盘活地方财政存量资金的途径探索

董玉杰

摘要：由于种种原因我国地方财政存量资金规模庞大，且利用效率低下，未发挥出应有的效益，造成资金闲置。本文从地方财政存量资金的形成原因入手，进而探讨盘活地方财政存量资金的必要性，并提出几点措施，以盘活地方财政存量资金，使其发挥出应有的效益。

关键词：地方财政 存量资金 盘活

2013年7月，国务院总理李克强在国务院常务会议提出要进一步盘活存量资金，把闲置、沉淀的财政资金用好。新的预算法经人大通过后，国务院出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》，对预算管理改革指出了方向和目标，为盘活财政存量资金，加强财政结转结余资金管理提供了契机。财政部也多次要求进一步激活存量资金，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域和关键环节，促进经济发展。当前，宏观经济承压运行，财政收入增幅下降，盘活财政存量资金已成为地方财政部门提升理财绩效的突破口。

一、地方财政存量资金的形成原因

当前，地方各级财政部门都存在一定的财政存量资金，这些资金形成已久，原因也是多方面的，既有经济发展的必然趋势，也有财政体制机制上的客观原因，更有部门在预算执行环节上的滞后。

（一）地方财政收支规模迅速增长和进度的不匹配造成了财政资金结存规模较大

近十年来，在各级地方政府科学调控下，地方政府经济总量持续快速增长，带动了财政收支规模迅速攀升。在财政收支规模持续增长的同时，地方财政结存资金规模持续增长，这主要是由于预算安排的部分支出项目，由于实施较慢或跨年度实施，造成当年支出无法全部支付到位，形成了各级政府的财政结存资金，而且规模有持续增长之势。

（二）预算编制的细化程度不够，与执行环节脱节

地方政府财政预算管理改革已推行多年，但在实际操作中，一些基层政府预算编制仍然不能全部细化到项目，造成年度预算的科学性和精确性得不到保障，经人大批复的预算在执行过程中，出现预算执行慢，出现有项目无资金、有资金无项目等预算难执行现象。

（三）部分财政资金受特殊政策限制，造成资金沉淀较多

多年来，各级政府部门为规范财政专项资金使用行为，出台了各项规章制度，对促进规范理财起到积极作用，但也造成了超出预期的后果。在预算执行中部分项目由于项目实施条件不成熟，或原定项目已无实施必要。在这种情况下，上级下达的专项资金又不能由当地政府变更项目，造成专项资金长期结存在基层政府。另一方面，上级对部分专项资金规定了专户管理的要求，造成大量财政专项资金在基层政府的专户长期存放，影响了财政资金的使用绩效，也不利于在年度决算中统筹反映一级政府的收支和结余状况。

二、盘活财政存量资金是当前财政经济发展的必然要求

目前，我国经济发展进入新常态，不再过度追求经济增速，而更注重经济增速适宜，经济结构优化和创新驱动。财政作为经济运行晴雨表，经济发展理念的转变直接传导到财政运行态势，各级政府财政工作将面临着理财理念的转变。

理财理念的转变需要盘活财政存量资金。近两年来，全国财政系统从过去注重收入和支出规模的增长，向更加注重财政收入的质量和结构优化，更加注重财政支出的绩效导向和支出结构调整。特别是在预算法修改后，国务院就深化预算管理改革提出了总体思路，各级地方政府在预算管理上需要及时跟进。当前，用新的理财理念重新审视盘活财政存量资金，已成为当务之急。

财政收入规模增速放缓需要盘活财政存量资金。全国财政收入延续增幅偏低态势；地方财政收入比去年同期增幅回落。与此同时，财政支出持续增长，保民生、促发展和产业转型升级等压力较大，需要各级地方政府大力盘活财政存量资金，缓解财政收支矛盾。

控制政府债务风险需要盘活财政存量资金。近年来，各级地方政府债务规模持续增长，为控制地方政府债务风险，2014年10月国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，立足于守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，规定地方政府举债途径严格限制在地方政府发行一般和专项债券融资。在地方政府债务偿还压力大，新举借债务难的情况下，盘活财政存量资金对于各级地方政府来说，是缓解燃眉之急的有效途径之一。

三、盘活地方政府财政存量资金的主要措施

激活地方财政存量资金既要立足根本，从预算编制管理机制入手；又要立足当前，大力削减地方政府存量资金规模，遏制存量资金持续增长的态势。

（一）建立绩效预算管理机制

在地方财政部门大力推进预算绩效管理机制，严格专项项目预算的事前论证工作，将预算绩效管理理念贯彻于预算执行全过程。强化预算部门及项目实施单位的支出责任和效率意识，对于已纳入预算的项目和进入项目库的具体项目，明确预算执行的时限和绩效目标。

（二）建立重大预算项目支出跨年度滚动预算

为保障重大财政支出项目的连续性，促进财政资金按需拨付，需要建立政府重大支出项目三年滚动预算编制机制。通过对本级政府未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。对于编入滚动预算的项目，在预算执行中要优先予以保障，促进重大项目预算资金按进度正常执行，避免在年底大量结存。

（三）建立预算项目结存资金调剂机制

一方面要建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算结转资金，优先在下一年度用于结转项目的支出。另一方面，要出台统筹结转资金使用的办法和措施。各级地方政府要建立预算编制与结转结余资金管理相结合的动态调控机制，对于本级预算部门长期结存的项目资金，可统筹用于部门新预算年度的项目支出，切实促进结转结余资金的盘活和统筹使用。

（四）加快年度财政预算执行进度

在盘活财政存量资金上，健全预算管理机制是基础，加快预算执行进度是减少财政资金存量的有效举措。在健全预算编制机制、细化项目预算的基础上，均衡预算执行进度已经成为必选之路。这就需要各级政府财政系统，从上到下加快预算执行进度，把年初预算确定的专项资金及早下达或拨付，基层政府财政部门才能提高预算执行效率，当年预算安排的项目才能实现当年实施、当年见效。