广州市积分入户政策：问题与改进

张华初, 苏宁波



广州市积分入户政策：问题与改进

张华初, 苏宁波

【摘要】运用交叉分析法对广州市2014年积分入户微观数据进行分析，结果显示：积分入户的申请者呈现年轻化、高学历和高职业素质的形态；积分入户的申请者和成功入户者在社保缴纳时长、文化程度和职业技能等方面存在显著差异；文化程度与社保缴纳月份呈反向变化 ，而技术能力、是否为紧缺工种、满足纳税条件却同社保缴纳月份之间呈现反向相关关系。完善积分入户政策，从广州市层面来说，应该将积分入户与基本公共服务相挂钩；从国家层面来说，应该解决人口流动时公共服务不能流转的问题，建立流动人口市民化公共成本在各级政府之间的分担机制，促进各级经济社会均衡发展。

【关键词】积分入户交叉分析顶层设计

促进流动人口市民化是户籍制度改革的最重要环节。*彭希哲：《中国大城市户籍制度改革研究》，第71页，经济科学出版社2014年版。流动人口中有相当一部分人长期生活在流入地，已经成为事实上的常住人口，他们有着强烈的城市居留意愿和融入城市的利益诉求。但户口是他们实现上述愿望的最大障碍，解决户口问题，不仅能保证他们在就业、社会保障和子女教育等方面获得公平合理的市民待遇，更能促进他们积极融入城市生活。作为中国开放的门户、经济快速发展的地区，广州吸纳了大量外来务工人员。《2015年广州市国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年年末广州常住人口为1 308.05万人，其中户籍人口为842.42万人，流动人口占户籍人口的55.27%。*《2014年广州市国民经济和社会发展统计公报》，广州统计信息网，2015-03-24， http://www.gzstats.gov.cn/tjgb/qstjgb/。但是受资源和财力限制，现阶段广州市无法为所有的流动人口提供基本公共服务，更没有能力为全部流动人口提供户口。实行积分落户制度有助于破解政府所面临的这种困境。积分入户有两个方面的内容：一方面，城市政府根据经济社会发展需要，确定每年入户的名额，并建立积分指标体系；另一方面，流动人口按指标体系累计积分并根据积分多少享受不同的基本公共服务等级，当积分达到一定标准时可以申请入户。积分入户既满足了部分流动人口的需求也不会对城市造成巨大压力，平衡了多方的利益。*郑梓桢、宋健：《户籍改革新政与务实的城市化新路——以中山市流动人口积分制管理为例》，载《人口研究》2012年第1期。现今许多学者认为积分入户政策打破了户籍壁垒，对户籍制度改革有积极作用。

积分入户的实行已有五六年的时间，虽然期间政策不断调整，但作为一项新生的事物，难免存在不足之处。主要表现在如下几个方面：(1)计划指标数少，未能与公共服务挂钩；*唐晓阳、邓卫文：《广东实施农民工积分制入户政策的效果评价及完善对策研究》，载《广东行政学院学报》2013年第6期；傅晨、李飞武：《农业转移人口市民化背景下户籍制度创新探索——广东“农民工积分入户”研究》，载《广东社会科学》2014年第3期。(2)宣传力度不足，办理手续繁琐；*周锦标：《广州市农民工积分入户政策的实践与启示》，载《信阳农业高等专科学校学报》2012年第4期；蔡龙湖：《农民工参加积分入户的影响因素及对策分析——以广州市为例》，载《辽宁行政学院学报》2013年第8期；杨安队：《政府社会治理政策创新与路径选择——以中山市积分入户、积分入学制度为例》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2015年第3期。(3)入户门槛高，与普通农民工无缘*韦杏伶、叶小钟：《“积分入户”与普通农民工基本无缘》，载《工人日报》,2011-12-08；谢宝富：《论实行居住证积分入户制应遵循的原则》，载《理论与改革》2014年第5期。。虽然积分入户制度存在上述不足，但作为户籍制度改革的探索，积分入户政策意义还是值得肯定的。*丁凯：《为什么指标用不完?——中山市流动人口积分制的实践与思考》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2013年第4期；侯慧丽：《积分入户制在城市化进程中的风险分担——以深圳市为例》，载《新视野》2014年第6期；王晓雅：《“积分入户”的探寻之路》，载《决策探索(上半月)》2014年第5期；陈景云：《流动人口积分制管理的价值、限度与展望——以深圳市为例》，载《岭南学刊》2014年第1期。还有一些研究者针对积分入户制度存在的问题，提出了完善措施。*刘小年：《农民工市民化与户籍改革:对广东积分入户政策的分析》，载《农业经济问题》2011年第3期；唐晓阳、邓卫文：《广东实施农民工积分制入户政策的效果评价及完善对策研究》，载《广东行政学院学报》2013年第6期；江立华、谷玉良：《城市流动人口积分入户政策——户籍制度改革的“中山经验”》，载《社会建设》2014年第1期；傅晨、李飞武：《农业转移人口市民化背景下户籍制度创新探索——广东“农民工积分入户”研究》，载《广东社会科学》2014年第3期。这些研究对完善积分入户的政策具有重要的参考价值，但他们大多为定性分析，缺乏定量分析。积分入户申请者与入户者之间到底有哪些差异？各个指标对入户的重要程度如何？积分入户政策的完善需要定量分析的结果作为支撑。而相比于中山、深圳和东莞的积分入户制度，研究广州市积分入户更有意义。一方面，2015年2月广州被列为国家新型城镇化试点城市，广州的积分入户政策有一定的典型意义；另一方面，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《居住证管理办法(试行)》都提出了城区人口500万以上的城市要完善积分落户制度的要求。从2011年开始广州积分入户政策已经实施了5年，有必要对该项政策进行总结和完善。

一、广州市积分入户政策的演变

2010年11月广州市政府颁布实施了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法(试行)》，这是广州市积分入户的第一个政府文件。广州市积分入户从2011年开始实施，至今已经进行了5年。在这5年中，2011—2013年政策变化较小，只是进行了一些微调；而2014年的政策较前3年有较大的变化，入户的规则发生了改变；2015年政策没有发生变化。所以本文着重分析前3年和第4年的差异。

2011年至2014年积分入户制名额每年都是3 000名，而2015年指标数增加到5 000名。2011年和2012年指标分上半年和下半年两批，上半年1 000个指标，下半年2 000个指标。但这种一年分两次进行的方式在2013年作了调整，2013年、2014年和2015年的指标都安排在下半年。

2011年广州市外来务工人员必须满足以下5个条件才能参与积分入户：(1)不违反计划生育政策；(2)无违法犯罪记录；(3)办理广州市居住证；(4)缴纳社会保险；(5)签订一年及以上劳动合同。2012年和2013年在上述条件基础之上增加了两个条件：(6)在广州办理就业登记；(7)具有初中以上学历。2014年又增加了两个条件：(8)年龄必须在20—45周岁；(9)要有合法的住所。2014年社会保险的条件则变得更加严格：要求在广州地区(或者广东省)正在参加城镇基本养老保险、职工社会医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，而且5项社会保险已经累计缴费均满4年。外地转入社保、补缴社保不计算年限，重复参保期间也不重复计算年限。与社会保险相反，就业登记的含义则扩大了，不仅包括与用人单位签订了1年期及以上劳动合同且已办理就业登记的劳动者，还包括在广州辖区内办理了工商登记的企业出资人和个体工商户经营者。可以看出积分入户的条件越来越苛刻，但有些政策的调整也更为合理。总的来讲，2014年广州市积分入户的政策较前3年的变化主要体现在两方面。

(一)排名规则发生变化

2014年以前的入户规则是把所有指标的得分加总得到总得分，然后根据总得分高低进行排名，选取总分靠前的3 000名申请者准予入户。2014年积分入户指标缩减为5项指标(见表1)。这5项指标包括文化程度、技术能力、职业资格或职业工种、社会服务和纳税情况。只要申请者的5项指标总分超过60分即可达到“入户门槛”，之后比拼在广州缴存社会医疗保险和失业保险的时间长短。不再需要每分必争，也不用再准备诸多的证明材料，这样既减少了申请者的工作量，也提高了有关部门的工作效率。到达“入户门槛”后，具体的排名规则是：先按医疗保险的缴纳月份进行排名，如果医疗保险参加月份相同再按失业保险进行排名，最终决出前3 000名准予入户。从“按分排名”变为以累计缴纳社会医疗保险时间长短排序，着重是为长期在广州市有稳定工作，但学历、技能资格证尚未达到人才引进等条件的人员入户打开了通道。

表1　2011—2014年广州市积分入户指标

(二)积分入户的办理流程大大简化

从2014年起，广州市积分入户工作的统筹协调和具体实施工作由广州市来穗人员服务管理局负责。这样由一个单位负责统筹的工作制度有利于不同部门的合作，提高了工作的效率。从2014年起申请者不用单独提交“无犯罪记录证明”，改为由公安机关统一查核。2014年的积分入户工作改为居住地受理，申请人可在所居住的区就近选择窗口提交纸质材料，并且在增城和从化也增加了受理窗口。2014年共设立了25个受理窗口，比前几年增加了1倍多。并且只要申请者通过积分入户，其配偶和未成年子女可同时迁入广州市，而不用再另行申请。这些政策调整的目的是简化申请流程，减轻申请者的负担，提高办事效率。

二、2014年广州市积分入户数据描述性分析

2014年度广州市积分入户的申报时间为2014年8月1日至2014年9月14日(网上填报申请资料截止时间为9月14日12时，递交纸质材料截止时间为9月14日17时)。共有2万余人在网络申请系统进行注册，提交纸质材料的有4 584人，其中通过纸质材料会审的有4 523人，最终入户的人数为3 000人，通过会审人数和入户人数的比例大约为1.5∶1。

(一)积分入户申请人员基本情况

积分入户申请人员呈现出年轻化、高学历、高职业素质等特点。其中，平均年龄为33岁，社保缴纳年限大多在4年以上，相当一部分人居住的时间较长，但自评领取居住证时间较短，说明相当一部分人是为了参加积分入户才去领取居住证的。除此之外，积分入户申请人员还表现出以下特点。

1．积分入户申请人员女性比男性多

在提交材料的4 584申请人员中，女性有2 376人，占申请总人数的51.83%；而男性仅有2 280人，占总人数的48.17%。申请人员中女性的人数超过了男性的人数，说明女性落户广州的愿望比男性强烈。究其原因，可能与积分入户政策此点规定有关：只要成功入户，未成年人子女和配偶也可以随迁到广州。

2.积分入户申请人员绝大部分为已婚人士

申请人员中未婚人数为733人，占总人数的15.99%，而未婚中的女性人数明显高于男性人数，未婚女性为513人，未婚男性只有220人。婚姻状况为已婚的在申请者中占的比例最大，有3 645人，占总人数的79.52%，而在已婚者中男性略高于女性，二者分别为1 917人和1 728人。离异及丧偶者的人数较少，仅有206人，其中男性有71人，女性有135人。

3.积分入户申请人员大多具有本科及以上学历

在众多申请人员中，只有56人不具高中学历，仅占申请人员总数的1.22%。具有中技、中职或高中文化程度的有291人，占申请人员的6.35%。有1 319位申请人员具有大专或高职学历，占申请人员总数的28.77%。而本科及以上的有2 918人，占总人数的63.66%。积分入户申请人员中90%以上都有大学学历，学历越高在积分入户中的竞争力越强，具体表现在拥有较高的得分，这也说明积分入户政策有人才偏好。

4．积分入户申请人员大多拥有产权房

3 327名申请人员拥有产权房，占申请总人数的72.58%，说明很多人在广州先购买房屋而后考虑入户广州。选择租房和单位房作为合法住所的有815人和372人，二者分别占申请人员总数的17.78%和8.12%。而选择寄宿直系亲属房的人数最少，仅为70人，占申请总人数的1.53%。说明那些有产权房的申请人员入户意愿更强烈。

(二)入户人员和未入户人员各指标差异分析

本文把积分入户申请人分为两类：取得入户资格者(入户人员)和未取得入户资格者(未入户人员)，然后比较两组人员在各个指标上的差异，如表2所示。两组人员在献血分数、义工分数、志愿者服务分数和纳税分数上没有显著差异。此外，在性别、年龄、婚姻状况、社保缴交月份等方面存在显著差异。

1．入户人员和未入户人员在人口学变量存在差异显著

表2显示入户人员和未入户人员在性别、年龄、婚姻状况和自评居住证时间存在显著差异，尤其在年龄和婚姻状况的差异更为显著。在未入户人员中男性占46%，而在已入户人员中男性占49%，这说明女性比男性更容易入户成功。入户人员和未入户人员在年龄方面也显著不同，入户人员的平均年龄为34.05，而未入户人员的平均年龄为31.97，二者相差2岁左右。入户人员的婚姻状况和未入户人员差异也很显著，入户人员中已婚人员的比例要高于未入户人员。

表2　入户人员和未入户人员各指标的差异分析

注：(1)***,**,*分别表示在1%,5%和10%水平上显著；(2)未入户2 584人，已入户3 000人。

2．入户人员和未入户人员参加社保月份差异显著

入户人员和未入户人员的养老保险总月份、医疗保险总月份、失业保险总月份、工伤保险总月份和生育保险总月份在1%的显著性水平下都差异显著。对于养老保险，未入户人员的平均参加月份为79.36个月，而入户人员的平均参加月份为118.61个月，二者均值相差39个月左右，也就是说入户人员比未入户人员多缴纳了近3年半的养老保险。入户人员参加医疗保险的平均月份为104.03个月，未入户人员则为70.68个月，入户人员比未入户人员多参加了33.25个月的医疗保险。入户人员与未入户人员参加失业保险、工伤保险和生育保险的平均月份同样差异很大，两者在以上3种保险平均月份分别相差39.34个月、37.81个月和21.43个月。入户人员和未入户人员5种保险中，参加失业保险平均月份差异最大，生育保险差异最小。3．入户人员和未入户人员在总分、文化程度分和职业技能分等方面存在显著差异

入户人员的总平均得分为71.45，未入户人员的总平均得分为66.91，二者差值为4.54，入户人员的社保缴纳月份和总分皆大于未入户人员。而未入户人员的平均文化程度得分竟然高于入户人员的平均得分，这可能由于那些高学历的未入户人员因缴纳社保月份较少而未能成功入户。入户人员的技术能力平均分和职业工种平均分皆大于未入户人员的平均分，这说明入户人员的技术能力和职业比未入户人员更有竞争力。

三、积分入户各指标和社会保险的交叉分析

由于2014年的积分入户规则变为：申请者先积够60分的“门槛”，然后再按照医疗保险和失业保险进行排序。因此，将得分指标和社会保险缴纳月份放在一起交叉分析较有意义，更容易看出它们之间存在的内在联系。交叉分析的具体结果详见表3和表4。

1.文化程度同社会保险的交叉分析

社会保险缴纳月份同文化程度的高低呈反向变化，即文化程度越高，社保参加月份越少，且二者的变化非常显著。在医疗保险方面，高中及以下学历申请者的缴纳月份竟然比本科及以上学历的缴纳月份高10.49个月，二者的差异非常显著，此外具有中技、中职或高中和大专或高职学历的申请者医保缴纳月份也明显比具有本科学历及以上申请者的缴纳月份多。同样，对于失业保险、养老保险、工伤保险和生育保险，学历越高的申请者4种保险的缴纳月份越少，且不同学历之间的差异非常显著。

表3　医疗保险、失业保险与得分指标交叉分析

注：(1)***,**,*分别表示在1%,5%和10%水平上显著；(2)“—”为参照组。

表4　养老保险、工伤保险、生育保险与得分指标交叉分析

注：(1)***,**,*分别表示在1%,5%和10%水平上显著；(2)“—”为参照组。

2.技术能力与社会保险的交叉分析

社会保险缴纳月份和技术能力总体上呈正向关系，技术能力越高，相应社保缴纳月份越多。医疗保险缴纳情况在技术能力之间存在显著差异，高级工和未评定技术能力者的差异最大且很显著，未评定技术能力者的医保平均缴纳月份为90.95个月，而高级工的缴纳月份为97.27个月，二者相差6.33个月。而对于失业保险缴纳情况，同样是高级工和未评定技术资格者之间差异最大，二者相差12.85个月。就养老保险、失业保险和生育保险的缴纳情况而言，技术能力之间同样差异显著，而高级工和未评定技术资格者之间的差异仍然最大。

3.紧缺工种与社会保险的交叉分析

紧缺工种的社保缴纳月份明显比非紧缺工种的社保缴纳月份高，二者之间的差异非常显著。紧缺工种的医保平均缴纳月份为112.96个月，非紧缺工种的医保平均缴纳月份为102.9个月，二者相差10.07个月。对于失业保险，紧缺工种比非紧缺工种的参加月份要多，前者比后者平均多8.90个月。紧缺工种的养老保险、工伤保险和生育保险的参与月份比非紧缺工种分别平均多10.07个月、8.79个月和4.24个月。以上差距说明紧缺工种相对非紧缺工种在社保缴纳方面更有优势。

4.社会公益服务同社会保险的交叉分析

社保参与与社会公益服务之间的关系不显著。这可能与社会公益服务参与的人数比较少有关。由于公益服务的参与人数较少，所以参与者与非参与者之间的特征差异不大，反映在社保参与情况方面也不明显。社会公益服务体现市民对居住城市的关心和热爱程度，上述分析又间接说明积分入户申请者对社会公益服务的热情不足。

5.纳税与社会保险交叉分析

2014年以前连续3年纳税累计10万元以上的申请者的社会保险缴纳情况明显比不满足条件的申请者好。具体表现在满足纳税条件的申请者医疗保险、失业保险和养老保险的缴纳月份显著比未满足条件的多。而满足条件的申请者工伤保险和生育保险的缴纳情况也比不满足条件的好，但差异不显著。一般情况下，纳税额度越高收入越高，相应的经济能力也越好，因此在社会保险的参与方面也更有优势。

四、完善广州市积分入户的思考

通过对广州市2014年积分入户数据的分析，可发现积分入户的申请人存在以下特征：他们大多来自广东省； 已婚人士占的比例较高；平均年龄为33岁，绝大部分申请者处于青壮年；他们中大多具有高学历，其中大专及以上学历占申请者的90%以上。此外，我们还发现积分入户政策存在以下特点：积分入户申请手续较为繁琐，隐形成本偏高；积分入户门槛较高，与真正意义上的农民工基本无缘；入户者不会为广州市带来太多负担，社会保险的参与情况一定程度上解决了入户者的后顾之忧；医疗保险和失业保险的参与情况对申请者是否入户起决定性作用，其他因素作用有限；对社会公益服务的重视程度不足，主要体现在献血次数、义工服务和志愿者服务对是否入户的重要性不高。针对上述问题，要完善积分入户政策，应从以下几个方面入手。

(一)要正确认识流动人口对流入地的贡献，给予流动人口基本的公共服务

对于地方政府而言，流动人口的户籍制度改革不仅有“付出”，也有“所得”。 大多数流动人口年龄较小，缓解了流入地人口老龄化趋势。都阳等(2014)利用《城市统计年鉴》、国家统计局城市住户调查数据、2010年全国人口普查等数据计算了户籍制度改革红利。*都阳、蔡昉、屈小博等：《延续中国奇迹：从户籍改革中收获红利》，载《经济研究》2014年第8期。他们的研究表明，低技能的农村劳动力流入城市能够扩大劳动力市场规模，强化高技能劳动力的分工和专业化水平。城市就业人口中外来劳动力数量增加对总要素生产率的提升有显著影响，一般地，劳动力市场越开放的城市其经济效率越高。杨晓军(2012)计算出1985—2009年农民工数量增加对总劳动生产率增长平均贡献率为19.96%，对总产出增长的平均贡献率为13.41%；农民工从农业生产转移到非农业部门，劳动生产率提高了，这对总劳动生产率增长平均贡献率为17.60%，对总产出增长的平均贡献率为16.58%。然而，农民工对经济成果平均分享率只有9.65%，对经济成果平均额外分享率只有5.81%，远低于其对经济增长的贡献。*杨晓军：《农民工对经济增长贡献与成果分享》，载《中国人口科学》2012年第6期。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》指出：“随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元经济结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。”从公平正义角度来看，地方政府也应该给予流动人口基本的公共服务。

据《2015年广州市国民经济和社会发展统计公报》所示，广州市流动人口中80%左右来源于农村，但申请积分入户的人员中只有20%来自农村。农业转移人口将户口迁到广州，有可能导致土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权丧失，大多数流动人口并不愿意。但这并不意味着他们不需要公共服务。《居住证管理办法(试行)》将公共服务划分为两类：一类是居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的基本公共服务，包括基本公共就业服务、子女免费义务教育、基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待等9个方面；另一类是国务院各部门和地方政府应该“积极创造条件”，使居住证持有人享受与当地户籍人口同等的权利，包括中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。前者带有强制性，后者是可选择的。既然没有足够的财力解决所有流动人口的积分入户，广州市应该将积分入户与后者相挂钩，流动人口可以依据自己的积分享受一定水平的公共服务。广州市应该借鉴上海的经验。《上海市居住证积分管理试行办法》第三条规定：“积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。”广州市人力资源和社会保障局、国土资源和房屋管理局、民政局、教育等各级政府职能部门应该根据广州市经济社会发展需求，制定积分与公共服务挂钩的具体办法。

(二)适当增加积分入户的名额

广东省发改委提供的数据显示2013年广东省农业转移人口总数为2 975万人。《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》(征求意见稿)第二章发展目标指出：“到 2020 年，全省城镇化水平和质量稳步提升，全省常住人口城镇化率达73%左右，努力实现不少于 600万本省和 700 万外省农业转移人口及其他外来务工人员落户城镇。”按2013年广东省农业转移人口粗略估计，每10名外来农业转移人口中有4.4人要落户城镇。2014年年末非广州户籍人口为465.63万人，按照规划的要求，广州市在7年内要让205万外来人口落户城镇，平均每年约29万人。虽然外来人口还有人才引进等其他措施，但对于大多数农业转移人口来说，积分入户还是主要渠道。广州市每年3 000个积分入户指标只是规划要求的1%，积分入户指标太少了！

(三)积分入户政策应该考虑流动人口的居住年限

居住年限应该成为流动人口入户与享受基本公共服务的一个重要考虑因素。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出“根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准”“全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”等要求。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》也明确提出要“认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题”“以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格”等要求。《居住证管理办法(试行)》第16条明确提出，城区人口500万以上的大城市在落户时要考虑连续居住年限。在修订广州市积分入户政策时，应该优先让在广州市居住或就业10年以上的流动人口入户或者享受基本公共服务。

(四)建立流动人口市民化公共成本在各级政府之间的分担机制

在当前财政分权情况下，地方政府既没有强烈的主观意愿也没有足够的财力为所有的外来人口提供基本的公共服务。如果某个城市为所有的外来人口都提供基本的公共服务，其他地方的人会源源不断地流入，这是任何地方政府都无法承受之重。很多地方政府认为，外来人口的公共服务不能做得太好，就是担心这种“洼地效应”。目前广州市外来转移人口市民化的成本主要由广州市财政承担。在义务教育方面，从2012年春季学期起广州市城乡免费义务教育公用经费补助资金由中央和广东省财政承担20%，其余80%由广州市承担。公用经费只是义务教育的一部分，教师的工资福利、教室和实验室的基建建设成本则全由地方政府负担。2013年广州市小学、初中学生的生均公共财政预算经费标准分别为12 523.57元、15 718.83元。2013年非广州户籍小学生总数为48.03万人，初中生14.91万人，财政要支付约84亿元。在公共租赁住房建设方面，2012—2013年广州市公共租赁住房建设资金中，中央财政资金投入8.85亿元，市财政资金投入46.92亿元，中央和市财政资金投入比例约为15:85。2012年广州市城乡居民人均基本公共卫生服务经费补助标准为40元，其中，中央补助约为3.5元，广东省不予补助，36.5元由广州市政府承担。来自广州市发改委的数据表明，2013年广州市外来转移人口市民化成本中，中央和省财政承担约0.76%，广州市财政承担约占99.24%。数据显示，2013年广州市财政总收入4 430亿元，其中上缴中央和省财政3 288亿元，占74.2%，地方公共财政预算收入为1 142亿元，只占25.8%。《广州市统计公报》2014年年末广州市外来人口数量是400多万，外来人口公共服务所需财政资金压力巨大。

新型城镇化规划指出政府要承担“农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本”。这个规定很笼统。政府有不同层级，它没有说明各级政府应该承担的比率。《居住证管理办法(试行)》比城镇化规划前进了一步，提出“完善财政转移支付制度，将提供基本公共服务和便利所需费用纳入财政预算”。目前，国家和省级财政的转移支付金额主要以户籍人口为依据来计算，我们应该逐步建立财政转移支付与流动人口市民化挂钩的资金划拨机制。但该机制只是短期内解决市民化成本不足的权宜之计，从长远来看，还是要建立流动人口市民化公共成本在各级政府之间的分担机制，做到各级政府财力与事权相匹配。

(五)积分入户只是户籍制度改革的临时性措施

中国户籍制度改革的重要目标是让公共服务与户籍脱钩，让户籍回归到人口登记功能。然而，积分入户存在的诸多问题决定了它只能是户籍制度改革的一个临时性措施。

首先，积分入户存在的前提与结果存在内在性的矛盾。积分入户存在的前提是户籍人口和外来流动人口在公共服务待遇上的巨大差异，但是实行积分入户的初衷与结果却是缩小这种差异。

其次，积分入户并没有解决公共服务的流转问题。积分入户的思路延续了公共服务与户籍挂钩的思路。如果积分入户人员还想去其他地方工作生活，将不能享受到新地方的公共服务。2014年广州市积分入户政策规定必须在广州地区(或者广东省)参加5项社会保险满4年，外地转入社保、补缴社保不计算年限。当前户籍制度存在的主要问题是人口大规模流动，但公共服务无法随之流转。解决这个问题需要制度的顶层设计，地方政府的作用有限。

户籍制度改革难的根本原因在于附着在户口本上的地区之间公共福利差异。越是大城市，附着在户籍上面的公共服务水平越高。大城市的积分入户指标竞争激烈，但一些小城市指标却用不完。2010—2012年，广东省中山市的入户指标剩余率分别是28%、17%和15%，积分入读小学一年级的指标剩余率分别是24%、13%和4%，积分入读初一的指标剩余率分别是34%、26%和6%。这并非个别现象，广东省其他城市如顺德市也出现了类似情况。地区均衡发展才是解决户籍改革的根本方法。当然中国地区间经济社会发展差异短期内无法得到根本解决，通过转移支付等手段让各个地方公共服务水平大致均衡，并且公共服务能够随着人口的流动而流转，是目前中央政府应该做的工作。户籍制度改革牵一发而动全身，涉及社会保险、最低生活保障、保障房、财税制度等多项改革，涉及部门也较多，因而不可能一蹴而就，必将是一个长期的过程。

【责任编辑：于尚艳】

(作者简介:张华初，江西九江人，经济学博士，华南师范大学经济与管理学院、华南市场经济研究中心、广东流动人口研究中心教授；苏宁波，河南驻马店人，华南师范大学经济与管理学院硕士研究生。)

【中图分类号】F061.5;C924.24

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)02-0117-08

【收稿日期】2016-01-05

【基金项目】广东省社会科学基金项目“广州市‘积分入户’政策实施的现状、问题与对策”(GD14XYJ31)