燃灯寺水库灌区管理与运行机制存在的问题及对策

丁 珺

(安徽省凤阳县燃灯寺水库管理处，安徽 滁州 233100)



燃灯寺水库灌区管理与运行机制存在的问题及对策

丁 珺

(安徽省凤阳县燃灯寺水库管理处，安徽 滁州 233100)

燃灯寺水库是凤阳县4座多年调节中型水库之一，在保障当地农业灌溉、促进农村经济发展方面具有重要地位。但是受管理与运行机制落后的影响，水库的社会和经济效益未能达到理想水平，迫切需要通过改革来解决以往工作中存在的一系列问题。文章在介绍燃灯寺水库灌区基本情况以及运行和管理机制中存在问题的基础上，就改革的具体措施进行分析和讨论，并对改革过程中取得的经验进行了总结。

燃灯寺水库；灌区管理；运行机制；改革

农业的发展离不开灌溉，由于我国现阶段的农业用水主要依靠灌区提水灌溉，所以一旦存在灌区管理与运行机制落后的问题，就会对农业用水效率产生负面影响，不利于农村经济的持续和稳定发展。为此，灌区管理人员应在了解自身工作存在哪些不足的基础上，结合灌区实际加快管理与运行机制改革，使灌区的社会和经济效益得到更好的实现，为覆盖地区农业经济的进一步发展提供更多保障[1]。

1 燃灯寺水库灌区基本情况

凤阳燃灯寺水库于1960年建成，1963年投入运行，位于淮河南岸一级支流小溪河上游，距京沪铁路9.0km，集水面积173km2，是一座以灌溉、滞洪、养殖等综合利用的重点中型水库。水库兴利库容4 760 万 m3，总库容为9 020 万 m3，设计灌溉面积0.8 万 hm2，灌区设计灌溉保证率75%。

2 燃灯寺水库灌区管理及运行机制存在的主要问题

在以往的工作中，燃灯寺水库灌区管理及运行机制的改革不断深化，但是受原有机制的束缚，“产权不清、责任不明、难以为继”等问题并未得到有效解决，改革所取得的成绩非常有限。就目前的情况来看，水库灌区管理及运行机制的问题集中在以下五个方面：

2.1 产权、责任不清晰

燃灯寺水库灌区现行的水资源管理模式构建于改革开放前的计划经济时代，即以水库管理处作为国有水权的代表，负责完成日常运行与管理工作。以目前的观念来看，这种模式同时赋予管理处“经营管理者”、“所有者代表”两种角色[2]，混淆了部门利益和所有者权益，不仅导致了产权不清，而且进一步引起了如职责不明、约束软化、资源滥用等问题，使管理权极易转变为部门或个人谋求非正当利益的工具。

2.2 缺乏合理的激励机制，管理效率低下

燃灯寺水库灌区之所以会存在激励机制不合理的问题，主要还是受灌区企、事不分的管理机制的影响。从灌区管理层的角度来看，由于经营业绩与其自身利益的关系并不是很紧密，所以他们倾向于将更多精力放在职位升迁、地位提高或隐形收入增加等方面，提升管理效率的积极性不足。从灌区普通劳动者的角度来看，“大锅饭”式的薪酬体系淡化了劳动强度与个人收益的关系，大部分人因此产生了“得过且过”的消极思想，责任意识和主人翁观念淡薄，极易在日常工作中出现不必要浪费财、物的行为。

2.3 缺乏有效的约束机制，追责较为困难

受缺乏独立的经营自主权、收益权以及法人财产权的影响，燃灯寺水库灌区管理处不能承担任何经济责任，经营者的各项决策几乎处于无任何约束的状态，统收统支的做法在经营和管理工作中比较普遍，缺乏合理的“投入—产出”核算机制，“政治任务水、行政命令水”的情况也时有出现，水资源浪费相对严重。另外，水库管理处的运行主要依靠“政策性亏损补贴”来维持，设备大修等养护活动往往不能得到足够的资金支持，水利设施老化失修等问题已经初步浮现，不利于灌溉效率的长期保持。

2.4 灌区水价偏低，亏损较为严重

中国政府要求灌区供水需优先保障农业生产，这也让灌区有了“半公共物品”的属性[3]。受此影响，燃灯寺水库灌区经常以低于成本价或完全不计成本的价格供水，由此带来的经济亏损非常严重。目前，灌区的供水成本约为0.2元/m3，而供水灌溉的水价约为0.07元/m3，仅占供水成本的33%。即便如此，水费的实收率也长期处于40～60%的水平。相比之下，当水库向工业供水时，水价则可达到约2元/m3。巨大的水价差异使供水对象多元化的燃灯寺水库在农业灌溉方面很难形成较高的积极性。

2.5 农民参与管理的积极性不高

燃灯寺水库灌区的各类工程设施主要由国家投资建设，采用分级管理机制，即专管机构只负责大中型骨干工程的管理，由政府相关部门或由地方政府组织群众负责管理支渠及以下渠道。虽然这种做法在以往取得了一定的成绩，但由于未能做到与时俱进，目前已经导致了专管单位机制僵化、群管组织流于形式等一系列问题。与此同时，产权不清的问题在支渠、田间渠系及相应配套设施上也有所体现，这样就很难调动农户投入精力或资金参与管理的积极性，致使灌区支渠以下水利工程无法得到有效维护，设施设备损坏问题较为严重。

3 燃灯寺水库灌区管理与运行机制的改革措施

在我国灌区改革的背景下，燃灯寺水库灌区管理处针对以往工作中存在的问题，将管理与运行机制改革的目标确定为“符合国情、水情、社会主义市场经济要求”，力图通过改革实现灌区社会与经济效益的双丰收。

3.1 产权制度改革

产权制度改革采用了“抓大放小”的办法，即灌区骨干工程仍由管理处负责管理，田间工程在条件允许的情况下向社会开放。具体来说，就是按照分段承包的方式将支渠以上骨干工程交给管理处下辖的管理站进行管理；按照“明确所有权、开放建设权、拍卖使用权、搞活经营权”的基本原则向社会开放田间工程，其管理模式主要为以下3类：

1)承包租赁。在坚持所有权和经营权相分离原则的基础上，允许有能力的农户承包或租赁斗渠及以下工程，由农户自行完成各项管护和经营活动。

2)拍卖。基于“国有资产保值增值”原则，邀请具有相应资质的资产评估委员会工程进行评估，确定基价后，将工程经营、管理和使用权以公开招标方式向社会出售，买方现场签约，所得款项将用于田间工程的建设与维护工作，专款专用、专户储存。

3)股份合作制。为降低进入门槛，允许农户组建的股份合作组织参与斗渠及以下工程的承包或租赁。

3.2 水价与水费征收改革

对于农业灌溉水价过低的燃灯寺水库灌区而言，向工业供水的积极性无疑更高，通过各项节水措施来提高工业供水总量也更加符合市场行为，但由此带来的问题就是对农业灌溉用水的不断压缩。

从国内其他地区的成功经验来看，想要实现水资源合理分配的目标，就必须构建更加合理的水价形成机制，通过价格杠杆来指导水资源配置[4]。根据当前灌溉用水水价过低的实际情况，管理处在充分考虑农户承受能力的基础上采取了“小幅度、勤调整、逐步到位”的渐进式改革策略，同时将基本水价与计量水价结合在一起，共同遵循市场化原则。在水费收取方面，变管理处统一收取为管理站收取到村，并针对擅自挪用或截留水费的行为制定了相应的惩处措施，以确保所得款项能够及时上交到财务科。

3.3 人事制度改革

针对管理机构臃肿、人浮于事的情况，燃灯寺水库管理处按照公平、竞争、平等的原则对人事制度进行了改革，以往“任命制”带给干部和工人的身份界限被彻底打破，使人员和机构得到了合理精简与压缩。同时，实行劳动和人事档案的动态化管理，定期对工作人员进行综合考核，考核所得结果将作为竞争上岗以及奖惩制度的依据。

在薪酬体系方面，按照“效率优先、按劳取酬、兼顾公平”原则构建了以效益分配为主体的收入分配制度。除原有的基础工资、岗位津贴外，增设了奖励工资和效益工资2个项目，使灌区的整体效益与个人利益紧密的结合在一起，以此调动管理人员的工作积极性和主动性。

4 结论与启示

燃灯寺水库管理处对灌区管理与运行机制中各类问题的解决过程实际上就是对灌区管理与运行机制进行改革的过程。从各项改革措施中我们可以得到以下启示：

4.1 明确指导思想

“两改一提高”贯穿于燃灯寺水库灌区改革的全过程，具体来说，就是以“节水”为中心完成更新改造、续建配套工作，以“用水户参与管理”为中心实施灌区管理与运行机制改革，最终使灌溉用水效率得到进一步的提高。

4.2 明确产权

水库灌区骨干工程产权归国家所有，斗渠及其他田间工程产权归地方政府所有。为保障灌区秩序，骨干工程应由水库灌区管理部门负责经营管理，而对于附属工程、支斗渠以下田间工程，则可通过适当形式向社会资本开放，以搞活经营权。

4.3 完善分配制度

改革措施的制定和执行都需要由人来推动，广大管理人员的工作积极性也就成为了决定改革成败的关键因素。为此，必须彻底打破以往“大锅饭”式的薪酬分配制度，构建按劳分配的奖惩机制，让那些踏实肯干、拥有真才实学的人能够涌现出来。

4.4 水费调整与征收

水价制度应体现市场经济运作规则，逐步实现由“计划定价”向“边际成本定价”的转变。同时，确保用水计量设备始终处于良好的运行状态，使用水量的计算更加科学、准确。在条件允许时，也可实行水价听证制度，以获得农户更多的支持。

4.5 推行农户参与式管理

农户水水库灌区的直接受益者，灌区设施设备完好情况以及经营情况与其自身利益息息相关[5]。所以在条件成熟的基础上，可吸引有能力的农户参与到灌溉管理工作中，参与形式应做到多样化，降低农户的参与门槛，但为了保障日后管护工作的有效进行，应注意为参与农户提供适当的技术培训服务。

[1]张明军.段家峡水库灌区节水改造工程管理及运行机制改革[J].陕西水利，2013(5)：175-176.

[2]赵建芬.三清渠灌区水利工程产权制度改革探讨[J].甘肃农业，2015(12)：37-38.

[3]龚大鑫，窦学诚.河西绿洲灌区农户节水行为影响因素分析[J].农业现代化研究，2016(1)：130-136.

[4]李蕊舟，王西琴.关中灌区农业水价现状、问题及对策研究[J].中国物价，2016(1)：48-50.

[5]蔡起华，朱玉春.农户参与农村公共产品供给意愿分析[J].华南农业大学学报：社会科学版，2014(3)：45-51.

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