基于交往的人事制度设计

安世遨

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)



基于交往的人事制度设计

安世遨

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

交往是人的本质诉求。人事制度对人的交往具有很大的限制和决定作用。不同的人事制度以不同的方式规定人与组织及社会之间的存在关系，确立人在社会中的存在状态和运行方式，制约和影响社会的交往关系与状态。在新的形势和背景下，基于交往设计人事制度，就应确立以市场为基础的一体化的人事政策取向，打通政府与企业、社会之间的人事阻隔，建立政府公务员人事流动与退出机制，放松政府对人事的管控，确立自主用人机制，建立竞争性的人事公开选拔制度和全面推行人事合同制。

交往；人事政策；人事制度；制度设计

交往是人的本质诉求，交往在社会及人的发展过程起着极其重要的作用。马克思认为，交往不仅制约生产力的存在和发展，还是社会制度与形态演进的动力。他说：“某一地方创造出来的生产力，特别是发明，在往后的发展中是否会失传，完全取决于交往扩展的情况。”[1]61“交往的扩大又刺激生产力的发展。”[1]27“现有制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”[1]37马克思还认为，交往不仅确证人的本质，还促进人的发展，“一个人的发展取决于和他直接或间接进行交往的其他一切人的发展”[1]515，而只有达到普遍交往最终才能实现人的自由。

人事制度对人的交往具有很大的限制和决定作用。我国的社会建制长期以来处在单位制的格局之下，人高度地依附于单位，单位则高度地依附于国家，市场和社会的力量非常薄弱。今天，市场和社会的力量仍然受到政府的高度钳制，单位制框架仍然没有被完全打破。我国的人事制度正是基于单位制的框架而建立起来的。不同的人事制度以不同的方式规定人与组织及社会之间的存在关系，确立人在社会中的存在状态和运行方式，制约和影响社会的交往关系与状态。传统的人事制度将人限制和框定在“单位”的狭小范围之内，严格限制人在单位之间的流动，甚至阻断了人在行业之间的流动，不符合人的交往本性，不利于社会之间的交往，在很大程度上阻碍了社会的发展。在新的形势和背景下，基于交往重新设计人事制度，有利于我国传统人事制度的改革和发展，有利于实现我国人事制度的科学化和现代化。

一、确立以市场为基础的一体化的人事政策取向

人事制度是对人在社会中的角色身份的确认与保障。只有明确宏观人事政策架构与取向，才能从根本上保障人在整个社会中的合理地位和流动权力。客观政策涉及到对整个社会体制机制建构的前提认识，其中的一个核心问题就是政府、市场与社会的关系问题。现代社会是以市场为基础的社会，政府是在尊重和维护市场体制机制的前提下发挥自身功能和作用的，而社会同样也是以市场为基质和内核的。宏观人事政策还应与社会总体就业架构相一致和适应。在一个合理的现代社会中，绝大多数的人应该是在市场和社会中就业或者谋业，在政府机构就业的(即公务员)是极少极少的。基于这些前提和方向，宏观人事政策架构与取向就应以市场为基础，并在整个社会领域之间实现一体化建构：首先，社会各个领域和行业之间的人事政策取向不能相互矛盾和抵触。比如，企业人员的医疗、养老、住房等实行市场化、社会化的保障政策，政府公务员的这些保障政策就不能是政府分配、国家包干的取向；企业人员实行能进能出的自主灵活的用人政策，政府公务员就不能终身制；企业实行按劳动贡献与政绩付酬的工资制度，政府公务员工资就不能实行平均主义、齐步走的无差别政策等。其次，社会各领域和行业之间的人事政策应相互衔接。各方面的人事政策应顺应和落实总体政策的价值取向，使它们相互补充，相互支持，相互协调，相互贯通，在政策边界上相互衔接，形成整个社会一体化的政策体系。再次，各领域与行业之间的人事政策应最大限度地保障公平。在通常情况下，同种层次同种能力水平的人在不同的社会领域、行业或部门中就业，最后的工资和待遇水平应大体相当，不能有太大的差异，否则就是不公平。通过一体化的人事政策在整个社会造就一种公平对等的交往环境和机会，形成和谐的人际关系和社会机制。

二、打通政府与企业、社会之间的人事阻隔

由于长期的计划经济体制与思维的影响，我国政府与企业、社会之间形成了两套体系，而且两套体系之间差异较大，人事体制、运行机制、工资待遇、管理方式和行为模式等方面都存在很大的不兼容性。政府体制和运行模式不能适应市场经济和社会改革发展的需要，落后于社会现实的发展，与市场经济的内在要求背道而驰，在一定程度上阻碍了经济和社会的发展。在人事方面，最突出的问题就是企业和社会人士不能向政府组织流动，二者缺乏常态化的人事对流机制，存在着制度障碍和阻隔，从而使二者之间的制度交往缺失。这就使政府体系固步自封，自绝于企业和社会之外，思维固化，难以从市场和社会大格局出发思考问题，难免官本位十足，官僚作风盛行。更重要的是企业和社会的成功人士、知名人士不能进入政府，使政府人员的组成结构存在严重缺陷，严重影响了政府机关的社会代表性，限制了政府工作的创新性和内化生成功能。因此，应全面打通政府与企业、社会之间的人事阻隔，扫除一切人事流动障碍，按照政府与企业、社会之间形成对流机制的要求重建政府，重新设计人事制度和政策体系，取消一切影响企业和社会人士正常进入政府的资格条件限制和人事运行机制，实现政府与企业、社会之间的常态流动和平等互动。

三、建立政府公务员人事流动与退出机制

目前，我国政府公务员在跨地域和跨越主管部门之间的调动比如跨乡(镇)、跨县、跨市、跨省之间的人事调动非常困难，程序复杂，手续繁琐，甚至在有的地方是原则上不同意、不主张这种调动。事实上，由于家庭生活等方面的私人原因和部分工作上的原因，很多政府公务员需要跨部门、跨地域之间调动，但他们往往长期不能如愿，即便如愿也是费尽周折，道不尽的辛酸，这给公务员的家庭生活带来严重不便，严重挫伤了公务员工作的积极性，也严重影响了政府之间正常的人事交流与互动。只有建立正常、合理、有序的人事流动机制，尽可能地照顾和满足公务员的调动意愿，设立简便、快捷的调动程序和手续，建立相应的配套政策、制度与措施，才能使人事制度更加科学、合理和人性化，从而真正调动公务员干事创业的激情和动力。

尤其重要的是，我国目前还没有完全建立政府公务员退出机制。除了少数公务员自动辞职或者违法违纪被劝退或开除而外，绝大多数公务员只要进入政府体系就会一直干到退休，在退休之前就是“终身制”，“能上不能下”“能进不能出”的现象成为一种制度性常态。公务员不能退出，一方面使政府体系缺乏有效的新陈代谢机制，另一方面也影响了公务员的职业多样性和丰富性，影响了公务员的人生成长与体验。除了一部分公务员能够向上流动带来一定的工作激情与动力而外，相当多的公务员一辈子平平庸庸，工作越来越没有激情和创新，生活单调枯燥，更不能实现自我目标。公务员不能退出和淘汰也严重影响到政府的工作效率和绩效考评机制的有效推行。因此，应推行公务员轮换退出机制，实行公务员“三年一考”“四年一考”或“五年一考”，每次大考轮换1/3、1/4或1/5；同时还应实行“年度小考”制，每个年度对公务员履职情况进行全面考核，考核不合格者予以清退，空出的岗位通过公务员“年度小考”及时补充。“大考”“小考”均是面向全社会公开招考，大小考可以只针对科级及以下公务员(县级及其以下单位可以只针对科级以下的普通公务员)，通过这种“大考”“小考”方式，实现公务员的常态性退出和轮换，形成政府公务员与社会各领域人员之间的开放对流机制，从而增强政府组织的内化机制和代谢功能。

四、放松政府对人事的管控

我国的人事问题全都在政府的管控之下，上级政府完全管制或决定下级政府的人事，政府甚至还高度地管控着事业单位、社会组织甚至企业(如所谓的国有企业和政府控股企业)的人事问题。这种高度集中无所不在的人事管控存在很大的弊端：一方面，它造成整个社会对政府的高度依赖，各领域、各行业、各单位缺乏人事自主权，难以实现对自己单位的自主决策、自主管理和自主负责，从而破坏了社会生存发展的自主机制；另一方面，它扭曲了政府、企业与社会之间的关系，导致政府对企业、社会各领域的过度干预和控制，“政强社弱”，使社会失去合理的均势与平衡。因此，必须逐步放松政府对于人事的强力控制，还社会以本来面目：首先，上级政府应放松对下级政府的人事控制。各级政府应是依法履行特定职权的自主负责的政府，上级政府对下级政府的人事控制应有限度，下级政府不能过高地依赖甚至依附上级政府，不能单纯地由上级政府任命和决定下级政府的人事及其构成。相反，上级政府应建立在下级政府的信任和支持的基础上，各级政府负责人应由社会性竞争产生或者由下级组织代表或各级政府人员选举产生，各级政府只应对自己的内设机构组成人员具有管控权力；其次，应逐步去除政府对企业的人事控制。应遵循市场经济规律促进企业自主生长，改变传统的政府办企业的思维模式和行政模式。企业应具有完全的人事决定权，企业人事运行方式应遵循现代企业制度和企业管理的内在逻辑；再次，应放松政府对社会组织的人事控制。各种社会组织如行业协会、中介机构、社团组织、民间团体等应逐步与政府脱钩，其人事问题不应由政府决定和控制，政府只可对其依法管理。社会组织的人事问题应依据其章程或内部规则与约定选举产生或自主决定，自行负责。只有政府放松对人事问题的独断控制，才能确立起整个社会合理、科学的人事运行机制，使人事体制回归常态，获得自主发展空间。

五、确立自主用人机制

除了政府用人实行公务员统一招考而外，法人组织和社会实体组织都应具有完全的自主用人权，成为自主用人主体。这样，所有的企业组织、事业单位和社会实体性机构都成为用人主体，社会中就有无数处于同等地位的用人主体，这就为人在社会中的交往提供了多种自由选择，为人在社会中的流动与交往提供了切实可靠的主体依托，从而有利于在社会中形成对等的交往与流动机制。确定自主用人机制是促进整个社会的人事体制科学化、合理化的重要环节和保障。自主用人的自主性主要体现在：一是自主定岗、定编、定员。法人组织和实体性组织根据自己的组织性质、任务与目标自主确定内设机构，自主设定内部各机构的岗位、编制和人员，除了遵循国家法律和规章受到政府和社会的监督而外，无需报其他任何机构与组织批准；二是自主安排工作。自主设定各机构岗位的职能、职责和任务，自主安排人员的职权和具体工作任务；三是自主招聘。根据社会通行规则和符合社会理性的原则，自主开展招聘活动，包括自主确定应聘条件和资格，如何招聘的所有原则、规则和程序、最终聘任谁等；四是自主考核与评估。自行对内部机构与人员的工作绩效和状况进行考核评估，自主确定考核的标准、等次、方式、措施与结果；五是自定薪酬。除了社会保障方面的待遇遵循和落实国家法律法规和政策而外，其他所有的薪资标准、福利待遇及薪酬体系都根据自己的财力水平和社会需要自主确定；六是自主开展人事管理。内部员工的纪律、调配、职务升降、任免、解聘、合同等都由自己确定或与员工商议确定；七是自行负责。对自己用人的成败与成效、法律责任与纠纷、组织发展与前景等均自行负责。自主用人机制要求建立一种新的社会化的组织运行机制，以替代现行的行政化的运行体制，促进传统用人体制的改革和发展。

六、建立竞争性的人事公开选拔制度

合理的交往要求建立公平、开放的人事体系，竞争性的人事公开选拔制度就是这一体系的灵魂和核心。这种公开和竞争不应只是面向组织单位内部的，而应是面向全社会的。全社会的公开竞争一方面使这种竞争更加公平，使每个人都有平等竞争机会和流动交往的权利；另一方面，它也在全社会形成人才的合理流动，使人才在全社会实现均等化、均衡配置和动态平衡发展。公务员应在全社会公开招考，这一点我们国家已基本实现，但其中的问题还不少，需要结合其他人事问题进行系统配套的改革和完善。干部应在全社会公开竞聘，我们在这方面进行过很多有益的尝试，但未能得到很好的坚持和推广。干部公开竞聘应在公开、透明、规范竞争的基础上要么由选民(或单位职工)选举产生，要么由代表委员投票选定，要么组建专业权威性的(而非行政化的)选拔机构按照严密、规范、科学的规则和程序进行。总体上应强化参加竞争者的政见、政策、特质与能力，使竞争获胜者获得大多数民众(或职工)的认可。其他一切自主用人单位均应具备现代人事理念，均应最大限度地采用公开竞争的招聘方式，自主用人单位的选人用人理念应走在社会的前列，引领社会人事方向。竞争性选拔也可以委托第三方中介机构独立进行，突出第三方机构的专业性、权威性和社会公认度。可见，竞争性选拔制度涉及社会其他相关方面的配套改革与联动问题，有必要在国家和全社会层面出台制定《人事法》，从顶层上设计整个社会的人事体制，推动整个社会人事制度的协调发展和快速进步。

七、全面推行人事合同制

只有具有主体权利的人才可能获得社会自主交往的自由。人的主体权利在人事制度层面只有通过合同才能得到充分的保障。通过合同来进行人事管理，也是现代人事管理的基本理念和发展趋势。我国也在一定程度上实行了人事合同制，但亟待全面推行：一是在所有领域推行。目前推行较好的主要存在于企业尤其是部分个体私营企业领域，在大多的政府部门和社会组织中都还没有推行或者没有完全推行；二是在所有的职工管理中推行。很多单位只在所谓的编制外合同工中推行，在编制内职工中并未推行；三是全面按照合同制的实质内容推行。很多单位特别是一些事业单位的合同制有其名无其实，形式上是合同制，实际上完全没有或者基本没有按照合同内容或管理方式执行，仍旧沿袭的是传统的行政管理模式。另一方面，合同内容必须由双方平等商定。当前在我国单位的合同内容确定上，用人单位起着绝对性的决定作用，处于超强势地位。很多单位特别是政府和事业单位的合同内容基本上是由人事管理方单方面确定，甚至于就是霸王条款，在大多数情况下，职工个人意愿不在商定范围，无法纳入合同内容之中。如果顾及求职者个人意愿和要求，就往往无法同就业单位达成协议，就会被就业单位抛弃。合同内容基本上是共性内容，很少有针对职工的个性内容，同类同层次人员签定的合同内容往往完全一样，没有个性化差异，完全就是“一刀切”“齐步走”和平主义的管理方式，这与合同的本质是相违背的。只有平等商定合同内容，才能从根本上保证就业者的社会主体角色地位和自主交往权利。合同制体现的是法治精神，保障的是现代公民权利。

[1] 马克思.恩格斯．马克思恩格斯全集(第3卷)[M]．北京：人民出版社，1960.

[2] 马克思.恩格斯．马克思恩格斯选集(第1卷)[M]．北京：人民出版社，1955:110.

(责任编辑 钟昭会)

2016-06-29

国家社会科学基金项目“马克思交往理论与和谐社会构建研究”(12CKS020)；贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“对话理论及其在公共行政中的应用研究” (GDZT201404)。

安世遨(1973—)，男，思南人，贵州大学公共管理学院博士、教授、硕士生导师，贵州大学人口·社会·法制研究中心兼职研究员。研究方向：教育基本理论、公共管理和马克思主义。

D035.2

A

1000-5099(2016)05-0037-04

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.007