树立经营财政理念做好北部土地开发促进地方财政可持续发展

李春华

摘要：山东省北部地区土地资源优势突出，自然条件得天独厚。加快黄河三角洲高效生态经济区发展，资金问题是瓶颈。树立经营财政理念、构建经营财政体系势在必行。通过设立国有独资企业进行一级土地市场开发，形成滚动投融资机制，促进经济良性发展循环，为山东省财政可持续发展提供有力保障。

关键词：经营财政 土地开发 可持续发展

土地是自然特性和经济特性的有机体，是“财富之母”。山东省北部地区土地资源优势突出，土地后备资源得天独厚。目前区内拥有集中连片分布未利用地近800万亩，黄河冲积年均造地1.5万亩，随着沿海风暴潮防护体系的建设和完善，土地后备资源还将逐步增加，具有吸引要素集聚、发展高效生态经济的独特优势。对于北部土地开发，应统筹规划土地资源开发利用，树立经营财政的市场经济理念，着力构建可持续财政发展体系，为环渤海地区拓展发展空间提供有力的土地资源保障。

一、关于对经营财政理念合理性与可行性的探讨

经营财政简单来说就是把政府的资金、资产、资源、政策等充分融合，利用经营管理理念进行运营，最大限度的发挥财政对社会生产要素配置的导向作用和对经济发展的调节作用，实现财政增收、经济发展的行为。

（一）“经营”和“财政”的概念及关系

“经营”主要是企业行为，指企业根据其资源状况和所处的市场竞争环境进行计划、调度和管理，最终达到或实现企业目标的活动。 “财政”是国家行为，是以国家为主体对部分社会产品进行分配和再分配的活动，是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段。财政的社会性和公共服务特性决定了财政不能以赚取利润为目的，这是财政活动与企业经营活动的重要区别之一。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，但是市场本身具有局限性和盲目性，在市场机制正常运作的情况下，也存在市场不能和不宜的领域，比如土地作为国有资源，不可能完全推向市场，需要政府通过直接或间接的手段和方式来加以弥补，这就会涉及到政府经营或财政经营的问题。

（二）实施经营财政的必要性

近些年来，地方财政收支规模取得较快增长，财政保障能力不断增强，但与经济和社会事业发展需求相比，仍显捉襟见肘。一是地方财力基础薄弱，保民生、保基本、保运转压力大；二是土地收益潜力不足，难以对公共财政和政府基本建设投资给予有力支持；三是现有投融资渠道难以维继，财政运行潜在风险较大。综上所述，仅仅依靠现有的公共财政收入和基金预算收入体系，已经远不能满足当前经济社会发展的资金需要，必须加快建立政府主导、多点收入支撑的可持续财政发展体系。

（三）实施经营财政面临的困难及思路

经营财政在实践中主要存在以下几方面的难点。一是观念转变难。财政工作是为政府“聚财”、“理财”，而经营财政是“生财”，从被动、单一到主动、灵活、多样，需要打破旧观念、旧思维。二是身份转变难。从机关领导干部到经营管理人员，从优越舒适的工作环境到需要真抓实干、开拓创业的市场大潮，能否放下原有身份，以一个企业人员的姿态进行创业需要胆识和魄力。三是实际运作难。将国有资产、资源通过市场的方式和手段来运作，没有成熟的经验可借鉴，没有完善的理论作支撑，需要进行大胆的探索。面对以上难点，首先要树立经营财政理念，围绕是否有利于提高财税效益为主要目标开展经济工作。其次要明确发展思路。思路决定出路，要将资源、资产、资本等的开发和运营结合起来，以政府为主导，建立实力雄厚、运作规范、符合现代企业制度的投融资体系，形成“投入—产出—再投入—再产出”的良性发展循环，实现国有资产的保值增值。三要确立运作机制。发挥投融资机构的作用，实行企业化管理，参与市场竞争，把国有资源、资产、资金等转化为运作资本。

二、运用经营财政理念做好北部土地开发，促进地方财政可持续发展

在我国，土地是国有资源（资产），土地开发是政府职能和公司职能高度融合的一项工作，必须在政府主导下，发挥市场在土地资源配置方面的作用，合理利用每一寸土地，避免盲目开发和无序开发。政府作为国家的行政管理机构，不宜直接参与市场经营，因此，政府授权建立国有独资企业，直接进行土地一级市场开发建设是可行方式。

（一）国有土地资产经营机构的组织形式

实施国有土地的收购、储备、开发、出让是一个庞大的系统工程，必须加强部门协调、配合，这只能由政府来行使。因此，首先应该建立一个统一的、权威的领导机构和协调机构，如黄河三角洲土地开发工作委员会或领导小组。其职能是对北部土地开发进行政策支持、部门协调和指导监督。其次，要建立国有土地资产经营机构，可由财政出资，设立国有独资的一级土地开发公司，经政府授权，在黄河三角洲土地开发工作委员会或领导小组的领导下，具体实施土地征购、储备、开发整理及项目供应等工作。在开发建设上进行“省级直管”的尝试，通过省级直接的政策引导、资金支持和监督检查等形式加快开发步伐。

（二）国有土地资产经营运行体系

北部土地开发中，进入国有土地资产运营机构的土地主要是需要开发的未利用地和需要整理的农用地。鉴于目前实际情况，从企业手中收回出让或出租的土地是主要途径。对进入国有土地资产经营机构的土地，按照《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》要求进行开发、整理，同时充分利用整合的土地资源，进行包装推介、综合资本运作，打造融资、开发、建设的平台。在土地一级市场上，国有土地经营机构作为唯一的土地供应者，要及时公开土地供应计划和相关信息，并主要以招标、拍卖、挂牌形式出让和出租土地，使之成为用地单位在一级市场上取得国有土地使用权的唯一渠道。同时，将耕地占补平衡指标和土地整治挖潜指标纳入有形市场进行公开交易；新增耕地可以有偿形式用于异地占补平衡，所获收益再用于北部土地开发。还可以用整理开发的土地进行融资贷款或以评估收益为预期发行债券来筹集建设资金，有效解决资金瓶颈问题。

（三）国有土地资产管理中的目标管理

国有土地资产管理的基本目标和最终目标是推进土地集约高效开发，为环渤海地区拓展发展空间提供有力的土地资源保障，为黄河三角洲高效生态经济区建设提供有力的资金支持；其具体目标即为在征购、收储、供应等过程中的管理目标。一是要加强经营计划目标管理。科学合理的编制总体规划，有效利用人力、物力、财力资源，实现决策目的。二是要加强土地资产收购目标管理。强化在征购过程中的管理，做好未利用地开发和农用地整理工作，盘活存量土地，保护好耕地。三是要加强土地资产供应目标管理。作为土地一级市场上的唯一土地供应者，要以促进经济可持续发展为目标，按照土地利用总体规划、年度计划供应土地。同时充分利用、合理配置土地资源，多种渠道为政府积累建设资金。四是要加强土地资产经营的财务目标管理。加强土地整理开发的预算、决算管理，搞好会计核算与监督，提高资金的安全与使用效益。

山东省北部发展需要大建设、大投入，现有财力水平难以保障，必须充分利用市场经济手段，发挥财政“四两拨千斤”、“小马拉大车”的作用。经营财政做好了，才能为公共财政提供强力支持，最终形成经常性收入、资源型收入、资本性收入等多种渠道的收入模式，为经济社会健康可持续发展提供财力支持。

参考文献：

[1]国家发展改革委关于印发黄河三角洲高效生态经济区发展规划的通知.（发改地区〔2009〕3027号）

[2]尹慧敏.国有土地资产与收益管理概论[M].经济科学出版社，2005

[3]山东省人民政府关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》（鲁政发〔2011〕36号）