我国公务员退出机制：问题与构建

石火学，　邹胜男

(福州大学 经济与管理学院，福州　350002)



我国公务员退出机制：问题与构建

石火学，邹胜男

(福州大学 经济与管理学院，福州350002)

摘要：完善公务员退出机制，畅通公务员退出渠道对优化公务员队伍建设极为重要。文章分析了目前我国公务员退出机制存在的相关法律不完善、退出机制难以落实、机制创新缺乏科学性等问题，通过借鉴西方公务员退出机制改革经验，提出健全公务员退出机制法律法规、实施严格可行的绩效考核制度、完善公务员退出保障制度、转变公务员传统职业理念、探索科学的公务员退出渠道等政策建议。

关键词：公务员；退出机制；公务员制度

一、我国公务员退出机制存在的问题

公务员的退出是指公务员按照相关法律规定，通过法定程序，与聘用机关解除任用关系的一种法律行为[2]。只有高效退出机制的存在，才能保证公务员队伍的良好运转。而现今，我国公务员退出机制存在诸多问题，具体表现在以下几方面。

(1) 公务员退出机制的相关法律不完善2006年正式颁布的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《国家公务员法》)仅仅笼统地列出了退休、辞职辞退、开除等退出形式的基本规定，至今我国还没有完善的公务员退出法律法规。其具体问题主要有：第一，在公务员退休年龄方面。《国家公务员法》规定公务员达到国家规定的退休年龄应当退休。应当退休意味着到了退休年龄存在不退休的可能，但是《国家公务员法》及其配套的法规政策并没有给出具体规定，对于弹性退休也缺少详细说明。此外，公务员的退休单纯以年龄来限定，没有根据公务员的职位类别、身体状况等进行科学化规定，不利于公务员队伍人力资源的发挥。第二，在公务员辞职辞退方面。规定公务员辞职需要满足最低工作年限，但是并没有根据职位类别给出最低工作年限的规定。另外对于领导引咎辞职的规定太过模糊，这从根本上导致引咎辞职缺乏法律效应，无法发挥应有的积极作用。我国引咎辞职官员异地任职甚至升迁事件说明官员引咎辞职缺乏明确的法律规定；第三，在公务员开除方面。《国家公务员法》没有详细的规定开除的适用范围，另外第59条又规定如果在受开除以外的处分期间，能够认真悔改，并且没有其他的违法行为，可以申请解除处分。这很容易使广大公务员认为公务员处分趋于形式化；第四，在公务员退出后的社会保障方面。《国家公务员法》没有给出详细规定，比如退出后的福利待遇、养老保险、失业保险、再就业扶助等，因此不能消除公务员退出的后顾之忧，使公务员退出机制难以实行。

(2) 公务员退出机制的落实情况差我国现有的公务员退出机制有退休、辞职、辞退以及开除四大形式。除了《国家公务员暂行条例》中的男性年满60周岁、女性年满55周岁退休的规定得以较好的落实以外，公务员辞职、辞退和开除等方面的政策法规尚没有得到较好的落实。第一，在公务员辞职方面。我国公务员主动辞职的人数寥寥无几，以深圳市为例，该市人社部统计，2014年深圳市辞职人数不到一百人。由此可见公务员辞职的比例太低，对畅通公务员退出作用不大。第二，在公务员辞退方面。《国家公务员法》规定“在年度考核中，连续两年被确定为不称职的”、“不胜任现职工作，或不接受其他安排的”、“旷工或请假无正当理由逾期不归超过15天的，或一年累计超过30天的”公务员应予以辞退。其中公务员考核不合格是公务员辞退的主要来源。而据年鉴数据(以福建省为例)，2012年福建省省直机关参与公务员年度考核的人数为37 506人，其中仅有14人评为不称职等次，比例仅为0.037%*《2013年福建省年鉴》有关公务员队伍建设的总结中指出：“2012年完成省直行政机关(含省垂直管理单位、参照公务员法管理事业单位)工作人员年度考核37 506人(不含省管干部)。其中被评为优秀等次7 137人、称职等次29 423人，基本称职等次20人，不称职等次14人、不定等次879人。。由此可见公务员辞退机制基本上没有发挥应有的作用。第三，在公务员开除方面。从《行政机关公务员处分条例》中可知开除只针对于违法犯罪或判处刑罚的公务员。但是每年因违法犯罪或判处刑罚的公务员人数微乎其微，而且公务员违法犯罪查处难度大，公职人员的反腐战线长，作为公务员退出渠道之一的开除难以落实。

(3) 缺乏合理可行的公务员考核制度2007年中组部和人事部颁布的《国家公务员考核规定》中指出公务员考核实行领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合的方法，考核内容为德、能、勤、绩、廉，并明确考核标准，在考核程序上要求领导结合群众和公务员本人的意见提出考核等次建议，由考核委员会做出最终意见。但是公务员在实际考核中缺乏定量标准，操作性不强，容易造成不公平、不公正现象的出现。此外，考核委员会多是领导、同事，在“人情社会”的中国，公务员队伍在考核上倡导“一团和气”，而且公务员领导多存在对本部门成员庇护的心理[3]。群众评价也没有发挥应有的实效。而公务员考核为公务员的退出提供依据，是公务员退出管理的基础。基本上流于形式的公务员考核致使我国公务员退出机制难以落实。

(4) “官本位”思想和“官官相护”现象阻碍公务员退出在中国上千年传统官僚体制的影响下，“官本位”思想根深蒂固。人们普遍认为公务员工作稳定、工作压力不大、福利待遇好；认为“学而优则仕”、“仕则光宗耀祖”；还有一部分人认为公务员掌握社会资源的分配权，手中有权力，能够高人一等。现今，公务员主动退出往往会被人嘲笑，家人不理解，思想压力大。另外，我国公务员领导的任免为“委任制”，而作为上级政府代理人的委任制领导往往为了自己的升迁，营造关系网，形成“官官相护”利益链。下属人员只要没有严重的失误就不会评定为“不称职”，也基本不会出现连续两次评定为“不称职” 被辞退的情况。

(5) 公务员退出后保障制度缺失公务员退出后的保障制度应包括退出补偿制度、社会保障制度、再就业制度和退出后行为规范制度。首先，国家财政已承担庞大的公务员养老、医疗等社会保障的支出，再难以承担众多公务员退出后的补偿金，因此我国公务员的退出补偿制度一直处于缺失状态。这也说明了我国社会保障制度还应根据国家经济和社会发展进行改进和完善。其次，在公职部门缺乏竞争机制、公务员进入公职系统后缺乏再学习导致能力退化等现状下，我国公务员退出后的再就业制度也一直处于缺失状态，即使一些地方政府率先出台公务员退出后再就业制度，最终也因为很难有效实施不了了之。再次，在公务员退出后行为规范制度方面，我国现有法律仅规定公务员以及担任领导职务的公务员退出后不得从事原业务相关的经济活动，这显然已不能起到满足当前规范需求。最后，公务员退出后配套保障制度的缺失致使公务员不敢退出，害怕退出后基本的生活和就业保障无法落实，使公务员辞职、辞退等退出渠道无法畅通。

(6) 公务员退出机制的创新缺乏科学性 在公务员“进”、“管”两大环节上，国家采用的“公务员聘任制”、“政府雇员制”、“2014年公务员工资改革”等为公务员退出机制拓宽了渠道。而在公务员退出最为关键的“出”环节上，各级政府广泛运用“提前离岗”、“退居二线”等新机制。2013年11月媒体报道河北省黄骅市市委组织部决定：“该市科级干部超过53岁，副科级干部超过52岁的全部提前离岗休养，同时提高三级工资，并且享受与在岗者相同的待遇。”该市共有62名科级干部被列入这一名单，其中还包括两名正值政法工作黄金年龄的司法系统干部。这些所谓创新机制都是单纯的利用物质、荣誉的补偿，机械性地让年龄超出52岁左右的公务员强制退出，缺乏科学性。另外干部退居二线、提前离岗后大多是过着“一杯茶、一张报纸、一整天”的日子，这样不仅增加了国家财政的负担，而且造成了公务员队伍人力资源的极大浪费。

二、国外公务员退出机制改革的经验

20世纪80年代以来，西方国家在“重塑政府”的公共管理改革浪潮中，对公务员退出机制也进行了持续不断的重大改革。总结西方国家公务员退出机制改革的经验，对我国公务员退出机制的改革有重要的启示意义。

②一段弱磁选给矿粒度粗，也使得槽体积矿易堵，筒体磨损严重，使用寿命仅30 d左右；一段弱磁尾矿粒度过粗也使得隔粗圆筒筛的筛网及强磁介质盒堵塞严重，流程不畅通，不仅增加工人操作难度及工作强度，而且降低了选别效果。

(1) 美国公务员退出机制改革的经验美国改革公务员退出机制，实现公务员新陈代谢的常态化，主要是围绕退休制度、退休保障、纪律与奖惩、行政裁减、退出后行为规范等方面进行。首先，美国《雇员退休法》没有强制的退休年龄，而是根据不同的年龄有不同的退休待遇规定，如年龄为62岁的人员选择退休只能领取75%的退休金。公务员自愿提前退休，提前一年减基本退休金2%，基本退休金还有详细的计算规定。另外对于退休金的来源，美国实行社会保险、基本退休金和个人储蓄三部分组成制，每一部分的具体操作都有详细的法律规定。公民还可以自愿通过个人储蓄改善自己的养老保障[4]149。其次，为配合公务员辞退、开除等退出制度，美国公务员法规定惩处分为司法惩处和行政惩处，对违法法律的公务员直接移送司法机关处理，这为公务员违法违规的辞退提供了法律保障[5]。再次，如果正常的退出不能满足公务员队伍新陈代谢的需要，美国政府还会定期通过鼓励退休、一次性退出补贴、机构合并转制等方法对公务员进行行政裁减[6]。最后，在公务员退出后行为规范方面，美国公务员法对行政官员或雇员、行政部门高级官员、行政部门特别高级行政官员等不同类别的公务员有不同的详细规定，并且严厉惩处违反退出后规范的行为，如将违反离职官员限制活动定为刑事犯罪，可处以1年监禁，或5万美元罚款，或两罪并罚；蓄意从事限制活动的处以5年监禁，或5万美元罚款，或两罪并罚[7]。总之，美国公务员退出机制的改革对我国重要的借鉴之处是明确详细的退出后养老保障规定及完善的退出后养老保障体系，让公务员退出后没有后顾之忧，另外涉及公务员退出的各项法律规定详细、可行，公务员的退出有法可依。

(2) 法国公务员退出机制改革的经验法国是世界上较早建立公务员制度的国家之一，本文选取其在公务员退出机制改革中的经验进行总结。首先，法国在90年代率先实行公务员合同制，三年一聘。合同制公务员不存在常任制所导致的退出难现象，为法国公务员常态化退出奠定了良好的基础[4]116。其次，法国公务员退休年龄以职业划分，考虑不同职业的特点和要求，如常住服务类退休年龄为60-65岁，流动服务类为55-60岁，军人根据职务从47-60岁不等，这样不会造成公务员退出“一刀切”的情况。另外，公务员满15年工龄也可提前退休，提前退休的养老保障同样有详细的规定[8]137。最后，法国对于公务员退出后的行为违反法律规定的，经公务员原任职单位和管理委员会确认后，可剥夺取消退休金的权利，这对违反公务员退出后规范的行为威慑作用大，值得借鉴[8]137。我国公务员退出机制的改革可以借鉴法国大力推行普通技术类公务员合同制和专业技术类公务员聘任制，这样不仅有利于公务员常态化的退出，也有利于政府部门效率的提高。另外，法国关于公务员退休养老和退出后行为的规范惩处也非常值得我国借鉴。

(3) 日本公务员退出机制改革的经验日本公务员制度是效仿西方国家建立起来的。相比其他亚洲国家，日本公务员退出机制更为合理和完善。首先，日本规定公务员年满60岁即可退休，特殊岗位可申请延迟退休。相比美国和法国政策上的鼓励退休，日本不仅政策上支持，而且还有一定的奖励鼓励退休。由于这种制度的推行，多数晋升无望或不想再从事公务员工作的官员都主动离开政府部门，这使日本公务员队伍总体显得十分年轻[9]。其次，日本公务员退休后的福利待遇都有充分的保障，并且日本政府非常注重退出后公务员余热的发挥，人事部门通常推荐他们到民间企业、公益单位就职，而且养老保险和工作补贴都可领取[10]。最后，日本公务员法对于“引咎辞职”的规定也值得我们借鉴。如，公务员只要违法职务上的义务，或玩忽职守，或有违法行为等都会受到严厉的惩处，面临着辞退或引咎辞职。日本鼓励退休的措施和发挥公务员退出后余热的做法都值得我国公务员退出机制改革借鉴。

三、构建我国公务员退出新机制的建议

在分析我国公务员退出机制存在问题的基础上，借鉴国外公务员退出机制改革的经验，笔者提出以下建议：

1. 完善公务员退出机制的相关立法

完善公务员退出机制的相关法律，是建立正常公务员退出机制的根本所在。具体建议如下：第一，修订与完善《国家公务员法》。在退休制度方面，应根据退休条件(年龄、工作年限、职位类别、身体状况)的不同设置不同的规定，如公检法系统的公职人员可以推迟退休等，尽量做到公务员人力资源的充分发挥。对于退休后的福利待遇也要根据每一个不同的退休规定进行相应的规范，另外对于提前退休，可修改为“工作年限满15年的公务员可以申请提前退休”以降低法定最低退休条件，但是要在法律上明确相应的条件和福利待遇。在辞职制度上，应在法律上明确支持公务员自愿辞职，并在法律中明确退出后的相关规定及违反法律法规受到的相应惩罚，防止“以退为进” 的腐败发生。另外对于引咎辞职的官员，应以法律明确退出后的管理，防止本地辞职、异地任职升职的现象发生。在公务员的辞退方面，应严格规定公务员辞退的情形，不能纸上谈兵。在公务员的开除方面，一定要从法律上明确开除的适用条例，不能只给出模糊的限定词。第二，根据《国家公务员法》，各省就退出的条件、退出后的配套制度等进行相应的政策完善，使公务员退出做到有法可依、有法必依、违法必究。第三，公务员考核是公务员退出的依据，必须完善公务员考核制度的立法，才能取得公务员退出畅通的实质性成功。

2. 实施严格可行的公务员绩效考核制度

科学的考核制度是公务员畅通退出的前提基础。实行严格的公务员绩效考核制度，不仅要从日常管理、业绩考核和考核监督三方面完善公务员考核制度，而且要分开领导职务和非领导职务的考核。首先，在日常管理方面。纠正工作作风、明确规定上下班时间、上班时间只能处理与工作相关的事务等，并将党中央的八项规定纳入作风考核标准。其次，在绩效考核方面。着重科学量化考核标准，规范公务员工作能力和业务成绩的评判。对考核优秀和不称职的比例都要有明确的规定。考核分数应由自我鉴定、部门成员、群众或者工作受用对象的打分加权计算组成。另外要建立公务员考核档案，使其与公务员辞退、解聘等制度相结合，达到公务员高效、有序退出的目的。最后，在考核监督方面。应借助电子政务平台，将绩效考核的整个过程情况和考核结果在官网专区公开，接受广大民众的监督，促进公务员考核的良性常态化。在领导职务的考核方面，要以经济发展质量、民生改善、环境保护为领导干部的关键评价指标，摒弃政绩工程、形象工程。

3. 转变公务员传统的职业理念

针对当前“唯官是上”的社会风气，政府应大力宣传公务员职业也仅仅是一种普通职业的观念，让广大民众和公务员了解到公务员这一职业并非“铁饭碗”，也会存在失业的可能性，引导他们以平常心看待退出，也有利于去除浓厚的“官本位”思想[11]。转变公务员传统的职业理念不是一蹴而就的。首先，要树立长期纠正的心态，形成培养正确舆论的常态化机制。其次，根据党中央八项规定严格要求每一位公务员，制定公务员权力清单，规范公务员的工资待遇，使公务员的福利待遇透明化，推进公务员养老、医疗等社会保障的并轨，消除助长“官本位”思想的现实存在[12]。最后，在公务员系统内严令打击官官相护，将下级和部门成员的职业操守、业务水平纳入领导考核的参考范围，防止公务员系统内形成“一团和气”的组织氛围，减少官官相护的腐败发生。

4.建构完善的公务员退出保障制度

完善的公务员保障制度应包括社会保障、再就业、退出补偿、再就业规范等方面。只有消除公务员退出后的后顾之忧，才能减少在职公务员对退出的排斥，逐渐形成积极退出。

(1) 制定公务员退出补偿制度目前我国非公职人员想成为公务员必须学历条件合格，而且要通过竞争激烈的录用考试。因此，我国公务员不仅具备着良好的知识素养、一定的工作能力，而且具备认真工作的主观能动性。一部分公务员进入公务员系统后，不能胜任现有的工作造成辞职、辞退，不只是因为公务员缺乏良好的适应能力和工作能力，而更多的原因在于任职部门以及公务员管理部门欠缺健康的组织文化，不能根据个人条件安排岗位、调整岗位。因此为了保障公务员的合理权益，政府可以借鉴日本对于积极退出的公务员给予适当的补偿，补偿标准根据公平原则，可以参考我国《劳动法》关于企业职工辞职补偿金的相关规定制定。

(2) 完善公务员退出后的社会保障制度目前，我国公务员社会保障制度基本上沿袭传统人事管理时期的保障模式，即完全依附于单位并进而依附于国家的保障机制[13]。公务员退出后其社会保障不能与社会、市场对接，因此不能形成公务员队伍与社会的顺畅通道，成为了公务员退出的最大阻力。上述国外公务员退休养老保障都是实行国家、雇主和个人统筹的方式。我国应建立鼓励积极退出的社会保障制度，进一步健全和完善公务员的社会保障和企事业单位以及个人社会保障的统一并轨。同时社会保障的并轨也将推动公务员“聘任制”的普遍推广，更好地促进公务员退出。另外为了鼓励不适合在公务员系统工作的公务员积极退出，可以参照当地经济水平为积极退出的公务员缴纳一定的社会保障补充金，并规定提取的适用范围。社会保障补充金在各省的公务员管理法规中要明确规定，并在官网上公布，方便群众监督。

(3) 建立公务员退出后的再就业制度公务员习惯了政府部门缺乏竞争、注重工作能力但更注重资历的工作环境，退出后很难迅速适应竞争强烈的市场环境。因此许多公务员即使想退出公务员系统，也担心自己不适应激烈的市场竞争，最终选择在公务员岗位上熬年头、一无事事。因此，建立公务员退出后的再就业制度极为重要。可以从以下几方面着手：第一，在公务员系统内部引入竞争机制，促使公务员主动学习，提高业务水平；第二，鼓励政府部门与社会培训机构合作，推荐退出后的公务员根据自己的兴趣接受就业培训与指导；第三，将退出后的公务员纳入创业小额贷款免息等创业政策的受用范围，鼓励公务员通过自己的双手致富。

(4) 规范公务员退出后的行为我国《国家公务员法》第102条针对公务员退出后的行为明确规定公务员辞去公职或者退休后，领导成员与非领导成员不得从事与原工作直接相关的营利活动。但此条规定实际上没有得到很好的落实，公务员退出后的行为规范仍为我国公务员管理的盲区。要规范公务员退出后的行为一定要从完善相关立法，做好监督着手。建议借鉴美国经验，明确规定违反退出后相关规定的将接受怎样的处罚，这样不仅可以做到有法可依，也能发挥法律的威严和震撼作用。公务员局根据规范要求不定期对公务员退出后的行为进行审查。另外还应从社会监督、媒体监督等方面明确监督的操作细节，比如在政府门户网站上的老干部板块设立干部退出后行为的公示，接受广大群众和媒体的监督，从根本上打击公务员利用工作关系寻求个人利益，防止“以退为进”的腐败行为的发生。

5. 探索科学的公务员退出渠道

政府部门探索和开拓公务员退出渠道要注重科学性，广泛实行的公务员聘任制、政府雇员制，推动了公务员常态化退出机制的建设。但对于类似52周岁左右公务员的退出管理应放弃“一刀切”的粗劣形式，可吸取日本发挥退出后公务员余热的经验，探索科学的管理办法，充分挖掘公务员队伍的人力资源。具体建议有：第一，到基层任职。在我国基层极其缺乏有经验、肯付出的人才。临近退休的公务员，在原单位和其他年富力强的公务员竞争不论是年龄还是工作能力都不占优势，但是他们有丰富的经验，而且工作认真负责完全能在基层做好相应的工作。第二，到非政府组织发光发热。临近退休的公务员即使年龄上没有优势，但是他们照样力求上进，在政府机关摸爬打滚几十年，不仅具备坚定的政治信仰、丰富的经验，而且深谙公共政策和社会管理，这些都是非政府组织非常需要的。第三，聘任为政府部门的顾问、监督员。政府部门可以聘请他们作为政府部门顾问，也可以将其发展为政府部门内部监督成员。第四，允许其自愿退休。如果满足一定工作年限的公务员自愿退休，应该在政策上给予鼓励，但是其在退休后的福利待遇须按照其工作年限等处理。为了鼓励公务员下到基层、非政府组织，还应配套奖励制度，适当提高其退休后的工资待遇。

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(责任编辑谢媛媛)

Exit Mechanism of Civil Servants in China:Problems and Construction

SHI Huo-xue，ZOU Sheng-nan

(School of Economics and Management， Fuzhou University， Fuzhou 350002， China)

Abstract:It is important to improve the exit mechanism of civil servants and open channels for civil servants to optimize the construction of civil servants. This paper points out the problems existing in the current exit mechanism of civil servants in China including imperfect legal system, ignoring exit mechanism, lacking scientificity in mechanism innovation and so on. Based on the experience of civil servants exit mechanism reform in western countries, the paper puts forward some corresponding suggestions including improving the relevant laws, implementing strict and feasible performance appraisal system, improving the exit security system, changing the traditional concept of civil service and exploring the scientific exit channels for civil servants.

Key words:civil servant; exit mechanism; civil servant system

中图分类号：D630.3

文献标志码：A

文章编号：1008-3634(2016)01-0051-06

作者简介：石火学(1968-)，男，安徽安庆人，教授，博士，硕士生导师。

基金项目：福建省教育厅高等学校新世纪优秀人才重点支持项目(JAI3039S)

收稿日期：2015-06-08；修回日期：2015-09-01