我国矿产资源开发利用公私合作法律问题初探

李一丁

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)



我国矿产资源开发利用公私合作法律问题初探

李一丁

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

随着我国公私合作活动开展持续升温，公私合作亦将涉及包括自然资源获取、开发、使用在内的更多领域。矿产资源作为自然资源的重要类型也具备开展公私合作前景和可能。未来《矿产资源法》及其相关法规、部门规章修改，可考虑重新制定矿产资源分类标准，允许多方参与探矿、采矿活动，以及细化矿产资源开发利用公私合作操作细则等，以适应满足该领域公私合作的法律需要。

《矿产资源法》；公私合作；采矿权；探矿权

作为一种全新的投融资模式，公私合作如雨后春笋般在我国各领域相继铺开实施。所谓公私合作，又称为政府和社会资本合作、公私协力等(英文名为Public-Private-Participation，简称“PPP”)模式，它是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作有助于加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用；还有助于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力。目前，我国已在包括基础设施、公用事业领域开展各种不同形式的公私合作，积累了不少经验。近几年，各部委也通过规范性文件形式要求各级政府积极、稳妥地深入推进公私合作，*如2014、2015年，财政部相继发布《关于推广适用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《关于印发政府购买服务管理办法(暂行)通知》《关于规范政府和社会资本合作合同管理规范的通知》《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》；2014年，发改委也发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等。若干规范性文件也要求在某些新兴领域如自然资源、能源开发领域积极开展公私合作试点。*2014年，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资指导意见》第二部分“创新生态环保投资运营机制”及第三部分“鼓励社会资本投资运用农业水利工程”中分别提到：深化林业管理体制改革，推进生态建设主体多元化；通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。同年，国务院常务会议也提到要逐步推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域向社会资本开放；2015年，财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》所列重点包括湖泊水体保育、湿地建设、水源涵养林建设等。本文试图以矿产资源勘探、开发、利用为例，对公私合作所涉及的法律问题进行初步探讨。

一、我国矿产资源开发利用公私合作的法律基础

矿产资源是指“由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”*参见1994年《矿产资源法》实施细则第2条。。依据存在形态不同，矿产资源又可以进一步分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水汽矿产等。*参见1994年《矿产资源法》实施细则附件。从该矿产资源概念内容来看，自然资源系矿产资源上位概念。我国宪法已然对矿产资源权属问题作出规定，如1982年《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”1986、1996年修正的《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”2007年《物权法》第46条也对矿产资源国家所有进行了再次确认。

我国矿产资源国家所有权性质、具体内容等问题对于矿产资源使用公私合作具有重要意义。近段时间以来，学界围绕上述问题进行了较为详尽的讨论，多数学者运用体系解释、历史解释等方法进行分析后认为，应当摈弃过去那种将宪法条款中所有权简单等同于民法所有权的看法，我国宪法自然资源国家所有权规定不能简单套用传统民法关于所有权的理论进行解释和说明。如有学者认为，宪法自然资源国家所有权是一种“公权力”：“……从这个意义上说，自然资源国家所有权实际上是宪法对‘全民’之于一国主权范围内的‘自然资源整体’(无论多少种类、数量是否被实际控制、价值大小)按照‘全民意志’(体现为国家立法)进行‘干预’(决定由谁利用、如何利用、收益如何分配等)之权的确认，其实质是国家积极干预资源利用的立法权及管理权。”[1]该学者进一步认为：“资源国家所有权的实质是国家对资源利用的‘积极干预权’，即资源对谁利用、如何利用、收益如何分配等重大事项的最终决定权。”*参见巩固：《自然资源国家公权说再论》(法学研究，2015年第2期：第122-123页)。相同论者见王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，中国法学，2013年第6期。还有学者认为宪法自然资源国家所有权兼具公权与私权的性质：“……宪法上规定的自然资源国家所有权包括民法上所有权的内涵，但却是一个比民法上所有权更广阔的概念，它所包括的权能比民法上所有权的权能更为丰富，它所包含的义务也比民法上的所有权义务更为重要。”*参见王涌：《自然资源国家所有权的三层结构论》(法学研究，2013年第4期第55页)。相同论者见税兵：《自然资源国家所有权双阶构造论》.(法学研究，2013年第4期)。

1986、1996年修正的《矿产资源法》及其实施细则对我国矿产资源开发、利用、保护等问题做了较为全面、系统的规定。我国矿产资源开发、利用主要通过颁发采矿权、探矿权等行政许可方式进行，如1998年《矿产资源法实施细则》第5条第1款规定：“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”第2款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”通过行政许可方式获得采矿权、探矿权的权利人被称为采矿权人和探矿权人，他们分别拥有相应的权利和义务，其中一项义务便是缴纳资源税和资源补偿费。*参见1986、1996年修正的《矿产资源法》第16、17、30、31条。1998年《矿产资源开采登记管理办法》就我国矿产资源开发两级管理体制、招标投标以及支付采矿权使用费等问题进行了规定。*参见1998年《矿产资源开采登记管理办法》第3、第9条和第13条。1998年《探矿权采矿权转让管理办法》允许有条件地转让探矿权与采矿权。2007年《物权法》并未对采矿权、探矿权性质做出明确规定，第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”自1998年《矿产资源法》实施以来，理论界对采矿权、探矿权法律性质进行了热烈讨论。如有学者认为探矿权属于一种带有公法色彩的私权，*参见石文墨：《探矿权是带有公权色彩的私权》(地质勘查导报，2007年5月10日第007版)。相同论者见马斌：《论探矿权和采矿权的性质》(汕头大学学报(人文社科版)，2003年第6期)。有学者将探矿权界定为纯粹意义上的用益物权等。*参见慕德容、郑栋伟：《探矿权法律属性及其意义》(中国矿业大学学报(社会科学版)，2006年第3期)。相同论者见张广荣：《探矿权、采矿权的权利性质与权利流转》(烟台大学学报(哲学社会科学版)，2006年第2期)；田峰：《论探矿权在我国物权法律体系中的定位》(中国矿业大学学报(社会科学版)，2010年第3期)。

综上所述，我国矿产资源法制发展经历了“确权—分权”历史进程，这是市场经济制度确立后我国自然资源、矿产资源勘探、开发、使用活动的必然要求。*不仅仅是在矿产资源勘探、开发、利用领域，其他自然资源领域法制现状也表现出“确权—分权”历史发展进程。“确权”表现为确立自然资源国家所有权，具体包括明确自然资源所有权分为国家所有和集体所有两种表现形态；“分权”表现为在自然资源国家所有权基础上通过行政许可形式允许符合特定资格、条件、要求或标准的主体合法行使相应权利。这一历史发展进程背后隐藏了一个重要的逻辑前提，即长期以来大多数人将我国宪法所涉自然资源国家所有权等同视为民法上的所有权。这一逻辑前提也要求明确国家作为所有权权利主体，国家、国家代表或者授权机关应享有包括占有、使用、收益或处分等各项所有权权能。虽然国家作为所有权主体，但其行使或让渡所有权的形式是由行政许可赋予单个民事主体来完成，这种通过公法手段实现自然资源国家所有权的方式使得前述逻辑前提陷入无法自圆其说的困境。这一困境经由2007年《物权法》相关条款确认进一步得到升华：2007年《物权法》颁布实施后，我国学界通过各种说辞与论据将采矿权、探矿权法律性质界定为“用益物权”可见一斑。这一逻辑前提导致自然资源国家所有权的具体适用产生下列问题：如如何界定《矿产资源法》及其《实施细则》采矿权利人缴纳资源税和资源补偿费的法律性质？如何理解通过招标投标方式获得初始采矿权等具体规定？1998年《探矿权采矿权转让管理办法》允许符合特定条件、时限的探矿权与采矿权进行二次流转，假设二次流转与初次取得并无异同，通过行政许可方式初次获得采矿权意义何在？

本文支持自然资源国家所有权本质属于公权力的说法，并认为将自然资源国家所有权界定为一种“公权力”而非“私权利”有助于自然资源获取、开发、利用领域公私合作。这主要是因为：首先，公私合作本质要求将自然资源国家所有权认定为公权力。所谓“公私合作”，即是指在某些领域如公共事业引入民营化 “‘民营化’之实质是通过政府和私营、‘第三部门’角色的重新安排以及他们之间的互补，在为社会提供公共产品和公共服务的过程中，打破政府垄断，吸纳民间资本，引入竞争机制，以构建公共服务的新格局”[2]。自然资源国家所有权通过宪法条款确认国家对自然资源获取、开发、利用的监督管理权限，不仅通过公权力手段(如许可、划拨等)赋予普通民事主体自然资源使用权限，更可通过特许手段赋予特定民事主体自然资源使用权限；其次，矿产资源性质也有助于开展公私合作。矿产资源系一国重要战略资源，是该国经济、社会各项事业发展的基础性资源。从这个层面上来看，一国矿产资源规划、勘探、开采、消耗、使用活动具有一定的公益性而属于公共事业，一国应当维护该国国家利益和公共利益。当今各国宪法普遍设定矿产资源属于国家所有，也意味着某些战略性自然资源相关活动程序、进度应当由国家进行有效管控。但由于公共事业本质为准公共产品，“……而准公共产品是介于公共物品与私人物品之间的物品与服务，兼有公共物品与私人物品的性质，可根据混合产品中公共产品性质或私人物品的强弱，采取政府和市场共同分担的原则。”[3]

三、我国矿产资源开发利用公私合作法律机制构建具体设想

目前，我国矿产资源获取、开发、利用主要形式为采矿活动与探矿活动，主要参与主体为国有采矿企业、集体采矿企业以及一定条件下的个人。因探矿活动系采矿活动前置性、基础性活动且探矿具有投资与收益不确定性，《矿产资源法实施细则》规定探矿权人可在一定情形下自动变为采矿权人。*参见1994年《矿产资源法实施细则》第18条。为了鼓励各社会主体广泛参与矿产资源各项活动，1998年《探矿权采矿权转让管理办法》规定探矿权、采矿权可以进行转让。此外，我国矿产资源勘探、开采实行区域探矿原生矿、共生矿规划制度、*参见1986、1996年修正的《矿产资源法》第23、30条和1994年《矿产资源法实施细则》第15、25条。登记制度、*参见1986、1996年修正的《矿产资源法》第12条和1994年《矿产资源法实施细则》第9条。特定矿种计划开采制度等，*参见1986、1996年修正的《矿产资源法》第17条。这些制度通过行政手段、方式、方法，从不同角度对采矿、探矿活动进行规范、监督与管理。结合上述现状，我国可从采矿、探矿活动参与主体、参与形式等角度，考虑引入和构建公私合作法律机制。

1.适用对象

我国对矿产资源实行分类管理，而每个具体矿产资源门类之下各类型矿产资源也会因资源保有量、交易市场价格、开采成本等因素影响而呈现价格浮动。除此之外，《矿产资源法》及其相关法律规定也会对某些具有重要战略意义、经济价值以及需要进行保护的矿产资源进行保护性开采，这意味着探矿权、采矿权进行公私合作时需要选择合适适用对象。本文认为，对那些可以由交易价格决定价值的矿产资源应完全交给市场，如常见矿产资源类型的金属矿产、煤等，即可通过市场活动平衡该类矿产资源存储与开发利用之间的关系；对那些需要国家有效控制、监督以及管理的矿产资源类型，如稀有矿藏、战略性矿藏等，则需要完全由国有采矿企业开展探矿与采矿工作；对目前探矿风险高但采矿前景好的未知矿产资源，则可以考虑引入民间资本。以河北省为例，“2013年《河北省国土资源厅关于矿业权设置有关问题的通知》针对找矿风险较高或地质工作程度较低，具有一定找矿前景的区域，个人可以申请在先的方式获取探矿权。”[4]

2.参与主体

我国矿产资源法律规定，探矿活动与采矿活动主要参与主体有国有和集体采矿企业，但《矿产资源法》及其相关法律规定并未明确成为探矿权人的具体条件。从我国法律所确立的探矿权与采矿权之间的关系，以及集体采矿企业、私营采矿企业可开采矿产资源范围推知*参见1994年《矿产资源法实施细则》第38条第1款规定：集体所有制矿山企业可以开采下列矿产资源：(一)不适于国家建设大、中型矿山的矿床及矿点；(二)经国有矿山企业同意，并经其上级主管部门批准，在其矿区范围内划出的边缘零星矿产；(三)矿山闭坑后，经原矿山企业主管部门确认可以安全开采并不会引起严重环境后果的残留矿体；(四)国家规划可以由集体所有制矿山企业开采的其他矿产资源。第39条规定：私营矿山企业开采矿产资源的范围参照本细则第38条的规定执行。，我国探矿权权利主体应主要集中于国有采矿企业。上述规定使得我国矿产资源探矿、采矿活动参与主体极其单一，加之国有采矿企业技术落后，探、采矿效率低下，无法充分挖掘矿产资源的各种价值，长期以来我国矿产资源产出率低、浪费严重。因此，扩大探矿、采矿活动参与主体，积极引入民间资本参与探矿和采矿活动，有助于进一步确认我国矿产资源保有量与储藏量，并借助民间资本专业技术、资金实力可提高我国矿产资源勘查、开采效率。

3.操作模式

1998年《探矿权采矿权管理办法》仅规定探矿权、采矿权可以转让，但并未规定具体的转让形式。2000年《矿业权出让转让管理暂行规定》共规定了招标、拍卖、出售、作价出资、合作、重组改制等转让方式，*参见《矿业权出让转让管理暂行规定》第36条第1款。其中第2章第2节规定了矿业权的招标程序。由登记管理机关组织并通过招标方式最终确定中标人。2014年财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》第17条规定：“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。”*参见财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第17条。http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.2015年4月，《基础设施和公用事业持许经营办法》所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。*参见《基础设施和公用事业特许经营办法》第3条。http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201504/t20150427_689396.html.姑且不论合同性质，*关于公私合作合同性质，理论界内部、理论界与实务界看法不一，限于篇幅，本文并不打算讨论这一问题。公权力机构通过招投标程序在矿产资源探、采矿领域选取唯一、确定、合适的合作对象，不仅有助于维护公权力对于特定矿产资源探矿权、采矿权的监督、管理角色，同时也能够通过招投标程序及时明确权利义务关系。

通过招投标关系确定探矿、采矿公私合作关系可以有很多合作形式，可经由合作双方共同确定，如项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等。*参见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)。因探矿风险高但采矿前景好的矿产资源所具有的经济价值为远期利益，需要事先投入资金、技术与人员开展勘探活动，一旦探明矿藏区位、储量，登记管理机关应当依据双方签署招投标协议明确采矿权权利归属。双方应在招投标协议中明确采矿权开采年限、开采费用等事项，一旦开采年限已过，采矿权自动返回登记管理机关。

四、若干立法建议

近些年来，我国各领域公私合作活动开展如火如荼，虽然起步较晚，但这种社会管理创新模式在我国呈现出勃勃生机。公私合作活动的开展，不仅需要多方积极参与，更需要政策、法律、资金、技术等领域切实保障。前述2015年《基础设施和公用事业特许经营办法》系我国公私合作领域首部法律依据，但鉴于公私合作参与主体众多、涉及领域较广，未来仍需要对各领域基本法、单行法进行修改完善以夯实公私合作领域法制保障。从矿产资源开发利用公私合作视角出发，《矿产资源法》及其实施细则需要在以下方面进行修改：

1.重新确定矿产资源分类标准

矿产资源种类较多，不同矿产资源种类分布、样态特征、开采技术等要求不一，依据相应标准对不同种类矿产资源进行分类有助于更好地勘探、开采、拣选矿产资源。1994年《矿产资源法实施细则》附件即是关于矿产资源的分类内容。该标准分类依据为矿产资源本质特征，如能源矿产中煤、油页岩、石油等能够提供能量而被划归为能源矿产。但从矿产资源获取、开发、使用现状来看，这一客观分类标准已不太能适应现实需要。这主要表现是因为探矿、找矿技术不断发展和变化，该分类标准无法即时囊括新发现的、待发现的矿产资源。此外，因不同矿产资源所蕴含的内在价值并不相同，有的矿产资源可能具有重大战略意义或是本国稀缺、保护性矿藏，对于该项矿产资源的勘探、开采应当比较谨慎。所以，本文建议《矿产资源法》及其实施细则增加矿产资源价值分类标准，立法机关可以考虑依据经济价值(包括即期经济价值和远期经济价值)、生态价值(包括环境价值)、国家安全价值等标准对矿产资源进行分类。当然，该主观标准在实际操作过程中可能并不明确，立法机关可以考虑允许地方变通使用。

2.鼓励多方参与探矿、采矿活动

依据上述分类价值判断标准，我国矿产资源可能会分成经济类、环境类、国家战略储备类矿产资源。该价值判断标准的好处在于能够更好地调动矿产资源参与主体的积极性，避免了矿产资源勘探、开发无序经营。以即期经济价值类矿产资源为例，因其蕴含价值明确，市场率较高，可完全通过市场活动决定该类矿产资源的获取、开发、使用不严格限制参与主体，应当全面、充分向民间资本放开，鼓励非国有企业、外资企业参与；远期经济价值类、环境类矿产资源本质属于矿产资源，但获取、开发、使用还会对环境产生一定影响，应鼓励公私合作共同获取、开发、使用；国家战略储备类、稀缺类矿产资源与国家利益、公共利益休戚相关，获取、开发、使用应严格限制参与主体，并应当禁止外资企业参与。具体而言，立法机关应着手对《矿产资源法实施细则》第38条、第39条关于集体采矿企业、私营采矿企业采矿范围条款进行修改，即摈弃以国有采矿企业优先探矿、采矿的思路，应依据矿产资源价值判断标准允许不同主体参与探矿、采矿，即确定国家战略储备类、稀缺类矿产资源完全由国有采矿企业探矿与采矿，禁止集体采矿企业、私营采矿企业参与；即期经济价值类矿产资源允许所有主体参与并公平竞争；远期经济价值类(即前述可能探矿风险高而采矿收益好)、环境类矿产资源应在各级矿产资源主管部门规范、监督、管理前提下，引入公私合作模式，允许集体采矿企业、私营采矿企业参与。

3.细化公私合作操作实施细则

对于具有远期经济价值的矿产资源公私合作如何操作问题，应考虑在未来公用事业特许经营专门性法律、法规以及各具体部门规章创设过程中予以细化。前述《基础设施和公用事业特许经营办法》第7条第1款规定：“国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。”在上述法律具体制定过程中，应重点突出矿产资源公私合作各参与主体、适用对象、合作模式、双方权利义务、法律责任、权力/权利救济等问题。

五、结语

我国各领域开展公私合作具有多重意义，如加快政府职能转变，增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，充分发挥市场配置资源的决定性作用，以及拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力等。目前，我国已在养老、供水、医疗改革、城市污水处理、垃圾处理等基础设施领域及公共事业领域等进行公私合作并取得良好成效。未来我国公私合作将逐步拓展至自然资源、能源开发利用等领域。矿产资源作为自然资源重要种类也具备公私合作的前景，但我国1982年宪法关于自然资源国家所有权规定、1986年、1996年修正的《矿产资源法》及其实施细则若干规定与公私合作活动存在较为突出的矛盾，如采矿权、探矿权性质不清，探矿权、采矿权权利主体单一，适用对象狭窄等问题。通过引入公私合作模式，不仅有助于推动公私合作领域向纵深发展，还有助于改革我国矿产资源获取、开发、使用的现有模式。

[1] 巩固.自然资源国家所有权公权说[J]. 法学研究，2013(4)：26.

[2] 曾鹏. 法治视阀下的公共事业民营化及政府责任[J]. 贵州社会科学，2012(5)：65.

[3] 邓敏贞. 公用事业特征与公私合作的法理分析-以公共产品理论为视角[J]. 理论月刊，2013(4)：106.

[4] 明年社会资本可申请探矿权[EB/OL].[2012-12-30]http://epaper.yzdsb.com.cn/201212/28/191751.html.

(责任编辑 钟昭会)

2016-06-12

2015年甘肃政法学院循环经济与可持续发展法制研究中心重大课题“环境善治公私合作法律机制构建问题研究”(GSCELCZT15002)；2015年贵州省哲学社会科学规划青年项目“环境污染第三方治理法律机制构建问题研究”(GZQN15004)；2015年贵州省法学会“生态文明背景下自然资源开发利用公私合作法律机制研究”；2016年贵州省法学会“基础设施和公用事业合作(PPP)的法治保障研究”。

李一丁(1984—)，男，湖南湘潭人，贵州大学法学院博士、讲师，贵州大学人口·社会·法制研究中心兼职研究员。研究方向：环境法、科技法、知识产权s法。

D912.6

文章编号：1000-5099(2016)05-0109-05

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.017