雾霾天气成因、治理与财税政策探讨

齐乐

摘要：雾霾天气的根本原因在于我国旧有的经济增长模式。雾霾天气治理需借鉴国外经验，结合我国实际情况，采取设立大气污染防治专项基金、建立绿色税收制度等财税政策引导企业采用新技术清洁生产，提升机动车污染防治水平，从源头上防止雾霾形成。

关键词：雾霾天气 治理 财税政策

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）03-0122-02

2013年首月我国部分城市受大范围雾霾天气影响，空气质量明显下降，雾霾涉及25个省（自治区、直辖市）面积达130万平方公里。2014年，从1月10日开始，京津冀、河南、江苏等地都笼罩在雾霾中，能见度低，污染程度高。雾霾天气影响人们身体健康和交通出行，引起国家领导高度重视。李克强总理在出席会议时谈到空气污染治理时说，“积累问题是个长期过程，解决问题也需要一个长期过程，但是我们必须有所作为！”2014年11月，在亚太经合组织第22次领导人非正式会议上，习近平希望并相信，通过不懈地努力，“APEC蓝”能保持下去。中国是发展中国家，“未富先污”，治理也面临着更大挑战。

一、 雾霾天气成因分析

2014年，北京环境研究机构发布最新报告指出，区域内燃煤和工业排放是当前中国最主要的大气污染源。

（一）工业生产排放的废气

环保部门数据表明，北京市PM2.5的产生来源情况为24.5%来自北京周边地区，16.7%是煤炭污染，16.3%为工业喷涂。水泥、钢铁、焦化、火电厂、化工制造和有色金属冶炼等高耗能高污染企业是主要的污染来源。这些行业占二氧化硫总排放的85%以上。目前我国的工业污染还很严重，长期快速工业化、城镇化多年积累下后果，且行业产能过剩和布局不合理、能源消费量过大和以煤为主的能源结构持续强化。这些污染严重的企业对城市就业、经济等都有着强有力的拉动作用，地方政府在一定程度上充当企业“保护人”。

（二）城市机动车尾气排放

环保部门数据表明：北京地区PM2.5机动车排放平均要占到20%到25%左右。首先，我国机动车保有量大。2014年11月27日，中国民用机动车保有量已达2.64亿辆，其中汽车1.54亿辆，汽车数量仅次于美国居世界第二位，机动车排放总量也大。其次，我国公共交通不发达。国外多数国家有着较为发达的城市交通网络，而且人们上下班基本依靠公共交通，同时家庭购车也都基本偏向于小排量汽车，而中国无论是政府、企业还是家庭购车都偏好排放量大的越野车型，这也从一定程度上加剧了大气污染。再次，油品质量差。硫含量是燃油的标志性指标，也是形成雾霾的重要组成部分。在排放标准方面，目前我国汽柴油升级均明显滞后于欧美等发达国家。当下实施的欧Ⅳ标准中，对燃油硫含量的要求是不大于0.005%。而欧洲等国家已经将汽油和柴油中的含硫量降至10ppm，美国则是30ppm。这表明我国当前的汽油标准是欧洲的15倍，美国的5倍，柴油则是欧洲标准的30余倍。

（三）煤供暖所产生的废气

冬季烧煤供暖会产生大量废气。华北地区在冬天，大部分地区气温骤降，供暖压力加大。现在的制热大多还是以煤炭燃烧产生热量为主。在燃烧过程中会产生大量的二氧化碳和废渣废气，也是雾霾天气形成的原因。

（四）建筑工地和道路交通产生的扬尘

环保部门数据表明，北京市PM2.5污染16%来自城市扬尘污染。房地产带动建筑业发展的同时，其建筑垃圾及粉尘在暴露环境下极易形成雾霾。再加上车流及人流的搅动，建筑粉尘飘入空中，形成雾霾。

此外，粗放的垃圾处理也是形成雾霾的原因之一。

二、国外雾霾治理的经验

（一）英国：从立法到各项财税政策的调节，其治理效果显著

1952年12月5号到8号著名的伦敦烟雾事件，推动英国开始治理大气污染。首先，英国政府在1956年通过了世界上第一部空气污染防治法案。其次，通过各项有针对性的立法和财税政策调节工业结构和家庭能源消费结构。例如，政府陆续颁布《控制公害法》《公共卫生法》《放射性物质法》等大力推动能源结构调整，强调发展清洁能源。再次，以高额返利，并免交汽车碳排放税，甚至免费停车等财税政策鼓励电动汽车购买业务。伦敦计划在2015年前建立2.5万套电动车充电装置。

（二）美国：立法全面，开办空气质量研究中心

美国空气质量管理监督办法在1955年出台。1963年国会再次通过更全面的空气质量管理办法，并且根据不同地区的地形和气象的特点来制定不同的空气参数指标。美国政府还开办了空气质量研究中心，制定对美国前面不同地区空气污染状况的具体管理参数。此外，在美国，各种控制和协助提升空气质量的各种官方组织机构也陆续建立，在空气污染上发挥了积极的作用。

（三）德国：空气清洁与行动计划

技术与政策双管齐下，开展空气清洁与行动计划。首先是限制释放颗粒物的行为。例如，车辆限行、限速，工业设备限制运转等。许多地区选择设立“环保区域”，只允许符合环保标准的车辆驶入。其次，利用财税政策鼓励环保技术的运用。例如德国立法机构2007年立法补贴鼓励柴油机动小汽车安装颗粒过滤装置，而对未安装过滤装置的车辆征收附加费。

（四）菲律宾：天然气汽车享受税收优惠政策

菲律宾政府从税收优惠和资金投入上扶持鼓励新能源机动车的使用。例如，政府投资建造加气站，为马尼拉地区配置使用天然气的汽车，并对于天然气汽车给予税收和贷款方面的优惠。

三、雾霾天气治理与财税政策

旧有的经济增长模式是我国雾霾污染的根本原因，因而根治起来绝非一日之功。针对上述雾霾天气形成原因，借鉴国外先进经验，结合当前学者们的研究，雾霾治理应集中在工业污染、交通污染、产业结构转型升级等方面，而这些方面需要财税政策的渗透及功能调节作用的发挥。

（一）雾霾治理的财税政策

1.设立大气污染防治专项基金，并确定资金来源。专项基金来源有以下三种渠道：首先，中央政府和地方政府直接的财政投入。其次，税收补贴返还的形式，从成品油消费税中设定一定比例资金，用于弥补企业因环境污染治理而增加的成本投入。例如，为鼓励普及高标油的使用，对生产、销售、使用高标油而多出成本的弥补；对混合动力、纯电动等其他低碳排放汽车购买者的补贴。最后，接受各项社会捐赠，促使各利益主体履行环境治理的社会责任。

2.财政补贴。经济利益的利得和损失是各行为主体进行选择决策的根本评判标准，而财政补贴有助于引导经济行为，以实现特定的目标。例如，为减少交通污染，提高汽油品质，普及高标油，政府可选择三种补贴方式：一是补贴给高标油销售方，以降低或平价销售高标油；二是直接补贴给高标油消费者，包括公共交通行业和私家车主，引导消费者行为，也可一方面强制使用高标油品，而另一方面加大补贴力度；三是补贴给高标油品炼油企业，以补贴其成本投入减少其亏损额度。

2009年，财政部、科技部、工信部、国家发改委等四部委划定25个城市进行节能与新能源汽车示范推广试点，且对6个城市的私人购买新能源汽车进行补贴试点，而补贴的对象仅限于插电式混合动力和纯电动汽车。解决空气污染问题，其中一个重要举措是要限制燃油车，大力发展纯电动车及混合动力汽车。加强汽车燃油效率管理，加大节能与新能源汽车的示范试点，甲醇汽车试点等工作。

3.税收政策。首先制定实施差异化的税收政策。政府利用税收手段，引导炼油企业提升油品质量，引导消费者告别低标油品。对高标油品生产者和销售者及低排放汽车生产者和销售者，可适当减免部分税收；对仍旧生产和销售低标油品的企业，则采取加税等惩罚性征税措施。其次，建立绿色税收制度。政府改革资源定价机制，并引入绿色税收制度。经济手段是遏制环境污染的根本性措施，应当在有关资源产品价格中纳入环境成本（通过税收形式反映），建立环境价格形成机制。可以从两方面着手：一是将对资源开采以及污染物、污染源征税，借鉴国外经验，包括燃料使用税、废物处理税和地表水污染、矿物油税和汽车税、标油消费税，以及部分经济合作与发展组织成员国课征的二氧化碳税以及噪音税等等。二是其他一般性税种中为保护环境而采取的税收调节措施，包括为激励纳税人治理污染保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取的某些税收惩戒措施。

（二）财税政策在治理工业污染、交通污染、产业结构调整方面的渗透

1.政府通过财政补贴和税收减免鼓励企业进行技术革新，减少污染环节和污染排放量。政府应积极推进工业产品的生态设计，提升环保水平。环境污染应从源头治理，因此，应以生命周期理念为指导，推动企业将节能治污从消费终端前移至产品的开发设计阶段，在初期即系统地考虑供产销等各环节可能对环境的影响，从源头减少污染物的产生以保护环境。上述企业承担环境污染治理责任必然增加企业投入成本，降低企业效益产出，这与企业追逐利益最大化的目标相悖，此时，便需要政府的调节引导，政府可以在相关政策包括财税政策方面予以扶持，包括财政补贴和税收减免等形式，从而推动工业清洁水平的提升。例如，建议把环境税的税收收入和节省下来的款项拨到省级以下政府，由政府调节使用，鼓励企业进一步加大环境保护和资源节约方面的投资；也可允许企业用污染控制设备的投资抵扣税款等。

2.利用财税手段引导炼油企业提高油品质量，减少公车投入，减少污染。首先，提升汽油规格，减少交通污染。一般而言，油品质量所带来的污染物排放是全局性的。而我国油品质量标准相对于西方国家远远落后，究其根本是炼油企业成本控制的动机，提高油品质量意味着要更新炼油设备、改善生产工艺，必然会导致炼油成本提高，而这部分炼油成本不能由市场消化，因此炼油企业自然缺乏提升油品质量的动力，而此时财政补贴与税收优惠则是很好的调节手段。其次，减少公车投入。减少公车不仅减少大气污染，还可以减少腐败。据财政部统计，2011年，中央行政单位（含参照公务员法管理的事业单位）、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的“三公经费”支出合计93.64亿元，其中车辆购置及运行费59.15亿元，占“三公经费”总数的六成以上，是公务接待费的4倍。2007年至2012年间，在公务用车问题专项治理中，全国清理出的违规车辆就达19.96万辆。此外，还存在着公车超标超编等违规问题。2007年至2012年间，在公务用车问题专项治理中，全国清理出的违规车辆就达19.96万台。

3.应用强制性法律手段，调整能源消费结构，促进经济转型升级，从根本上解决雾霾天气问题。在2011年我国的GDP占全球的10.48%，然而我们却消耗了世界近60%的水泥、49%的钢铁和20.3%的能源。传统产业迫切需要改造升级，重塑竞争优势，这促使我们必须加快产业转型升级步伐，推动工业绿色低碳循环发展。对此，可从法律上加以明确保障，发挥法律的强制性作用，并进一步明确政府治污的责任、制定并实施空气污染应急预案、生产力布局调整、能源结构调整等，即政府在防治工业污染中必须有所作为。例如，政府应采取经济、法律、技术和必要的行政手段等一系列综合措施，对重点行业落后生产能力进行逐步淘汰，在一定阶段政府应采取行政立法手段，强制性关停高污染企业。例如，强制性关停污染严重的燃煤锅炉房、政策引导电厂使用清洁能源，配备脱硫设施，减少污染物排放量。立法提高“两高”行业的准入门槛。修订大气污染重点行业准入条件，提高高污染、高排放行业在能耗污染物排放方面的准入门槛，进一步完善重点行业准入公告管理制度，执行更为严格的节能准入标准。

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