多中心视阀下农村公共服务混合供给模式之优化考量

汪　茫，陶儒林

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁　530004)

多中心视阀下农村公共服务混合供给模式之优化考量

汪茫，陶儒林

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁530004)

摘要：公共服务混合供给模式以满足公民需求为最高目标，通过生产者与供给者的分离以期实现农村服务资源最大限度的整合。针对农村公共服务供给中存在的问题，从多中心理论的基本释义出发，论证了农村公共服务混合供给的主要方式，并从农村公共服务混合供给中的多方主体选择、混合供给政策制定中的多中心主体决策以及混合供给过程中的多中心主体监督三个方面提出多中心理论视野下农村公共服务混合供给模式的优化路径。

关键词：多中心；农村公共服务；混合供给；优化

中国作为一个农业大国，时刻面临着尽可能地整合各区资源的问题，在公共服务均等化的价值标准当中，来解决农村公共服务的供应缺失问题的同时也能够充分实现农村的公共物品与准公共物品的可持续发展问题，而最终达成社会基本生存条件的“出发点”实现公平的目标，这也是我国政府目前面临的重要政治任务与亟需担当的社会责任。故而，以多中心治理理论为指导的基础下，来研究现有农村公共服务混合供给模式所产生的优化策略，具备重要的理论意义与现实意义。

一农村公共服务混合供给的基本理论阐释

盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中指出，在社会治理的现实情境中并不存在、也很难找到一种单纯的治理模式，不同的文化环境以及不同类型的公共部门会使治理主体在同一个政府框架内形成不同风格的治理模式，从而形成混合型模式。[1]有关公共服务混合供给模式的研究最早可追溯到埃莉诺·奥斯特罗姆的公共池塘资源理论，她主张用多中心理论来分析混合供给模式，指出多中心治理理论的创新之处在于把整个体制看成是一种由互动的公共机构构成的体制，而不是由一个人控制的单一体制；把公共当局看成是一个多元的而不是单一的体制，亦即多中心体制。因而，公共当局既是竞争者又是合作者。[2]

据奥斯特罗姆考证，“多中心”一词最早由迈克尔·波兰尼在1951年出版的《自由的逻辑》一书中首次提出，他假定个人是个人利益相关的决策者，能够计算受风险和不确定因素影响的潜在收益和成本，认为代表个人利益的个人选择策略将增进潜在福利。[2]20世纪90年代，奥斯特罗姆对多中心理论进行了深化，她在探讨多中心的内涵时指出多中心政治体制的特点是存在许多相互独立的决策中心。多元共治、合作提供、目标协商是混合供给模式的主要特征，该模式区别于传统的命令、金字塔式结构，是一种弹性制度结构，呈现出一种包括政府在内的多中心的混合趋势。

多中心理论在治理过程中表现出：多元化的治理主体；网络化模式的治理结构；人性化的公共治理目标；融合作、竞争与协调于一体等诸多特点，而本文所研究的混合供给模式就是关于地方公共服务经济的多中心的制度安排，从更狭义层面进行解释，就是关于农村地区某种公共物品和服务生产与供应的多中心的制度安排。就农村公共服务混合供给模式的含义而言，一方面，农村公共服务混合供给就是农村公共服务的多中心制度安排，是民主政治发展到一定程度的体现。另一方面，农村公共服务混合供给是政府内部各部门间、政府与市场间、政府与社会组织间等以合作的方式生产及供应公共服务的一种新型配置模式，参与主体间相互作用、相互协调，呈现出一种混合运作过程或形态。

长时间以来，各级政府始终面临着一个相互矛盾的社会问题：社会公众对于公共服务的需求在日益增长着，但因体制惯性或者公共部门的资源有限的缘故，政府无力应答。农村的公共服务供给问题也毫不例外，混合供给模式作为一种在多中心治理理论指导下存在的新型供给方式，既适合我国的现实国情，又适合我国现阶段农村的发展状况，我国的学术界与实务界理应在总结其实践经验的基础上进一步将其推广开来。

二农村公共服务混合供给的方式

不同的公共物品、公共服务类型会呈现出不同的服务类别，也会产生不同的物品生产和服务供给方式，就我国目前农村公共服务供给情况来看，从广义上讲现有的农村公共服务混合供给具体方式主要有以下几种：

第一，村庄自组织物品管理与市场化手段的联合。

在市场经济发展和社会变革的今天，仅依靠单一化的民间自主生产手段(农民自给自足)难以实现和维持农村物品的生产与供应，愈发理性的农民在市场经济的冲击下逐步借鉴市场手段，将部分公共服务外包的成本、效率等精髓运用到那些有一定技术含量的物品的自助型生产中，这是一种农民自主进行的低层次服务外包的表现。当农民开拓思路将部分自己不愿或不易生产的服务进行外包时，这意味着农民开始主动使用价格谈判、成本核算和合同方式，在投入劳动力时掺加了货币计价因素，而在监督生产和投入协作时，自己则扮演精明商人的角色。[3]之所以采用此种供给方式，一方面是技术的需要，另一方面则是农民理性发展的表现。

第二，政府动员下的社区物品自主生产。

在我国新农村建设背景下，政府组织(农村村委会等)动员作用尤为明显，能保证生产的主体成本和群聚效应。政府在动员过程中存在两个权利中心，一是政府权力中心，二是由农村社区服务自组织生产中的村庄精英或民间技术专家组成的民间权力中心。这两种权利类型在服务生产及供应过程中相得益彰，前者保障集体社区活动的正常运作，后者保障服务生产的效率。总体说来，政府进行宏观指导，自组织负责生产与供给，二者相互协作，追求共同的价值目标——农民群体利益的最大化。

第三，多部门联合项目支持下的农村社区基础设施建设。

三农问题始终是影响我国经济社会发展的巨大障碍，农村的发展基础较为薄弱，在缺乏资金支持的情况下，我国农村地区的基础设施建设多采取多部门联合的建设手段，在联合中存在着多个融资主体和服务责任承担主体。在农村公共服务生产过程中，也会出现多元生产主体，诸如政府领导组织、村委会生产组织、服务承包小组等。多部门联合的项目支持是国家战略决策贯穿或地方公共政策安排下的政治使命或规定性任务，这一供给方式能在一定程度上缓解农村地区公共服务生产中的资金紧缺问题，为农村发展提供稳健的推动及支撑作用。

除上文所述的三种主要混合供给方式之外，在我国农村公共服务供给中还存在着跨国家组织联合汇总的农村扶贫项目、政府专项补贴、计划内免费服务与计划外收费服务等多种混合供给方式。总体看来，政府与农民群体作为农村公共服务供给中的主要作用主体，理应在农村公共服务供给过程中因地制宜地选择合理的混合供给方式，努力维护最广大农民群体的根本利益。

三多中心治理理论指导下的农村公共服务混合供给的优化策略

我国现有的农村公共服务混合型供给模式虽已取得显著成效，但其存在的问题也较为突出：在资源困境和利益驱动双重因素的影响下，有些利润丰厚的农村基础公共服务项目生产过剩而那些无利润或利润较少的农村基本公共服务项目的供给严重不足；由于社会组织的草根自发性行动与我国现行的地方法律、政策等存在冲突，由社会自发形成的有益于村民的无形公益服务得不到明确的法律保护，甚至遭到当地政府的明令禁止，导致社会组织面临着可持续发展的困境；在市场化外包生产以及官僚腐败的影响下，若干初衷是让农民受益的项目却出现了官商勾结损害农民利益的现象，农民的根本利益缺乏有效保障；因为国家转移支付和扶贫力度不够，加之民意代表否决权行使的虚置，对农村物品、服务生产项目或服务区域拥有绝对选择权的地方官员往往缺乏理性约束而进行自由安排，这就导致了贫困乡村新的公益服务中的显失公平问题，[4]对于农村公共服务混合供给所面临的种种困境，本文试图从以下几个方面进行优化以期争取更高的供给效能。

1.农村公共服务混合供给中的多方主体选择。

在农村公共服务混合供给过程中，政府有必要依据不同的公共服务类型，适时适当地选取合理的供给主体以及灵活的供给方式。首先，对于较少涉及农民群众个人私利的基础公共服务产品，应以政府作为此类服务的主要供给者。在基本公共服务均等化的理念追求下，出于经济人的理性思考，农村基础设施尤其是贫困地区基础设施建设投入大而收益小，依靠政府之外的主体进行投资的可能性较小，政府应作为此类公共服务的供给主体，着力加强农村基础设施建设尤其是贫困地区基础公共服务的供应，这就要求政府进行角色转换并对服务参与要素进行重新组合。因为政府模式不同，政府及其官员所扮演的角色就不同。在农村公共服务供给中，政府和官员应当饰演的角色包括以下四个方面：[5]传统角色需加强及持续地发挥作用；需要适当放弃的角色；急需转换的新角色以及暂时难以实现的新角色，政府及其管理人员在这四种角色的具体转换过程中要坚持正确的管理理念，明确各自分工及责任要求，尽职尽责地完成自己承担的部分。其次，对于受益范围有限的区域公共服务供给，在给予适宜的补助基础之上，政府应当以受益区域的农民群体或者自发组织的投入为主，相关部门只需提供指导和监管，且适当支持其筹资方面，多手段加强对农民群众性自发组织的引导，结合当地建设部门完善农村村委会、社区组织等自主体的相关规章，大力推进农村各区域内基本公共服务的均等化。最后，对于公共服务当中的准公共产品，政府需给以适当的优惠政策，以外来的优势企业及社会组织为依托，根据市场需求来自行开发及调配服务。这样既能调动市场各个主体的积极性，又能使供给的公共服务的内容丰富起来。

2.农村公共服务混合供给政策制定的多方主体决策。

农村公共服务供给的细节性安排，只有通过多中心主体决策才能保持供给的高质、高效。首先，在公共服务供给相关政策的制定过程中，要严格遵守一定常规性程序，如部门论证、专家审议、民众参与、风险评估等。在坚持政府有限决策权的同时，赋予农民群体有序参与决策的权利。如广西平乐县为完成新农村建设中的城乡风貌改造项目，县政府强制要求居住在高速公路两旁的村民自行出钱粉刷外墙。许多贫困的村民家庭无法承担这一支出，县政府则明文规定村民即使贷款也要完成分配的粉刷任务。当地农民群体积极向相关媒体反映，最终经央视媒体报道后引发社会广泛讨论，迫使平乐县政府在多重压力下公开道歉并弥补事件带来的不良影响。由此可见，农村公共服务供给过程有必要坚持多中心决策主体的参与，避免错误政策所带来的不良影响，需改变政府对公共服务绝对权威的决策方式。应该发挥民主参政的作用，充分征求受益区域的农民群体的意见，并应加强对农民群体的教育工作，通过宣传、培训等手段提高农民群体参与决策的积极性。政府应以追求农民群体福利最大化为根本目标，把农村基本公共服务及农民群体实际需求的差距存在作为前提与基础，统筹全局，着力解决好各地方、各系统制定政策时目标不统一、方向不明确以及区域间难以对接等问题[6]。只有通过多方途径和多方主体的意见采纳方式，才能真正实现农村公共服务混合供给政策制定的多方主体决策。

3.农村公共服务混合供给中的多中心主体监督。

完善的监督体系是农村公共服务供给的有力保障，不仅能够确保所供给服务的质量，而且能有效促进各参与主体间的有序竞争，进而为农民群体提供更多样化的公共服务。首先，要明确政府的责任机制，确保行政问责的有效落实。政府内部有关管理人员在没有遵循正规程序而出台的有关公共服务供给的相关决策，造成不良影响时将问责落到实处，追究责任人的行为后果；同时，还要建立健全农村公共服务供给的绩效评价体系以切实提高相关服务的供给效率。落实对政府服务供给绩效的评估，不仅要对作为供给主体的政府的行为进行监督，还要对作为购买服务主体的政府行为进行监督，确保政府用于购买服务的资金真正能够用到实处。并对除政府之外的其他服务供给主体的行为进行监督。从服务接受者——农民的切实感受出发对供给服务的外部主体进行监督，既能使农民群体自主地选择合适的服务供给主体，又能促使政府在对服务成效进行整体把握的基础上，为后续的服务供给规划提供有效的指导。其次，发挥新闻媒体的监督作用。邀请贴近民众并具有较大影响力的新闻媒体进行监督，能加强政府决策行为的公信力，还可以引发公众参与的积极性，同时能提高决策的民主性、客观性以及执行力度，使公共服务供给的社会效益与工作效率提高。最后，还要适时引入第三方的科学评估。第三方评估可以凭借其独立的身份以及专业化的评估手段，能在农村公共服务供给的整体过程中进行有效地把握，及时制止违法服务供给项目的不良影响，有效进行风险防控，起到较好的外部监督作用。

四结语

多中心治理的目的在于各个不同的社会制度及社会关系当中，使用恰当的、理性的手段来组织和引导公众的行为。鼓励社会公众参与和监督政府工作，使得社会公众利益得到最大化的实现。在农村公共服务的供给过程中，实行多元化的混合供给模式，可以有效地控制政府失灵及市场失灵的不良影响，真正地维护农民群体的根本利益。为使农村公共服务混合供给模式得以顺畅运行，有必要实现并完善农村公共服务混合供给中的多方主体选择、农村公共服务混合供给政策制定的多中心主体决策以及农村公共服务混合供给中的多中心主体监督。

参考文献

[1][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图,译.中国人民大学出版社，2001.

[2][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].毛寿龙,译.上海三联书店，1999.

[3]靳永翥.公共服务提供机制：以欠发达农村地区为研究对象[M].北京：社会科学文献出版社,2009.

[4]王和平.农村公共服务均等化若干误区辨析[J]. 学习论坛, 2007(04):51-54.

[5]刘传铭.中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择[J].首都经济贸易大学学报,2011(6):28-34.

[6]丰云.公共提供与生产理论视角下的公共服务供给模式选择[J].社会科学论坛(学术研究卷), 2009(06):70-74.

Class No.:D035Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

Optimization of Hybrid Supply Model of Rural Public Services Under Consideration of Multicenter

Wang Mang，Tao Rulin

(School of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004，China)

Abstract：The mixture supply mode of public service is to satisfy the demands of citizens as the highest goal, through the separation of the producers and suppliers in order to realize the service of the integration of resources to the greatest extent. Considering the existing problems in the rural public service supply, this paper demonstrates the main way of the rural public service supply and the selection of supplier ,the main body of decision-making and the supervision of hybrid supply center and put forward some suggestions to optimize the way to supply the public service in rural areas in China.

Key words：multicenter；rural public service; hybrid supply; optimize

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1672-6758(2016)01-0056-3

作者简介：汪茫，在读硕士，广西大学公共管理学院行政管理2013级。研究方向：政府治理。

陶儒林，在读硕士，广西大学公共管理学院行政管理2013级。研究方向：政府治理。