，2013，（1）：121-124.

（责任编辑：肖彦资）

International Experience for Reference of Establishing Target Price of Agricultural Products in China

WEI Jing-nan，ZHANG Li-zhong，ZHANG Mei-yan
（Economic Management College of Beijing Forestry University， Beijing100083， PRC）

Abstract：In recent years， our country has repeatedly put forward to improve the regulation and control mechanism of agricultural products， and in 2014 to start the target price of soybean， cotton to establish a pilot. Based on the analysis of agricultural product price support policies in developed countries such as the United States， the European Union and Japan， the basic experience of agricultural product price support in the major developed countries were summarized， and policy recommendations were put forward from three aspects： market price guidance， basis of determining the target price subsidies， reasonably determine the target price level.

Key words：agricultural product price； target price； international experience

中图分类号：F320.2

文献标识码：A

文章编号：1006-060X（2016）05-0106-03

DOI：10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.05.030

收稿日期：2016-03-07

作者简介：韦敬楠（1988-），男，壮族，广西柳州市人，博士研究生，研究方向为区域经济与农村发展。

通讯作者：张立中