重构农村基层组织

张　强, 肖珍珍， 谢晓娟



重构农村基层组织

张强, 肖珍珍， 谢晓娟

【摘要】如何创新农村基层组织，使其在农村社会治理中发挥更大的作用，是新形势下中国社会治理创新中的重大议题。以时间为纵轴，以土地、赋税和户籍制度为横轴，可以清晰呈现新中国建立以来农村基层组织功能与结构、体制与机制的发展演变。随着农业税取消和全面放开二孩政策实施，当前农村基层组织运行中出现了新的问题。重构农村基层组织的重点应集中在四个方面：切实理顺乡村关系、加强以自然村为基础的组织网络建设、做大做强集体经济(合作经济)组织、做多做实社会组织。

【关键词】农村基层组织重构

“国家政治与权力不是空的，它的真正实现，最终还是要落实到乡村庶民社会。”[1]正因为如此，乡村社会自古以来都是立国之本、政权之基。几千年来，乡村治理的根本目的有两个：维持政权和索取资源。其中，维持政权是第一位的，索取资源是为维持政权服务的，但索取资源必须在农民可以容忍的限度之内，否则就会引起农民抵制甚至推翻政权。“不论任何统治如果要加以维持，即使得不到人民积极的拥护，也必须得到人民消极的容忍。”[2]乡村治理的核心是围绕土地制度、赋税制度与户籍制度等基本制度来规制国家与农民的关系，并据此构建基层组织体系，为乡村治理目的的实现提供组织保障。自2006年中国取消了农业税后，乡村治理的目的和功能发生了根本性变化。由此，新形势下如何创新农村基层组织体系，就成为一个亟待研究解决的学术话题和实践议题。

一

新中国建立初期仍大体保留了民国时期的乡村治理体制，甚至一些旧的乡村精英仍被继续留用。为了清除国民党政权统治遗留、稳定乡村社会秩序、巩固新生政权，政务院迅速推进了政权下乡工作，先后发布了《区人民政府及区公所组织通则》(1950)、《(行政村)人民政府组织通则》(1950)和《关于人民民主政权建设工作的指示》(1951)等一系列法规政策，并据此构建了两种类型的农村基层政权组织体制:一是区村制，即在县以下设立区、村两级政权组织；二是区乡制,即在县以下设立派出机构——区公所,在区公所之下设立乡政权,不再设立村级政权。在这两种情形下,“村”和“乡”分别是不同地区的农村基层政权组织形式。然而，当时仍面临两个突出问题：(1)村乡制仍是建立在土地等生产资料个体所有制或私有制基础之上的，社会主义基本制度的经济基础尚未建立。为此，1951年12月中央开始在农村推进农业社会主义改造(农业合作化运动)，变生产资料私有制为公有制。(2)仅仅靠乡村基层政权组织的少数干部来组织农民是远远不够的。《中共中央关于第二次全国农村工作会议的报告》(1954)指出：新区约有相当一部分乡村没有中共党员的支部,这种乡及党员过少的乡,均应在社会主义改造运动中积极发展党员,建立支部。[3]由此，政党下乡在农业合作化过程中也同步加速推进。

如果说这一时期农业合作化运动的首要目的是稳定乡村社会秩序、巩固新生政权，那么随着1953年6月过渡时期“一化三改造”总路线的提出，农业合作化运动则又增加了一项更重要的经济目的，即反哺社会主义工业化建设。在此背景下，随着集体化进程的深入推进,中央废止了村乡制,于1958年正式建立起人民公社体制。它有两个典型特征。一是三级制，即建立起公社—大队—生产队“三级所有、队为基础”的政权组织体系，土地等生产资料集体所有，生产队以自然村为基本单元，是三级制中最基本的产权单位、生产单位、核算单位和组织单元。二是集权化，即建立了以党为领导核心、党政经合为一体的高度集权体制。“公社设立党委,生产大队设立党支部,生产小队设立党小组,由此形成完善的党的组织网络。党组织、政权组织、经济组织高度重合,党的书记全面负责并处于领导核心地位,公社和大队管委会等组织处于‘虚置状态’。只有在作为直接生产和核算单位的生产小队,生产队长的影响力更大一些。”[4]此外，出于缓解农村人口涌入城市而带来的压力以及反哺城市工业化的战略考虑，1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，由此城乡二元分割制度化、法制化，农民被固着在农村和土地。

客观地看，人民公社是一个高度集权的、无所不包的组织体制，在当时取得了良好的治理绩效，主要体现在三个方面。一是政权建设。国家人民公社体制和城乡二元户籍管理制度将农民固着在土地和农村，同时辅之以高度一体化的意识形态。“共同意识的基本重要性在于它给予公共行政高度的权威。”[5]由此，不仅实现了农村社会秩序和国家政权的稳定，还提高了农民的政权认同度和遵从度。二是经济发展。一方面，人民公社将分散的农户生产整合为集体化规模生产，提升了农业生产效率和农民生活水平。“到1980年代分田到户时，中国绝大多数农民的生活水准较建国前都已改善很多。从人均粮食，到人均寿命和人均受教育年限，都已是建国前的一倍到数倍。”[6]另一方面，国家通过人民公社体制成功地实现了对农业生产剩余的“掠夺式”索取，有力地支援了城市工业化建设。三是公共服务。人民公社通过集体经济、农民合作经济和强大的动员能力，有效地履行着教育、医疗、农田水利、植树造林、社会治安、纠纷调解等多项职能，做到了“农民自己的事情自己办”。

然而，随着时间的推移，人民公社体制的问题也日渐凸显。一是规模效率递减。在人民公社早期，通过将分散的农户生产转变为集体化的规模生产，显著提高了农业生产的规模效率。但由于缺乏新技术、新设备的投入，农业集体化生产的规模效率出现了天花板效应。二是农民主体性地位缺失。人民公社体制的一个重要目的是索取资源反哺城市工业化建设，除了维持集体运作和农民基本生活需求外，全部剩余上交国家，农民主体性地位缺失，农民的劳动付出与回报失衡，劳动积极性日渐下降，集体生产中磨洋工、偷懒现象普遍。与此同时，国家工业化建设取得了巨大成绩，对农村资源索取的依赖性越来越小。“到1980年代初，中国经济结构已由建国初期农业占60%以上而现代工业产值仅占3%，变成农业只占国民生产总值的不足30%，现代工业产值超过50%，中国已经初步由一个农业国变成了工业国。”[6]由此可见，成功运行20多年后，人民公社体制已基本上完成了其历史使命，走到了改革的历史关口。

二

1978年11月安徽小岗村村民自发开启了土地承包责任制的改革探索，1980年5月邓小平肯定了小岗村的做法。由此，以土地承包责任制为中心的农村改革在全国范围内迅速展开，从根本上瓦解了人民公社体制。一是经济基础瓦解。农户通过承包责任制获得了土地等生产资料的经营权和收益权，甚至部分集体资产和资源(如林地、湖泊、草原)也通过折价拍卖给农民，人民公社的经济基础不复存在。二是组织网络瓦解。土地等生产资料的承包经营、分田到户，瓦解了生产队这一人民公社体制中最基本的组织单元，公社—大队—生产队三级制组织网络瞬间坍塌。三是职能瓦解。经济基础和组织体系瓦解的直接后果是，人民公社传统的经济制裁和强制手段失效，既无法有效组织生产和分配，也没有能力提供公共物品和服务。与此同时，随着农村人口流动性的增大，人民公社的政治统合和意识形态教化功能日渐式微。此时，农村治理出现组织真空，急需构建新的组织形态来替代人民公社的功能。在此背景下，1983年10月中央印发了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，标志着人民公社体制正式退出历史舞台。1987年11月通过的《村民委员会组织法(试行)》明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”由此，“乡政村治”体制正式确立。从理论上说，与人民公社体制相比，乡政村治体制有两个根本性的变化。一是，“乡政村治”体制的经济基础是分散的、以农户为基础的土地承包制。由此引起了赋税制度的深刻变化，即国家不再依赖行政手段强制性地从村集体进行“掠夺式”资源索取，而是寄希望于农户在提高自身收益的同时，能够自觉完成自上而下的各种税费任务，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。二是，“乡政村治”体制的组织基础是乡镇政权组织和村民委员会等自治组织，但两者之间不再是领导与被领导关系，而是全新的支持、指导、帮助与协助关系，以期实现村民自治，填补国家权力退出后的乡村治理真空。

随着“乡政村治”体制的推进，预期中村民自治的良好局面并没有出现，反而引发了一系列问题。(1)村委会功能式微。虽然《村民委员会组织法》赋予了村委会诸多自治功能，但由于农村集体经济弱小甚至解体、意识形态功能式微，村委会号召和动员能力下降，公共物品供给严重不足甚至停滞。如农田水利年久失修、传统农村合作医疗解体等。(2)乡村共谋。以农业税费征收为例，农业税费征收是国家自上而下的任务，乡镇政府必须完成。人民公社时期国家是向集体征收农业税费，具有很强的隐蔽性，农民并没有明显的“剥夺感”。人民公社解体后，农业税费不得不直接向农户征收，这在农民看来就成了“农民负担”，加之农村公共物品供给出现了诸多问题，农民开始有抵触情绪；而乡镇政府自身不可能单独完成这一任务，唯一可行的选择是借助村委会的力量。但由于村委会功能式微，既不愿意也无能力协助乡镇政府完成此项任务。在此情况下，乡镇就不得不赋予村委会各种“特殊权力”、给村干部各种“好处”，甚至放任村干部的私自加码；而村干部在利益诱惑下，就通过各种软硬兼施的方式方法，“动员”农民上交各种税费，乡村共谋格局由此形成。乡村共谋的实质是将村民自治组织“准行政化”，直接后果是国家正式权力的非正式化运作，乡村干部腐败严重、干群关系紧张、政权认同降低，严重威胁着国家政权稳定。(3)社会组织发展停滞。一方面，村干部只关心来自各级政府的好处、无心积极介入村中公共事务治理；另一方面，越来越多的农民选择外出务工，农村精英流失严重。外出务工的农民不仅带回了财富，也带回了市场经济的利益观念，不断冲击着乡村传统。在此情况下，传统群团组织有名无实，更无人牵头组建新的社会组织，村民无心参与、也不知如何参与村中公共事务。

为了解决日益恶化的干群关系，提高政权认同，2003年国家开始探索以减轻农民负担为核心的农业税费改革，2005年12月29日十届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》，标志着拥有2 600多年历史的农业税正式退出历史舞台。不仅如此，随着经济发展水平和财政收入的迅速提高，国家开始实施反哺农村的一系列惠农政策。中央财政对农村基层组织运转和社会事业保障力度不断加大，中央财政“三农”支出由2003年的2 144.2亿元增加到2014年的12 287亿元，年均增长22%。至此，国家乡村治理的功能和手段发生了根本性变化：如果说农业税取消之前，国家乡村治理的目的是索取资源以支持工业化建设和维持政权运行，并通过意识形态教化提升农民的政权认同；那么，农业税取消以后，国家不但不从农村索取资源，反而还通过一系列惠农政策提高农民政权认同。事实上，惠农政策也确实达到了改善干群关系、提升政权认同的目的，农民对国家、对中央产生了空前的感激之情。

三

然而，随着农业税取消和全面放开二孩政策实施，当前农村基层组织运行中出现了新的问题。一是干群关系疏离。征收农业税和执行计划生育政策曾经是村委会两项最主要的任务，为了完成上级委托的任务，也为了获得来自上级的各种利益，村干部不得不与农民打交道、甚至必须为农民提供基本的生产生活服务(如灌溉、低保)。然而，随着这两项政策的终结，村干部不需再与农民打交道，也不再积极介入农民关心的事务，农村基层组织与农民关系日渐疏远。二是形式化。与取消农业税和全面放开二孩政策相伴随的是，压力型体制下各种惠农政策的“软件”考核任务(如经济发展、新农村建设、环境卫生)不断增多，乡镇对村级组织的考核出现了“软指标的硬指标化”。为了加强对村级组织的控制，乡镇对村干部实行坐班制管理、为村干部发放财政工资、要求村级组织工作文档化，村级组织官僚化、形式化特征日益明显，对上(乡镇)负责、对下(村民)不负责。“随着税费的取消，村级组织的治理方式由原来半正式或非正式治理方式向形式化治理方式转型，村级组织越来越像一级政府行政机关，却因此成为脱离群众和乡土社会的‘悬浮型’组织。”[7]由此，国家与农民的关系不是变得更加紧密，而是变得越来越没有关系。在此背景下，全国各地结合自身实际，开展了各具特色的农村基层组织创新探索，大体上有两种做法。

(一)重构农村基层组织体系的行政化模式，典型代表是广东清远

2012年清远开始试点将原“乡镇—行政村—自然村”调整为“乡镇—片区党政公共服务站—自然村”的改革探索。具体做法是：在整合原行政村的基础上设立片区党政公共服务站，作为乡镇的派出机构；原行政村干部按自愿原则，转为片区党政公共服务站工作人员，身份属性是乡镇政府的聘用制雇员；片区党政公共服务站的运作经费和人员经费来源于各级政府对原村级组织的财政补贴；在片区以下以一个或多个自然村为单位，设立村委会、实行村民自治。新设立的村委会运作经费自筹解决，原行政村集体经济给予象征性补贴。这种模式设置主要基于两方面考虑：一是原行政村干部待遇低、没有正式身份，落实上级政策不积极；二是原行政村规模过大，开展村民自治难度大。应当说，这些考虑不无道理，但主要问题有三：一是设立片区党政公共服务站，作为乡(镇)政府的派出机构，与宪法、地方人民政府组织法等法律规定不符；二是县乡财政负担沉重，且官僚机构有自我膨胀的内在动力，“设计官僚机构本是用来解决已经出现的问题，但官僚机构本身往往成为更大的问题”[8]；三是原行政村公共事务不再是村民自治事项，而是转变为片区党政公共服务站的职责范围，且村民自治范围缩小到自然村，限制了村民民主的层次和范围。这些都与现行法律的规定和精神相违背，很难得到解决。

(二)完善农村基层组织体系的自治化模式

这种类型的探索比较多，代表性的有：广州番禺试点“村两委+村民代表议事制+村民小组”；广西贵港市“一组两会”，即在自然村试点“党小组+户主(代)会+理事会”；江西九江市试点“行政村两委+自然村村民事务理事会”。广州番禺、广西贵港、江西九江等地试点的共同特点是：遵守《村民委员会组织法》等相关法律的规定和精神，以村民自治为前提，在“乡镇—行政村—自然村”的框架内，结合各地实际，或是加强对行政村两委的监督与制衡，或是做实自然村自治组织，创新村民自治的组织架构和运行机制。自治化模式的优点是：不存在法律障碍，且实施成本低、公民参与度高，比较容易推广实施。

四

新形势下，如何更好地将国家惠农政策落实到农村，让农民有更高的获得感；如何调动农村内部力量，让农民更好地组织起来开展自治，是农村基层组织创新的目标指向和价值归依。基于此，我们认为农村基层组织创新的重点应集中在四个方面。

(一)切实理顺乡村关系

理顺乡村关系是农村基层组织有效运行的前提，当前应重点做好三方面工作。一是进一步明确乡村角色定位。农业税废止和全面放开二孩政策实施后，乡镇政府要加速从管制型向服务型转变，创新服务“三农”的方式方法。村委会是基层群众性自治组织，乡镇政府要给予指导、支持和帮助，但不得干预村委会依法开展工作。二是科学编制乡镇公共服务事项目录、村委会公共服务事项目录以及乡镇需要村委会协助事项目录，建立乡镇委托村委会事项协商制度，进一步明确和规范乡镇、村委会各自的职能范围和权责边界，乡镇不得随意将属于自己的职责任务转嫁给村委会。三是逐步取消乡镇对村级组织的各种“软指标的硬指标化”考核制度，探索建立村委会和村民民主评议乡镇工作制度、村级组织对乡镇的反向监督和制约机制。

(二)加强以自然村为基础的组织网络建设

重点有二。一是加强自然村自治组织建设。现今看来，当年人民公社体制之所以能够高效运转，除去政治权威和意识形态的作用外，其中一个重要原因是它建立在以自然村为基础的生产队之上。自然村村民大多是同宗同祖，有着直接的血缘、亲缘关系，因此非常容易动员、组织起来，这是中国乡村社会的最大特点，也是乡村治理中应该利用的最重要资源。然而，自人民公社体制解体后，自然村在乡村治理中的重要性被行政村遮掩，自然村自治组织建设一直没有受到应有的重视。为此，当前应在总结各地自然村自治组织创新有益经验的基础上，切实加强自然村自治组织建设。二是加强行政村组织建设。在宪法和村民自治法没有发生重大变化的情况下，行政村组织创新步伐不应迈得太大(如将行政村彻底行政化)，应重点加强行政村两委的规范化、透明化建设(如党务公开、村务公开)；建立健全村民代表议事会等形式的监督组织，形成对行政村两委的有效监督和制衡。

(三)做大做强集体经济(合作经济)组织

发展壮大集体经济(合作经济)不仅能够为农村公共事务治理提供经济基础，而且能够增强村级组织在村民中的凝聚力，更好地动员、组织村民参与公共事务治理。然而，自实行以土地等生产资料承包责任制为中心的农村改革以来，一方面，村集体经济(合作经济)组织长期处于瘫痪、半瘫痪状态，村干部无力作为；另一方面，由于缺乏集体经济(合作经济)，导致村干部在公共物品供给上无钱作为，唯一的出路是争取各级政府的转移支付资金，这反过来导致财政负担持续增大。为此，政府应通过政策扶持、项目引入、财政补贴、税收优惠和技术下乡等途径，帮助行政村做大做强具有自身特色的集体经济(合作经济)组织，由“输血式”惠农转向“造血式”惠农。同时,要实行党经分离、政经分离，避免政府和行政村两委对集体经济(合作经济)组织的过度干预。

(四)做多做实社会组织

中国有着几千年的专制传统，人们习惯于依靠政府和官员，自主参与的意识和能力不高。“我们让官僚主义者控制了公共服务，那些愿意提供帮助的人反而没有机会……我们这样做就损害了我们的公民和社区的信心和能力。我们造成了依赖性。”[9]我们必须认识到农村事务繁杂，仅仅依赖少数几个乡村干部是远远不够的，必须通过建立健全各种各样的社会组织，有效地动员、组织村民参与村中公共事务治理。近年来，政府对发展社会组织的态度逐渐从限制转向鼓励，农村社会组织也因之迅猛发展。但我们调研也发现，农村社会组织由于各种原因，大多数有名无实甚至走向解体。目前，农村社会组织主要有两类：一类是嵌入式社会组织，多是由现任干部或退休干部担任负责人，有很强的附属性，村民参与积极性不高，自然很难有效发挥作用；另一类是自主性社会组织，多是由热心公益事业、有威望的村民担任负责人，其自治性强、群众参与积极性高，但由于不善于与基层政府、两委沟通，发挥作用的空间不大。陶郁、刘明兴的研究发现：“兼具嵌入性和自主性的社团，更能反映群众意见，也更能得到基层政府信任，其意见和建议也更容易得到重视和采纳。”[10]这就启示我们在大力发展农村社会组织过程中，一要保证社会组织的自主性，这是社会组织发生作用的前提和基础；二要通过恰当的方式适度嵌入社会组织，以形成政府与社会组织之间的良性互动；三要政府通过荣誉表彰、资金补贴、政府购买服务等方式，让社会组织好做事、做好事、事好做，充分发挥社会组织在农村社会治理中的积极作用。

参考文献：

[1]张金光.秦制研究.上海：上海古籍出版社，2004:26.

[2]费孝通.乡土中国.上海：上海世纪出版集团，2007:277.

[3]崔乃夫.当代中国的民政(上).北京：当代中国出版社，1994:122.

[4]徐勇.政党下乡：现代国家对乡土的整合.学术月刊，2007(8).

[5][美]里格斯：行政生态学.金耀基，译.台北：商务印书馆，1978:37.

[6]吕德文,贺雪峰.中国乡村治理六十年.社会科学报,2009-09-24.

[7]魏小换，吴长春.形式化治理：村级组织性质的再认识.广东社会科学,2013(4).

[8]彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社,1997:303.

[9][美]戴维·奥斯本,[美]特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门.上海市政协编译组，东方编译所,译.上海：上海译文出版社,1993：28.

[10]陶郁，刘明兴.群众社团与农村基层冲突治理.政治学研究,2014(1).

【责任编辑：于尚艳】

(作者简介:张强，安徽阜南人，管理学博士，华南师范大学地方政府治理与社会建设研究中心主任、教授；肖珍珍，安徽阜阳人，华南师范大学政治与行政学院硕士研究生；谢晓娟，安徽阜阳人，华南师范大学政治与行政学院硕士研究生。)

【中图分类号】D422.61

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)02-0012-05

【收稿日期】2016-03-21

【基金项目】广东省“理论粤军”重大招标项目“广东县域社会管理创新研究”(LLYJ1309)；广东省高等院校人文社会科学项目“基于社会质量的广东县域社会管理创新研究——以阳东县为样本”(2013WYXM0028)；华南理工大学中央高校基本科研业务费滚动项目“社会建设背景下社会质量评价研究——以广东社会管理综合创新试点县为例”(D214291W)；广东省“十二五”哲学社会科学规划项目“广东非公有制经济人士代际支持比较研究”(GD15CZZ01)

·打造“理论粤军”项目研究成果专题(四)·