乡镇政府治理困境及其纾解

徐 世 雨

(德州学院 历史与社会管理学院，山东 德州　253023)



乡镇政府治理困境及其纾解

徐 世 雨

(德州学院 历史与社会管理学院，山东 德州253023)

乡镇政府作为国家与农村社会的桥梁和纽带，其治理困境问题值得我们重视。在造成乡镇政府治理困境的诸多因素中，体制因素、经济因素、社会因素和乡镇政府“内卷化”等是关键因素，应该从适度扩大治理决策权、实现事权与财权统一、着力培育农村社会组织和提高社会治理能力四个方面来纾解乡镇政府的治理困境，为实现善治型乡镇政府提供借鉴和参考。

善治；乡镇政府；治理困境；行政生态；政府职能

党的十八届三中全会提出了推进实现国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，并指出通过改进社会治理方式，发挥党委领导下的政府主导作用，鼓励支持其他社会主体参与社会治理，从而实现政府治理与公民社会自治的良性互动。实现国家治理体系和治理能力现代化，是完善和提高中国特色社会主义制度的根本保证，同时也是政府职能优化，实现由“善政”到“善治”的转变。作为我国政府层级中最基层的乡镇政府，承载着大量的公共管理与服务职能，肩负着自上而下和自下而上的政策和信息传递职责。我国是农业大国，乡镇政府的这种特殊地位决定了其是实现国家治理体系与治理能力现代化最重要的角色。随着我国行政体制改革的进一步深入，乡镇政府未来的改革趋向也成为最具有争议的问题。同时在实践中，乡镇政府也根据各自实际开展了各式各样的改革。对乡镇未来的改革趋向学术界的观点也不一致，主要有以下几个方面的观点：“撤销乡镇建制”、“实行县政乡派”、“恢复乡镇自治”、“重建农民协会”、 “建立综合性农业合作组织以取代乡镇”等。[1](P39)从另一个角度理解，乡镇政府处于治理的理论与实践的窘境。

一、乡镇政府治理的现实困境

作为党和政府与基层群众联系的桥梁和纽带，乡镇政府扮演着“对上”负责和“对下”服务的角色，并且直接面向基层群众开展公共治理活动，其治理能力的高低直接影响着公众需求的满足和福祉的实现，关系到党和政府在人民群众中的形象。这就要求乡镇政府及时转变和优化政府职能，努力适应经济新常态和社会转型造成的复杂环境；做到执行中央和上级党委政府政策与当地客观实际有机结合，既要维护国家政权的权威性，又要保护基层群众的自治性。诸多复杂职能及其所处的复杂环境使得资源和治理能力有限的乡镇政府陷入职能与角色的冲突，使得乡镇政府面临诸多的治理困境。

(一)全能型政府思维与市场对资源配置决定性作用困境

随着我国经济体制改革的进一步深入，尤其是党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用的重大决策，乡镇政府处于和微观市场主体打交道的第一线，更需要界定清楚政府与市场的边界，明确治理的范畴和服务的责任，追求治理效率的最大化，实现公共利益最优化。但是由于受长期的全能型政府思维的影响，加之自身治理能力的不足，基层乡镇政府在实施公共管理的过程中，常常表现出“缺位”和“越位”。由于我国市场机制的不完善，本应该由乡镇履行的监督和服务职能出现“缺位”现象，如在农村生态环境的保护，制止部分企业违法排污方面，出现监管的缺位；农田水利等原有公共服务出现萎缩的现象；拖欠教师工资等现象不断上演。也就是说作为最基层的公共组织，乡镇政府履行提供公共物品或服务的职能市场表现为“缺位”状态。[2](P57)在提供公共物品或服务“缺位”的同时，在新型城镇化进程中还常常扮演着“越位”的角色。比如，为改善农村居民的居住环境，“逼着”农民“上楼”；为发展现代农业，“帮着”农民规划“万亩大棚”等诸多“政绩工程”。最终影响了党在人民群众中的形象，透支了政府自身的信用，增加了自身的财政包袱。

(二)事权不对称和治理资源有限性困境

处于我国行政层级体系最基层的乡镇政府，既要贯彻落实中央的方针政策，还要认真执行各级地方政府的工作措施和具体工作任务，并且许多情况下都是“时间紧，任务重”，很多任务实行“一票否决”。在这一方面最明显的就是乡镇政府的直接“上级”县级人民政府，县乡两级政府间关系处于一种失衡的“压力型”政府体制。其具体表现是，县级政府把各种经济、社会等发展目标具体化和量化后，以目标责任书的形式分派给乡镇政府，并以此作为绩效考核的主要依据。处于“上面千条线，下面一根针”的乡镇政府，由于受所掌握资源匮乏的约束，常常陷入“低能”和“弱力”的困境。[3](P199)一是乡镇政府所拥有的权力资源很有限。我国乡镇政府在现行的行政体制下不享有完全意义上的决策权，更多的是执行上级政策法规的执行权。二是乡镇政府所拥有的财力资源很有限。作为最基层的政府，在现有的财税体制下，乡镇政府所拥有的税收资源十分贫乏，可支配的财政资金十分有限。三是乡镇政府所拥有的人力资源很有限。受工作环境和其他条件的限制，再加上所掌握信息和财力资源有限，乡镇政府主要决策者决策技能相对较低，又缺乏相应的智力支持，从而很难做出高质量的决策。同时，许多优秀的人才也很少愿意全身心地投入乡镇工作，使得其执行力大打折扣。

(三)传统行政管理与村民自治冲突困境

我国是单一制国家，中央和地方各级政府之间是一种自上而下的领导与被领导关系，其行政体制内部形成一种对上负责的权力配置方式。这种权力配置方式有利于中央决策的贯彻和执行，能够充分体现国家的意志，维护国家的统一和完整，而国家意志需要通过地方各级政府尤其是乡镇政府对农村社会的控制、指导和协调来实现。这就需要乡镇政府与农村社会各类组织及民众之间形成良性的互动，从而达到国家与社会的善治良序。在实际运作过程中，由于我国村民自治组织运作的不规范，出现很多异化现象，现在政府很大程度上能够左右或者影响村干部的人事安排，因此，村民自治组织很多情况下蜕变为乡镇政府的派出机构，乡镇政府对村民自治组织具备了较大的控制权，极大限制和影响了村民自治组织的自治权。另一方面，随着我国依法治国进程的加快，广大基层公众民主意识和参与意识也有较大提高，尤其是对涉及村民集体利益的公共事务方面，包括对村干部和村务的监督。这对乡镇政府对村民自治组织的“控制力”产生了一定的反制和抵消，使得乡镇政府的“控制”与乡村自治组织的“自治”产生冲突。同时，由于乡镇政府所依赖的控制资源日益减少，而基层公众的民主意识和参与能力却逐渐增强，这种自上而下的“控制力”会逐渐降低，村民自治组织的自下而上的“自治力”会逐步提高。

二、影响乡镇政府善治的因素分析

行政生态学理论认为，公共组织系统及其行为与行政生态要素之间存在一定的关联性，并且这些要素对公共组织系统影响的权重也会因情境的不同而不同。弗雷德·里格斯把行政生态要素分为敏感要素和非敏感要素，敏感要素是指与公共组织系统相互作用并对其产生直接的、显著影响的内外部环境要素；非敏感要素则是指对公共组织系统影响较小但又不能将其排除行政环境边界之外的要素。基于此，我们把影响乡镇政府善治的行政生态敏感要素主要分为体制因素、经济因素、社会因素和乡镇自身因素。

(一)体制因素

我国乡镇政府在国家治理体系中居于基础和基层地位，对上要面对中央、省、市和县诸多的领导层级，对下直接面对政府要治理和服务的公众，这就决定了各级党委政府的涉及“三农”问题的政策与具体目标任务都要由乡镇政府直接执行落实，而且乡镇政府的执行效果也是各级政府对其进行绩效考核的主要依据。尤其是近几年来，随着我国新型城镇化进程的加快，中央及各级地方政府对“三农”问题关注和投入的力度加大，乡镇政府所承担的各种任务也越来越重；而乡镇政府的职能范围却越来越小，教育、卫生、公安、法庭等管理权限悉数上交，乡镇作为一级政府的完整性被严重打破，在许多公共管理范围内无执法权，从而形成了乡镇政府权责失衡、职责不清的治理困境。这种局面导致乡镇政府的主体行为弱化，成为对其直接上级也就是县级政权组织的严重依附和依赖，乡镇政府的工作出发点和工作行为都是对上负责。为了完成上级交办的各种任务目标，乡镇政府工作人员会把这些指标分解到各个村庄，特别是涉及“一票否决”的计划生育等工作。为此，乡镇政府就会加强对村“两委”的直接影响和控制，采取各种政治的、经济的手段确保上级政策目标的落实。也正是这种压力型的行政体制成为影响乡镇政府善治的政治生态因素。

(二)经济因素

财政为庶政之母，财政是所有公共组织从事公共活动的一种重要资源，只有当公共组织有了稳定的财政收入，才能更好地发挥其应有的职能。我国财税制度改革和农业税取消之前，乡镇政府财政收入的来源主要是农业税、农业特产税。正是因为有充足的财政来源，乡镇政府在为农村公共事业和农田基本建设等方面投入较大，为我国农业粮食丰产丰收打下坚实的基础。而自上世纪90年代后我国先后实施了分税制改革及农村税费改革，这对乡镇政府的财政体制造成很大的影响，其合法性收入来源十分有限，乡镇政府财政成为名副其实的“吃饭财政”。[4](P13)而与此同时，随着经济体制改革的深入进行，我国行政体制改革也逐步跟进，政府职能转变步伐加快，服务型的善治政府成为一种共识。新农村建设、村村通工程、农村困难户救济、学校教育以及其他农村公益事业等都成为乡镇政府要面对的实实在在的服务事项，当然，这些项目中许多资金是由中央和省级、市级政府提供的，但是还有一部分需要乡镇政府提供资金支持，这使得本来已经捉襟见肘的乡镇财政处于更加艰难的境地。据国务院发展研究中心地方债务课题组的统计，目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上。其中，乡镇政府负债总额在2 200亿元左右，平均负债400万元，也就是说许多乡镇政府都处于高负债的风险运行状态，乡镇政府很难履行为农村居民提供公共服务和公共产品的职能。

(三)社会因素

我国乡镇政府除了个别处于县城驻地外，绝大部分都处于农村社会环境之中。作为国家行政层级最基层的乡镇政府其主要职能就是管理农村社会，为农民提供公共服务，为农业丰产丰收提供支持和指导。这些工作的开展大都依靠农村社会的相关组织，目前农村组织除了党的基层组织之外，还有村民委员会及其他社团组织、经济互助组织等。村民委员会负责农村社会的公共事务，应该是农民利益的代表和体现者。在实际工作中，村民委员会既扮演着完成上级任务的角色，同时还要履行管理村级公共事务的职能。更多情况下成为乡镇政府的“派驻机构”，替乡镇政府完成许多任务指标，因为这样可以获取来自乡镇政府的各种资源的支持，异化为“依附”关系。对村级事务，由于其时间、精力和资源的有限性，其管理村级事务和为村民服务的职能很难或很少履行。一方面由于它是村民自治组织，没有行政组织的权威，在完成上级交办的任务时很难顺利开展；另一方面，由于其行政化的趋向，又使它得不到村民的信任和支持。最终造成上级不满意、村民不欢迎的尴尬局面，从而弱化了村民委员会的自治功能。此外，随着我国城镇化进程的加快，城乡二元结构逐步打破，户籍制度改革也逐步推进，很多农村精英都向城市转移，导致农村社会的人口结构发生变化，留在农村的大多数是妇女、孩子和老人，而他们接受信息的渠道较少，组织化水平较低，给农村社会的治理带来极大的挑战。

(四)乡镇政府“内卷化”因素

美国人类学家戈登威泽用“内卷化”形容一种文化模式到达发展顶峰后不再稳定下来或转轨到其他模式，而是开始内卷，变得自我复杂起来。美国芝加哥大学杜赞奇教授把这一概念运用到政治领域中来，提出了国家政权内卷化，其含义是指国家机构不是靠提高或新增机构的效益，而是依靠复制或扩大现有的国家与社会的关系来增加其行政职能，从而导致国家权力运转出现异化。乡镇政府作为连接国家政权与农村社会的一个纽带，它处于国家行政体系的末梢，农村社会的乡土特质和日益复杂的矛盾使其权力运作具有较大的不规则性，出现乡镇政府行政行为的“内卷化”，应该说乡镇政府的“内卷化”也是多种治理机制耦合的产物。农业税费改革之前，乡镇政府把从农村提取的税费作为主要的“财政资源”，也成为其行政行为的驱动力；农业税费改革之后，乡镇政府因失去收取税费的动力而减少在农村的行政行为，使得其在农村社会提供的公共服务和社会管理职能逐渐衰退。但是由于其“内卷化”行政行为驱动，其治理的重点又转向招商引资和土地开发。为了克服这些弊端，各级政府对乡镇政府进行了诸如精简机构、撤乡并镇等一系列改革，这些改革措施促进了农村社会治理水平的改善和提高。但由于我国行政体制改革滞后于经济体制改革，特别是地方政府行政行为的“内卷化”，加之转型期我国农村社会出现的多元化局面，新老问题的交织使得乡镇政府治理环境日趋复杂。[5](P43)

三、乡镇政府治理困境的纾解

善治是国家与公民社会关系的和谐状态，其本质特征是公共组织与其他组织和公民之间的合作治理以追求公共利益最大化。善治视域下的乡镇政府治理是一个“还政于民”的过程，是乡镇政府与村民之间良性的互动与合作，从而共同实现对农村社会公共事务的有效治理。改善乡镇政府面临的治理困境，优化乡镇政府的行政生态，实现乡镇政府的善治成为当前我国治理体系和治理能力现代化过程中一个重大而现实的任务。

(一)科学划分政府职能，适度扩大乡镇决策权

善治的一个显著性特征是要求各级政府在执政过程中要对公众的需求及时回应，而随着我国新型城镇化水平的提高，农村居民的流动性和人口结构都发生了极大的变化，基层公众的需求日益多元化，农村社会的问题也日趋复杂化。乡镇政府是上级政府与农村社会的桥梁和纽带，同时也是农村社会治理的重要主体，在目前这种压力型的体制下，由于乡镇政府缺乏相应的自主权，很难对公众的需求给予及时回应，不能根据农村社会复杂多变的社会环境采取相应的治理措施。依据十八大提出的实现国家治理体系和治理能力现代化目标要求，结合农业大国的基本国情，应该合理界定中央与地方各级政府的职能范围，充分发挥乡镇政府作为农村社会重要治理主体的能动性，适度给予乡镇政府决策权。[5](P43)一是乡镇区域内产业经济的规划权。在具体执行上级政府规划指导方针的前提下，乡镇政府可结合本地的实际，科学合理规划自己的产业布局，突出发展特色产业，改变“一刀切式”的统一规划模式。二是农村社会治理权。主要是指区域和微观社会问题的治理方面，在一定的法律授权范围内赋予乡镇政府较大的决策自主权，提高对农村社会的服务质量和治理效率。三是公共产品与服务的供给权。随着服务型政府建设进程的加快，各级政府加大了对农村公共产品和服务的供给力度，为提高其供给质量和实效，应该改变自上而下的供给模式，尊重乡村尤其是乡镇政府的意见，在供给类型、数量和时间节点等给予选择权。

(二)合理划分政府事权，实现事权与财权统一

处于底层的乡镇政府，在压力型的体制下，一方面面临着新型城镇化进程中农村社会日益需求较大的各种公共物品和各种复杂的农村社会的问题，另一方面还承担着完成来自上级各级政府安排的各种事务。不论是回应农村居民对公共服务的需求，还是完成上级交办的各种任务，除了其中需要投入大量的人力之外，更重要的还有沉重的资金支持，而现行的财税体制在确保中央财政收入不断增加的同时，基层政府特别是乡镇政府的财政能力受到了较大削弱。在此情景下，乡镇政府在面对既要对上负责，又要为公众服务的困境下，很多情况下选择将大多的人力和物力投入到完成上级交办的任务，导致乡镇政府为农村提供公共物品的能力下降，不能满足农村居民对公共物品的需求。因此，要想使乡镇政府更充分地履行其为农村提供公共物品和公共服务的职能，推进城乡一体化水平，必须要改善乡镇政府的财政困境。一方面，要增强乡镇政府自身财源建设，不断增强自主发展和服务的能力；二是要合理划分各级政府的事权。依据事权和支出责任相适应的原则，合理划分不同层级政府之间的事权，保证财政资金分配和使用的合理性。比如计划生育政策落实、乡镇中小学建设管理、部分涉农项目的税收征管等事项，乡镇政府在类似这些工作落实过程中，应当给予积极的配合和支持，甚至需要安排乡镇工作人员去落实；而作为相关上级拥有事权的职能部门应该给予乡镇政府一定的财政补贴，实现事权与财权的统一。与此同时还应该加大中央和上级政府对乡镇政府财政转移支付的力度，来综合提升乡镇政府的财政能力，更好地推进农村社会事业的全面发展。[6](P5～7)

(三)着力培育农村社会组织，提高村民组织自治能力

十八大指出，让市场在资源配置中起决定性作用，实现国家治理能力和治理体系现代化。新常态下，我国社会治理面对更加复杂的局面和问题，培育和发展社会组织是实现政府职能转变的必然要求，这也是建设善治政府的必由路径。尤其是在我国农村，由于社会组织极其不发达，很多公共事务有效的管理主体，形成较为严重的社会问题。比如留守老人和留守儿童权益的保障问题以及农村环境污染问题等。这些问题的解决除了依赖上级部门和社会公益组织之外，还应该积极培育农村社会组织，提高村级组织的自治能力。一是要提高村民的参与意识和能力。通过完善村务公开，健全村民代表议事制度，拓展村民参与的范围和途径，从而保障村民享有更多的民主权力。二是要积极培育和发展农村社会组织。引导农民在资源的基础上建立各类民间组织，鼓励农民兴办专业合作社，构建专业化、组织化、社会化的农村社会组织网络。三是要提高村民自治组织的自治能力。妥善处理好村民委员会与乡镇政府的关系，改变村民自治组织作为乡镇政府“派出机构”的角色地位，充分发挥村民自治组织在处理村级事务中的自治功能，使村民自治组织通过更加有效代表并及时传达农村社会利益诉求的方式，密切国家权威与农村社会的联系，提升政府治理的合法性，帮助乡镇政府解脱所面临的治理困境。[7](P17～18)

(四)树立乡镇政府善治理念，提高社会治理能力

面对社会转型的新形势和我国经济发展的新常态，乡镇政府没能实现治理理念和治理能力的与时俱进，许多地方政府还停留在传统行政管理的理念和方式，运用管制和命令的方式去处理和解决新型城镇化过程中出现的新问题。乡镇政府这种“内卷化”的行政行为模式直接导致农村公共服务供给的质量较低，效率也不高；另一方面也会导致乡镇政府公信力的下降，自身治理陷入困境。乡镇政府作为党和国家在农村工作的基石，肩负着统筹城乡发展，推进新型城镇化进程的重大任务，一定要强化服务意识，树立“合法、法治、负责、透明、有效”的善治理念，坚持以公共服务为本的目标导向，把改善民生作为农村社会治理的基本内容，不断完善农村社会公共服务体系，增加农村居民的安全感和幸福感。同时，不断提升乡镇政府工作人的治理能力，发挥乡镇政府的主导作用和整合能力，正确界定乡镇政府和村民自治组织的关系，充分发挥其他社会组织作用，在广大农村社会构建乡镇政府主导、多元主体共同治理的合作协商机制，共同实现对农村社会的有效治理。[8](P197)

[1]唐绍洪，刘屹. “多元主体治理” 的科学发展路径与我国的乡村治理[J].云南社会科学，2009,(6).

[2]彭益民.建设服务型乡镇政府的思考[J].湖南社会科学,2006,(1).

[3]欧阳静.富人治村: 机制与绩效研究[J].广东社会科学,2011,(5).

[4]吴妤，梅伟伟.协同学视阈下的乡村治理模式研究——基于乡镇政府与农民组织关系的探析[J].天府新论,2010,(2).

[5]王艳成.论城镇化进程中乡镇政府职能的重构[J].河南社会科学，2009,(4).

[6]王绍光.乡镇财政问题的观察与思考[J].山东社会科学,2007,(11).

[7]孙肖远.新形势下农村基层走向善治的路径选择[J].中州学刊,2012,(3).

[8]黄杰华，李赫之.对乡镇行政权与村民自治权良性运行的几点思考[J].江西社会科学,2013,(8).

Study on the Dilemma and Relieve of the Township Government Governance

XU Shi-yu

(College of History and Society Management, Dezhou University, Dezhou 253023, China)

As a bridge and link of the state and rural society, attention must be paid to the township governance dilemma. Among the various factors causing the township governance dilemma, system factors ,economic factors , social factors and the township government "involution" are the key factors. On this basis, the governance dilemma of the township government can be relieved from four aspects of expanding governance decision-making power, realizing the unity of powers and financial authority, focusing on cultivating the rural social organization and improving the social management ability of optimization of the township government administrative ecology to provide the reference for the realization of the township government good governance.

good governance; township government; governance dilemma; administrative ecology; government functions

1671-1653(2016)03-0031-05

2016-03-06

山东省人文社会科学课题(15-ZZ-SH-10)

徐世雨(1967-)，男，山东德州人，德州学院历史与社会管理学院副教授，主要从事公共政策分析与基层政府治理研究。

D035.1

ADOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.03.005