地方法制视野下的环境保护研究

邹娟卢宇

（1.佛山科学技术学院，广东佛山，528000；2.武汉大学法学院，湖北武汉，430072）



地方法制视野下的环境保护研究

邹娟1卢宇2

（1.佛山科学技术学院，广东佛山，528000；2.武汉大学法学院，湖北武汉，430072）

【摘要】保护生态环境早已成为社会不断深入探讨的议题。在法制层面上，国家出台了诸多法律，但因我国生态环境法制的特殊性和诸多问题的存在，如何实现生态环境的保护依然是一个亟待解决的难题。法治之难不在于立法，而在于法之必行。在中国特色社会主义法律体系初步建成的背景下，现实迫切需要一种全新的视角来指导我国生态环境保护的法治工作。因法治和环境保护工作的特殊性，地方法制在生态环境保护层面具有其理论依据和实证基础，同时，生态环境保护的需要和地方法制也具有其内在的逻辑性。

【关键词】生态环境保护；地方法制；地方法治；约束条件

一、地方法制在生态环境保护上的概念阐释

（一）地方法制与法治地方

从“法制”迈向“法治”，是中国法治建设过程中一个巨大的进步，也是理论界对于法治建设的一个重大认识突破［1］。近年来，理论界撰文写作将“法制”替换为“法治”逐渐成为一种潮流。众所周知，“法制”是“法治”的基础，故在强调“法治”之时，“法制”之重要性亦尤为重要。

地方法制，着眼于从“地方”的角度去审视和考察法治进程；同时，亦强调“法制”，即强调法律制度的运行和落实。所谓“地方”，主要是从政治的角度与“中央”相对而言。在管理和职权上，“中央”与“地方”是领导和被领导的关系，在像我国的单一制国家，这种相对性显得尤为突出。但是，大多数人在探讨“中央”和“地方”时，多倾向于强调“中央”的领导，却忽视了“地方”的自主性，其对于国家治理是有害的。道理亦复如是，在强调“地方法制”的地方性时，忽视“中央”的领导也是有害的。所谓“法制”，是区别于“法治”的。“法治”强调法律运行的状态，而“法制”则更加突出法律制度的建设和实施。在治理国家具体事务时，强调“地方”在法律运行过程中形成自身的、符合法治原则的规则和具体制度的总和，是地方治理的应有之意，也是“法治”的必然要求［2］。

法治地方，着眼于地方的法治程度，即法律制度在地方运行的状态。有学者认为，法治是治国的原则和方略，从这个意义上而言，法治明显不是地方所能决定的。但笔者认为，法治并非“地方”所能决定，亦非“中央”所能决定，而是中央和地方共同达成的治理国家的状态。殊不知，一个国家的地方毫无法治而言，更无法说明国家的法治程度；地方的法治离开中央的领导，很大程度上可能是一盘法治散沙。

地方法制和法治地方是统一的。法治，是统领法律建设过程的理念之一；法制，是建设法治国家和法治地方的基础。从这个意义上而言，两者不可偏废其一。法治地方的实现，离不开地方法制的发展，而地方法制的发展亦离不开法治地方的指导和推动。

（二）生态环境保护语境下的地方法制

生态环境保护有其自身的特殊性，这也决定了在此语境下的地方法制不再是抽象的概念，而是在社会事务具体处理过程中的法治进程，即如何对各种纷繁复杂的生态环境保护问题进行法律制度的运行以及形成自身的、符合法治精神的原则和制度。

地方法制是在解决具体问题中所形成的。我国幅员辽阔，各地经济发展不平衡，各种纠纷、矛盾、争议等呈现的诸多问题不尽相同，因而地方法制在不同地域也有着不同的运行过程，在生态环境保护层面尤其如此。具体而言，不同地域的法律主体对于法律所统一规定的权利的理解和关注点不尽相同，统一的规范在广阔的国土范围内也存在难以普遍适用的问题，地方必须在遵守统一规范的同时，在各自管辖区域内创造新鲜经验来解决现实问题［3］。另一方面，各地方的国家机关在具体适用法律时，所产生的与当地情况不相适应的问题，则成为了积极推动中央根据宪法和法律赋予的权力并结合当地的具体情况进行法制的完善和健全，即“自下而上”因素推动的地方实施法律的规则和制度［4］。

就生态环境保护这一具体事务的治理而言，地方法制不仅仅存在上述的“自下而上”因素推动的地方实施法律的规则和制度，更应该包括从左往右的横向对比和借鉴因素推动的地方实施法律的规则和制度。

二、地方法制在生态环境保护层面的必要性

地方法制在生态环境保护层面的可能性植根于法治进程之中，具体而言，其主要体现在以下三个方面。

（一）法治的渐进性

法治中国不仅是“中国版”的法治建设之路，也是“升级版”的法治建设之路。要实现“中国版”的法治之路，就要强调以一切权力属于人民为逻辑起点的人民代表大会制度为依托，努力实现法治和民主的有机统一；就要强调政府在法治建设中的推动和引导作用，努力实现向法治型政府的转变；就要强调实质意义上的人权保障，努力实现公民的幸福生活；就要强调政治、经济、文化和生态等方方面面的和谐和可持续发展，努力实现法治建设的渐进式道路。要实现“升级版”的法治之路，就要强调法律思维向法治思维的转变；就要强调法律体系向法治体系的提升；就要强调法律文化向法治文化的突破［5］。毋容置疑的是，我国现阶段的法治程度仍然较低，法治中国之路还需要很长一段时间的努力。

法治的渐进性决定了走地方法制之路是可能的，而且也是必要的。阶段性和不平衡性是法治国家实现法治进程中，在时间和空间上所体现出来的两个显著特征。经济相对发达地区拥有法治建设的优势，这就决定了地方法制的必要性［6］。

（二）法治的具体性

我国现阶段已经建成了社会主义法律体系，从宪法到行政法规，洋洋大观的各种法律对公民权利和社会规则作了较为详细的规定。但是，法律规定却不等同法律现实，宪法中的各种原则和权利的规定一旦缺乏具体的制度和程序的保障，各种规定也只能停留在纸面上。可以说，离开具体法治，法治中国的建设大厦犹如建在半空中［7］。

具体法治理论的提出，在强调法治的整体性大于各部分的简单相加之和的同时，也强调着在法治理论和法制的全面建设上的重大意义。在法治的内在的结构上，在法治与外界的联系上和法治自身的发展上，其均具有整体性的特质，而整体性的存在，又会更好地促进法治的整体优化和法治的全面建设。需要明确指出的是，从整体层面进行法治建设，其重要性不言而喻，但是，也要看到的是，法治的整体实现必然离不开地方法制化的进程［8］。

从生态环境保护的角度来看，就是要实现与作为法治国家整体相对而言的地方法制，即实现法治中国的发展载体、动力机制、价值目标和推进模式等诸多方面在生态环境保护领域的具体化，力求实现生态环境保护的思维模式、支撑体系、文化内涵和发展路径的法治转变和提升。详言之，在我国环境法治的整体性制度设计的基础上，具体到各省、各市县，必须结合本地的实际情况，制定相关的环境保护方面的政策、法律法规和规范性文件，从而实现我国在具体层面的法律制度建设和法治保障。

（三）地方的能动性

地方的能动性不仅仅体现了地方法制的可能，更加凸显了地方法制的现实性。中央和地方的关系是一个矛盾统一体，建立在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力，才能充分发挥地方的积极性［9］。具体而言，地方法制的意义主要体现在以下三个方面：首先，在地方立法方面，充分发挥地方的能动性，既能够根据地方具体情况实施法律和行政法规，又能够在充分尊重国家立法权的基础上，进行制定适合本地区实际情况的立法活动。民族区域自治地方法律变通的价值即是充分发挥地方能动性，实行地方法制的有力例证［10］。其次，在执法活动方面，地方政府作为法律实施的最前线，在社会的不断变化中，面对社会发展提出的种种要求，其执法方式是不能够死板、僵化的。必须在执法过程中，不断总结自身的经验教训，做到执法从实际的社会活动中来，将具体的执法活动落实到实际的社会活动中去，努力做到、做好灵活处理各项社会执法事务。最后，在司法活动方面，在不破坏我国司法独立性和统一性的基础上，在充分尊重司法实践规律的基础上，不断改革诸如法院案件管理等制度，这对司法活动大有裨益。这和地方法制的思维是契合的。

总之，各地方在立法、执法和司法上的诸多改革体现了地方法制的先天优势。客观上，推动了我国法治程度的提升和社会对法律的信仰度，为我国的地方法制在生态环境领域的深入推进提供了很好的经验借鉴和实证基础。

三、地方法制与生态环境保护的内在逻辑性

（一）生态环境保护的特点

生态环境问题早已成为了全社会关注的焦点问题。生态环境问题主要表现为环境污染和生态破坏，并经历了渔猎文明、农业文明和工业文明三个阶段［11］。从其表现形式和发展阶段来看，呈现出以下特点［12］：其一，全球性。在时间上，全球的环境因为人类的行为而不断恶化且不断加剧；在空间上，上至臭氧层，下至地下水层，都出现了不同程度的生态环境问题。同时，因为气候、洋流、生物入侵等因素，各国的生态环境问题已经远远不再是毫无关联的，而是成了一个不可分割的整体。除此之外，我国也陆续加入多项全球性的生态环境保护的法律法规。全球气候变化会议的不断召开，充分说明了气候问题已经成为了一个全球性的问题，随着时间的推移，其全球性也会变得越来越强。其二，复杂性。随着社会的发展和进步，诸如污染等生态环境问题也随之而来。大气污染、森林破坏、土壤污染、草原退化、物种灭绝、水土流失等生态环境问题不断凸显，生态环境问题的类型不断扩大是未来的趋势之一。同时，全球性和局部性的生态环境问题互相交织，前者诸如气候变暖、臭氧层空洞，后者诸如我国的雾霾天气。整体性问题和局部性问题不断交错，相互感染，充分体现了我国生态环境保护的难度之高、程度之复杂。

除了上述的特点之外，高新技术化、极限化也被一些学者认为是现阶段生态环境保护问题的突出特点［13］。笔者认为，在讨论我国生态环境保护的语境下，国际性和复杂性不容置喙，地方性或者说是地域性也是我国生态环境保护的重要特征。我国环境保护法第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。在环境标准的制定上，省、自治区、直辖市人民政府可以对国家环境质量标准中未作规定的项目，制定地方环境质量标准；对于国家环境质量标准中已作规定的项目，制定的地方环境质量标准可以严于国家环境质量标准。这些规定从侧面充分说明了我国生态环境保护的地方性，因此，生态环境保护的地方性问题也只能根据不同地域的不同特点制定不同的环境保护策略加以解决。

（二）生态环境保护的地方法制建设的特点

在我国生态环境保护的法律体系中，地方法制不仅为我国的生态环境保护的立法提供了重要而且丰富的经验借鉴，而且过去是、将来依然是国家生态环境保护法制建设的原动力。归纳起来，地方法制具有探索性、先行性、创新性和地域性等特征［14］］。

第一，我国生态环境保护的地方法制建设具有探索性。以广东为例，2012年6月5日，广东省环境保护厅和广东保监局联合印发了《关于开展环境污染责任保险试点工作的指导意见》，在多达12个国家和省重点污染防控区域先行试点环境污染责任险制度。而在此试点工作开展之后，下一步则是通过广东省人大以立法的形式将环境污染责任保险纳入地方性法律规定［15］。而到了2013年“两会”期间，多名全国政协委员提交了环境责任险的相关提案［16］。从地方出台相关规定先行试点，到“两会”期间多名政协委员提交建立相关制度的提案，充分说明了我国生态环境保护领域的地方法制建设具有探索性的特点。

第二，我国生态环境保护的地方法制建设具有创新性。2012年1月1日起，宁夏开始实施《宁夏回族自治区环境教育条例》，这是我国地方环境教育立法的重要创新。宁夏回族自治区位于我国西北地区，在西部大开发的进程中，如何平衡经济发展和生态环境保护两者之间的关系是一项紧迫的任务。虽然宁夏对于环境教育一直都非常重视，但是仍然面临着诸如公众环境意识淡薄等问题。在这样的背景下，《宁夏回族自治区环境教育条例》应运而生［17］。从地方到国家的环境教育立法道路，是宁夏根据自己的特点而选择的发展方式，不仅为我国环境教育地方立法提供了很好的经验借鉴，也为我国环境教育立法模式的选择提供了一个可行的方式，也充分表明我国生态环境保护领域的地方法制具有显著的创新性。

第三，我国生态环境保护的地方法制建设具有地域性。我国地方法制建设不仅有“自下而上”的地方性，也有“自上而下”的地方性。《环境保护法》颁布实施之后，青海、陕西等省相继出台实施办法，一是为了能够落实国家关于环境保护的法律规定，更是为了环境保护法律的相关规定能够和本地方的具体情况相适应，从而构成了我国生态环境保护的“自上而下”的地方法制的有机组成部分。而在不同省份，根据不同区域如西藏的自然保护区等地，相关省份也相继出台法律保护的具体规定。这些法律规定的出台也为国家的相关法律的制定和其他省份的实施提供了经验借鉴，构成了我国生态环境保护的“自下而上”的地方法制的组成部分。

（三）生态环境保护和地方法制建设的逻辑对接

生态环境保护和地方法制建设有着各自的特点，同时两者也有着内在的逻辑性，具体体现如下。

其一，国际性向国内性的转变。我国生态环境保护具有国际性的特点，其所带来的诸多问题，正是地方法制的特点所能弥补的。以我国参加的国际条约为例，一般而言是不能直接在我国国内法中适用的，而切实行使和履行生态环境保护的国际条约中规定的权利和义务是预防和解决我国生态环境保护的国际性所带来的诸多问题的有效手段。因此，在尊重中央立法权的前提下，如何探索国际条约在我国国内的适用，甚至是根据不同地方的特点创新性地将国际条约在我国某些地方变通立法，依靠从地方到中央的地方法制建设道路来推动我国生态环境保护的进程，从而得以预防和解决我国生态环境保护的国际性所带来的诸多问题。

其二，复杂性向简单性的转变。因诸多因素的交织，我国生态环境保护工作所面临的问题治理难度之大、程度之复杂是前所未有的。但是，生态环境保护的复杂性所带来的问题可以通过地方法制建设达到“复杂问题简单化”的效果。根据不同地域的特点和不同生态环境问题的特点，分别制定与其相适应的法律和制度，以庖丁解牛的方式实现生态环境保护简单化。在生态环境保护的地方法制建设语境下，我国生态环境保护已然不再是简单地概括为“我国现在生态环境面临着严峻形势”［18］，而是有着具体对象和具体表现特征的环境问题个体。因此，探索性、创新性解决环境问题个体更加简单，治理效果也必将更加显著。

其三，生态环境保护向地方性法制建设的转变。我国生态环境保护的地方性所带来的诸多问题可以用地方法制建设的地方性很好地解决。具体体现在两个方面：第一，根据不同地域和不同的生态环境问题制定相对应的法律和制度，尤其是对于那些还尚未纳入法制轨道的生态环境问题，探索治理的有效手段，从而在本区域实现治理生态环境问题的法制化。第二，在探索本区域的生态环境保护的具体手段，创新性地解决本区域的生态环境保护的具体问题时，可以通过借鉴不同区域的经验和教训，为本区域的生态环境保护工作提供有利的参考，实现生态环境问题的有效治理。

总之，我国生态环境保护的特点在逻辑上和地方法制建设的特点是契合的，因生态环境保护的特点所带来的诸多问题在逻辑上也能够通过地方法制建设的开展得以解决。

四、地方法制在生态环境保护上的约束条件

生态环境的地方法制建设是法治地方的创造性实践，既要排除因地域不同而产生的异己主义倾向，也要考虑到地方法制建设中生态环境保护的实际情况。因此，生态环境保护的地方法制建设必须恪守一些约束条件。

首先，法治因素。我国生态环境保护上的地方法制建设离不开法治建设的大环境，任何脱离和违背法治原则的地方法制建设都是不可取的。法制下的法治和法治下的法制作为两种不同的社会存在，其意义和内涵是不同的［19］。对于生态环境保护而言，从法制下的法治迈向法治下的法制是我国环境保护的地方法制建设不偏离法治轨道的根本保证。

其次，中央因素。我国的生态环境因地域等因素的存在而显得多种多样，因此，不同地区的生态环境保护更加强调根据不同地方的不同环境特点进行相应制度的建设，即充分发挥地方的灵活性。但是，在处理我国中央和地方的府际关系上，必须坚持灵活性和统一性相结合的原则［20］。对于我国生态环境保护的地方法制建设而言，就要求其在凸显自身地方性特点的同时，充分尊重中央在整体上对我国生态环境保护工作的部署和相关制度的建设。从而确保中央和地方在生态环境保护工作上的协调，确保我国生态环境保护在法治上的统一。

再次，习惯因素。以藏族为代表的少数民族聚居在如西藏自治区等诸多的民族自治地方，这些长期生活在这些地方的民族，形成了和当地生态环境相适应的习惯。例如，藏族有“禁春”的习俗，即在藏族人民看来，春天是生长的季节，是万物繁衍的季节，应该禁止猎杀等行为，因此，每年的春暖花开之际，藏族人民和和众多的僧侣会足不出户［21］。因此，就生态环境的地方法制而言，对于具有与地方生态环境相适应的风俗习惯的民族而言，应该对这些风俗习惯进行认真考量，使得生态环境保护的地方法制建设更加注重与地方风俗习惯的衔接，进而吸收地方风俗习惯中的有益成分，从而增强社会大众尤其是少数民族对相关制度的认可。

最后，其他因素。生态环境保护的地方法制建设还要充分考虑生态环境保护系统和其他系统之间的衔接以及与体制改革的衔接。详言之，其内涵主要有二：其一，注重和其他系统之间的衔接。生态环境保护的地方法制建设不仅仅是地方问题或者法制建设问题，也不仅仅是环境问题，而是一项繁杂的系统工程。因此，在生态环境的地方法制建设过程中，应该更加注重与其他系统的衔接，从而增强生态环境保护在法制建设层面的协调性和统一性。其二，注重与体制改革的衔接。我国正处于体制改革的关键时期，地方体制改革也在逐步走向深入，因此，只有将我国生态环境保护的地方法制建设与体制改革有益衔接起来，才能确保我国生态环境保护的地方法制建设的持续性。

五、结语

在生态环境加剧恶化的背景下，整个社会和国家早已在环境保护上达成了共识。法治建设的中国道路不同于其他国家，生态环境保护的法制建设道路也不同于一般的法制建设道路和法治建设道路。地方法制建设从一个崭新的视角去探视我国的生态环境保护的现状，期待对我国的生态环境保护工作有所裨益。

【参考文献】

［1］李步云，黎青.从“法制”到“法治” 二十年改一字——建国以来法学界重大事件研究（26）［J］.法学，1999，（7）：1-4.

［2］葛洪义.中心与边缘.“地方法制”及其意义［J］.学术研究，2011，（4）：29-34.

［3］李旭东.地方法制研究的理论框架［J］.学术研究，2011，（4）：40-44.

［4］葛洪义.我国地方法制建设理论与实践研究［M］.北京：经济科学出版社，2012：36.

［5］周叶中.关于“法治中国”内涵的思考［J］.法制与社会发展，2013，（5）：3-5.

［6］邵建东.德国“法治国家”理论与实践的经验和教训——兼及对“法治江苏”建设的启示［J］.江海学刊，2005，（1）：103-107.

［7］贺卫方.走向具体法治［J］.现代法学，2002，（1）：3-4.

［8］王干，汪道胜.地方法治视野中的司法改革［M］.武汉：长江出版社，2005：14.

［9］苏力.当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节［J］.中国社会科学，2004，（2）：42-55.

［10］张殿军，崔慧姝.民族区域自治地方法律变通的价值蕴涵［J］.青海民族研究，2011，（4）：50-54.

［11］周长玲.专利法生态化法律问题研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2011：20.

［12］王曦.国际环境法［M］.北京：法律出版社，1998：20.

［13］周长玲.专利法生态化法律问题研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2011：21-22.

［14］陈年冰.论我国地方土地立法［J］.学术研究，2010，（12）：53-58.

［15］高国辉，陈杰俊.广东先行先试环境污染责任保险［N/OL］.南方日报，2013-01-18（A13）.

［16］梁嘉琳，李唐宁.环境责任险立法正在协商中［N/OL］.经济参考报，2013-03-20（3）.

［17］王民.地方环境教育立法的创新之举［N/OL］.中国环境报，2012-02-27（4）.

［18］李龙强.和谐社会的政治形态研究［M］.北京：光明日报出版社，2013：198.

［19］王青林.法制下法治与法治下法制［J］.求是学刊，2004，（1）：74-79.

［20］熊文钊.论中国中央与地方府际权力关系的重构［J］.河北法学，2005，（9）：18-6.

［21］郭武，高伟.藏族环境习惯法文化与环境保护［J］.甘肃政法学院学报，2005，（5）：33-37.

（责任编辑：弱水）

Research on Environmental Protection under the Vision of the Local Legal System

ZOU Juan¹ LU Yu²
（1.Foshan University，Foshan，Guangdong，China，528000；2. Law School，Wuhan University，Wuhan，Hubei，China，430072）

Abstract：How to protect the environment suffciently is still a very serious problem because of the particularity of the ecological environment in our country legal system and the existence of many other problems，though environmental protection is a heated topic，and numerous laws have been made in the legal system. The diffculty is not the formulation of laws but the implementation of the laws. Under the circumstance that the socialist law system with Chinese characteristics has been initially set up，we need to direct the work of protecting the environment by means of a totally new perspective. What's more，the local legal system requires the theory basis and empirical foundation，and the ecological protection also calls for the internal logic between the environmental protection and the local system.

Key words：environmental protection；the local system；implementation of the law；constraints

【作者简介】邹娟（1986－），女，哈尼族，云南西双版纳人，硕士，佛山科学技术学院；卢宇（1994－），男，土家族，湖北巴东人，硕士研究生，武汉大学法学院。

【收稿日期】2016－03－08

【中图分类号】D927/D922.6

【文献标识码】A

【文章编号】2095－932x（2016）02－0043－06