对法治的几点思考与认识

胡九龙

在推进全面建成小康社会的进程中，全面深化改革与全面依法治国，被视为“鸟之两翼”、“车之双轮”。放到国家现代化进程中来看，全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，无疑是事关国家能否成熟定型和长治久安的一场广泛而深刻的变革。法治作为一个宏大的理论和实践命题，必将持续不断地引发思考和讨论。

法治进步首先来自以宪法为统领的法制的不断完善

“法者，治之端也。”作为法律和制度完善的成果，完备的法制是实现法治的先决条件，也是衡量法治进步的首要标准。推动中国特色社会主义制度更加成熟定型，既是法治的目标，也是法制建设的新开端。法律一旦形成，即具有稳定性、保守性。但是，社会是不断发展变化的，党的先进性也要求党审时度势提出新的执政主张。现在，我们党已经掌握了法治的规律，善于把自己的新主张通过法定程序上升为国家法律，然后用法制引领、推动和保障治国行为，完全有能力抓紧解决我国法律体系与“四个全面”战略布局、五大发展理念仍不完全相适应的问题。而此时也提示我们要更加全面地审视现有法律体系的不足：2015年股市异常波动反映的是我国金融监管法律和体制不完全适应国情特别是不能充分合理地适应和引导市场的弊端;不但我国的经济立法工作仍有欠缺，民法、刑法和诉讼法等在体现和适应现代市场经济发展要求方面仍然具有巨大的完善空间;在社会领域，很多方面立法仍然空白，包括社会保障、医疗、教育和公共住房等方面，还没有基本法律制度。

面对仍然紧迫和繁重的法制建设形势与任务，区分轻重缓急的标准就在于“四个全面”这个大局的需要，而取舍的尺度则要与五大发展理念对齐。

当前，完善法制的首要任务仍然是完善宪法和巩固宪法地位，在宪法中把“四个全面”战略布局和五大发展理念作为党领导人民推动中国特色社会主义道路、理论体系和制度发展的最新成果固定下来，从而增强宪法的法制力量，推进我国法治进程。这是因为“四个全面”战略布局是着眼于中国“两个一百年”的奋斗目标，五大发展理念是“四个全面”实践层面的行动指南和贯穿其中的发展纲领的灵魂，以此为依据完善宪法，才最能显示宪法与历史相呼应、与规律相契合、与人民期待相一致的属性，才能使宪法更加符合国情、符合实际、符合时代要求。进而，要在宪法指导下，以“四个全面”和五大发展理念的精神要义为遵循，加快各项法律法规的立、改、废、释工作，更加有力保障实现中华民族伟大复兴的中国梦，更加充分体现好、维护好、发展好人民的共同意志、民主权利和根本利益，更加坚定捍卫我国迈向现代化的社会秩序和价值理念。这是增强我国宪法法律安定性、筑牢社会安全感的必要之举、关键之举。

进一步而言，法制建设尽管紧迫，但只要坚持“四个全面”战略布局和五大发展理念，坚持以宪法为统领，依靠保障立法质量、避免立法冲突的长效机制，走科学立法、民主立法的正确道路，就可以做到“立善法于天下”。

法治成果需要坚实宽厚的观念共识支撑

社会转型时期，面对多变思想观念和多元利益诉求，唯有法治能够调和鼎鼐、凝聚共识。这里所说的共识，不是一般意义上的科学或者常识，而是政治意义上的人民共同意志。法治脱离不了政治，人心则是最大的政治，离开人心向背谈法治没有意义。

全社会普遍树立民主意识、法治思维是共识之基。民主是法治的前提，也是法律的基础。法治思维的核心要素包括：宪法权威，即以宪法为最高行为准则，尤其维护宪法规范公共权力以保障公民权利的核心价值;理性思维，即理性的价值判断与利弊权衡;平等意识，即通过使每个人都受制于法律实现自己不受制于任何个人;契约精神，包括协商意识、信用体系和权责利对等原则;秩序观念，既包括确信尊法守法可以获得秩序红利，也包括对秩序败坏的畏惧。树立法治思维更多地要靠政府徙木立信式的法治实践。通过法治实践，确立以法治思维为基础的广泛的社会信任关系，尤其是建立政府与社会之间、社会强势群体与弱势群体之间的互信。从这个意义上说，法治的过程，就是通过树立法治思维，促进积极的政府与社会及社会间的合作，以促进社会整体利益的不断实现。

人民对党的爱戴与信任是共识之核。这种爱戴和信任来源于人民对美好生活的期盼和党不断通过治国理政的实践活动兑现对人民的庄严承诺。在期盼与践诺的整体对应中，信任有增有减，从而导致共识有强有弱。党员在对待人民群众的期盼时，要有群众利益无小事的敬畏之心;而人民则不能拿一时一事来以偏概全，要充分看到党和政府为促进人民群众整体利益而做出的全部的和持续的努力。

全党上下的“三个自信”和“三严三实”是共识之魂。换言之，坚守“三个自信”、坚持“三严三实”构成了党执政的定力。这是保证我国上下一心、坚定不移迈向法治以及实现中国梦的压仓石。党的信仰如果坍塌，法治就会脱离中国特色社会主义的轨道;党的纪律如果涣散，法治就会被腐败吞没。如果党这个中心摇摆了、软弱了甚至瓦解了，人心就会四散、法治就会败坏。从这个意义上讲，全面从严治党对全面依法治国起着内在决定性作用，党纪严于国法则是具体的实践。

补齐法治“短板”应从体制上实现奉法者的马太效应

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”之所以难，恐怕与法的刚性直接相关。法的刚性就在于其非黑即白、非错即对。从这个意义上讲，法的实行是带有“极”的性质的，它在保护奉法者的同时绝不可能也庇护违法者。法的这种“极”的性质符合马太效应。法治应该实现奉法者在力量和利益上的马太效应。

首先，严格执法、公正司法才能维护法律的权威、发挥其治理功能。严格执法主要是要求政府毫不摇摆地在法治轨道上工作，通过创新执法体制、透明执法程序、推进综合执法、严格执法责任、完善执法监督来保证政府始终在权责统一、权威高效的依法行政体制下运行;同时，还要在解决执法不规范、不严格问题的基础上向更加积极的文明执法和法律服务的高度去提升。公正司法主要是要求党和政府通过完善司法体制，确保审判机关和检察机关依法独立行使审判权和检察权，并通过推进以审判为中心的诉讼制度改革，健全律师执业权利保障体系，促进法官、检察官专业化、职业化建设等系统改革措施，加快构建独立、开放、透明、利民的司法体制。

同时，要认识到法治不彰的一个重要表现和原因在于一定程度上存在奉法者与违法者力量上旗鼓相当、利益上各有得失、道义上没有明显胜负。理论上，造成这种“平衡”的是制度缺陷，典型的如等级制度、种姓歧视和保留特权;实践中，更普遍的则在于执法和司法过程中的权力滥用。今日中国早已没有不受法律约束的特权阶层，但特权思想仍有残余，遏制特权滋生的法律仍有待完善;与此同时，当务之急则是必须通过严格执法和公正司法使奉法者在力量上、利益上都形成压倒优势，实现马太效应。尽管多数情况下法律制裁的是违法的少数人，但是如果允许法不责众的情况就会破坏法律的权威，也会逆转法治的马太效应。没有道德的法律难成良法，没有法律推行的道德难成善治。道德不彰模糊了社会的道义标准，给“潜规则”留下空间，也让坚守道义高度的人孤立无援，使大多数人在面临道义选择和道德拷问时茫然失措、趋利避义，进而加剧社会道德水准的滑坡。因此，必须从体制上解决好依法治国和以德治国的有机结合问题。

归根结底，治国必先治吏，实现奉法者的马太效应必先始于治吏。建立健全从严治党的体制机制，就是党领导和推动法治体制完善的一项重大工程。通过完善党领导下的科学立法、严格执法、公正司法和党及全体党员带头守法的体制机制，特别是落实党员领导干部带头守法的要求，实现全党在思维和行为方式上的转变，达到法大于权、权受制于法的状态，才能不断拧紧伸张法治、立威立信的“阀门”。

法治与改革共同构筑成熟稳定的国家形态

改革的目的是发展，法治的目的也是发展;发展，既要靠改革的力量，也要靠法治的力量。凡属重大改革都要于法有据。这让一部分人陷入了法治与改革孰先孰后、孰缓孰急的苦恼当中，甚至由此作茧自缚。

法治和改革的共同核心价值追求在于保证国家治理体系的成熟和稳定，减少国家和社会在发展变迁中造成的不确定性，规避颠覆性错误。由于我们有时对困难估计不足、对问题准备不足、承认和纠正错误的意愿不足，因此，改革更加需要在法治的轨道上进行，在法律框架内设定改革议题、步骤和条件，并获得保障，才能增强改革谋定而动的全面性和久久为功的持续性。

法治和改革是互为破立关系的，其辩证统一不是看一时一事，而是指在一个特定历史阶段之内的相辅相成。改革和法治基于现状、面向未来，都有破与立这辩证统一的两面。改革“破”的一面，即打破体制机制束缚和固化的利益藩篱，必须经由法治“立”的一面来承认其成果，这样建立起来的新的体制机制与利益格局才能获得合法性;法治“破”的一面，即废除和修改不合时宜的法律规章，必须借助改革“立”的一面来提供动力，以改革之名顺应人心和大势，才能冲破层层阻力。改革与法治的破立结合，奠定了国家治理体系的基石，使得形形色色的假改革不得而行，使得立法更加趋于善治。

法治和改革不存在先后及速度之争，二者关系就像两条腿走路一样。至于先迈哪条腿、前脚走多快，则要围绕全面建成小康社会这个共同战略目标的需要。目前，简政放权不仅是改革的“当头炮”，而且对我国市场经济体制改革至关重要。改革的这一步已经迈出，但是法治的脚步还没有完全跟上来。这就使法治和改革在时序上构成了暂时矛盾，而矛盾的主要方面是要用法治手段自上而下传导改革力量，把简政放权推向基层政府，并依靠法治做好三件事：加强事中事后监管、压缩自由裁量权、化解懒政怠政。

为了解决好在具体问题上的矛盾，使立法更好地适应经济社会发展和全面深化改革的要求，《立法法》做了重要完善，即：除完善在特定情况下由全国人大及其常委会特别授权国务院制定行政法规先行先试的授权立法制度外，同时新增规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，从而使改革于法有据变得更加灵活可行，使法治对改革的保障作用更加具体务实。

（作者：北京市政府研究室副主任）

责任编辑：魏晔玲