农民工相关权利保护问题研究

蔡宏伟，吕德胜，赵菊敏

(1.定西师范高等专科学校政史系，甘肃定西　743000； 2.中国社会科学院研究生院法学系，北京　102488)



农民工相关权利保护问题研究

蔡宏伟1，2，吕德胜1，赵菊敏2

(1.定西师范高等专科学校政史系，甘肃定西743000； 2.中国社会科学院研究生院法学系，北京102488)

摘要：中国的“农民工”是一个尴尬的称谓，他们亦农亦工，但更多地具有农民弱势群体的属性。农民工在务工过程中，就业机会平等权、劳动报酬权、土地权益、社会参与权等权益易受侵害，子女教育问题突出，社会保障度不足。问题的解决要求建立公平、公正、公开的招聘制度，加强劳动执法监督，消除社会歧视观念；明确工资标准，高效率解决农民工工资拖欠等问题；构建城乡统一、全面的社会保障制度；出台科学、合理的农民工子女异地上学、高考政策，政府财政增加对社会办学的支持；增加承包地的有效流转方式和土地财产化方式；保护农民工的社会参与权利，畅通农民工的利益诉求渠道；帮助农民工提高自身素质。

关键词:农民工；就业机会；劳动报酬；社会保障；土地权益；社会参与

一、农民工定义的尴尬

“农民工”在以往的研究中，是一个充满歧义的概念，一度充满贬义的成分，在以往的研究中并没有确切的定义，一直被认为是一个充满政治身份意味的字眼，是集户籍身份和职业为一体的特殊称谓。“农民工”概念产生的主要原因是我国城乡分治、户籍决定职业的特殊国情，是指从事非农产业的具有农村户籍的农村居民。农民工身份经历了等同于户籍身份、职业、阶级成分相加，到等同于职业和户籍身份相加，再到等同于职业的变化过程[1]，阶级意味和户籍身份逐渐淡化。农民工亦农亦工，农闲时从事一些非农产业活动，主要涵盖了体力型的行业，如建筑、搬运、保安等行业。近年来，随着土地的日益减少和产出的不经济，出现了不再从事农业，转而直接从事非农产业的农民工和“新生代”农民工，但这也不能改变农民工作为弱势群体的社会属性。

二、农民工权益被侵害的情况

(一)农民工的就业机会平等权被侵害

由于农民工专业技能、文化和自身素质的原因，所能够进入的行业很有限，并且由于城市管理的需要，流入地往往要求农民工务工时办理多种证件。目前还有对农民工进入某些行业的显性的和隐性的限制性规定。产生这些限制性规定的原因主要是：第一，户籍管制。新中国城乡分割的二元户籍制度是适应重工业优先发展而建立起来的。二元户籍制度分为“隔离式”和“渗透式”两个演化阶段，导致农业人口和非农业人口空间隔离和福利待遇不平等。人口信息统计功能和身份定格功能是新中国二元户籍制度的基本功能，其中，户籍制度身份定格功能是对居民居住、就业、接受义务教育、享受福利和社会保障等的户籍身份进行规定(划分)，户籍身份一旦确定就难以改变。[2]在劳动力市场化的今天，有些城市仍然利用户籍制度对工作岗位的招录进行严格控制，严格区分本地户籍和外地户籍，外来人员无缘进入本地或某些行业工作，地方保护主义仍然存在和延续。第二，人情社会的社会深刻原因所致。我国是一个人情社会，在找工作过程中，往往出现因为关系户的存在而因人设岗、暗箱操作，以合法形式掩盖招录过程中的违法违规。在农民工招用过程中，由于农民在城镇的社会关系网小，社交圈窄，在人情关系前，难免受到不公正待遇。第三，农民工生活习惯差异。生活习惯源于自己生长的环境，农民工长期生活在地广人稀、民风淳朴的环境中，天天与大山、田野为伴，生活习惯难免有所不同，有陋习也有豪爽的优点。生活习惯也对他们找工作有所影响，他们的生活习惯虽然很难改变，但绝非不能改变。

(二)农民工的劳动报酬权受到侵害

农民工劳动报酬权利受到侵害的情形非常常见，由于农民工经济状况普遍堪忧，劳动报酬权利受到侵害后，对农民工生活等诸多方面影响最大，甚至出现农民工以死讨薪、导致家破人亡的惨剧。农民工劳动报酬权利受到侵害的情况有：第一，同工不同酬，同事不同价，同时不同权。在同样工种的情况下，针对农民工的工资可能会较低，主要原因有：一是农民工工作有季节性，没有连贯性，农忙时得回家忙农活，农闲时农民工劳动力剩余，竞争激烈。二是农民工缺乏相关的法律知识和法律保护意识，没有签订正规合同或留下缔结合同的有效证据。第二，拖欠农民工工资。拖欠农民工工资的情形目前仍然非常普遍，究其原因，主要是雇佣单位违法成本较小，能够轻易逃避责任；追讨工资程序仍然过于繁杂；劳动行政部门执法不力；司法系统执行难，效率不高。第三，违反最低工资的规定。农民工从事的行业有限，季节性明显，因而人员富集。年龄较大的农民工由于体力、能力有限，只能从事一些年轻人不愿意从事的工作，获取一些糊口的工资。由于农民工组织比较松散，缺乏和劳动力市场的抗衡机制，用工方压低工资，甚至低于当地最低工资用工的现象十分常见。

(三)农民工及家人社会保障度不足

有关农民工的社会保障包括农民工自己和家人的社会保障两部分。目前，我国新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险在全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。[3]按照目前的法律制度，农民工自己可以参加当地的城镇职工养老保险或户籍所在地的新型农村养老保险，农民工家属可以参加新型农村养老保险。从整体上来说，农民工及其家人由于缴纳的费用较低，所得到的社会养老保障较低。另外，农民工及其家人的其他社会保障，如医疗保险等的报销额度等一般都相对较低。

我国的社会保障制度主要由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等具体制度所构成。[4]农民工及家人社会保障度不足是由多种原因造成的，其中制度方面原因主要有：第一，我国现行的与社会保障相关的法律大多集中于城镇社会保险领域，社会保险系统内部比例“严重失调”，偏重于养老保险，而失业、生育、医疗等其他保险内容却或多或少地被忽视，这说明我国社会保障制度还没有形成整体而完善的体系。[5]第二，我国社会保险制度模式多样化、不统一。目前我国存在的四种养老保险模式，在财政补贴比例、个人缴费水平、单位或企业或集体承担保费比例方面存在较大差别，使得我国成为全球为数不多的多种养老保险设计模式共存的国家。[3]第三，农民工社会保险转接存在问题。在目前的社会保险制度下，农民工既可以参加新型农村养老保险，也可以参加城镇职工养老保险。但农民工流动性强，如果参加城镇职工养老保险，由于各地养老保险费率等各不相同，在转接方面存在一定的困难。同时新型农村养老保险和城镇职工养老保险之间的转接尚存问题。第四,我国高龄农民工社保问题凸显。近年来，随着文化层次较高、年龄较轻、技术水平较高的新生代农民工大军的出现，高龄农民工就业行业逐渐趋向于危重型基建行业。国家统计局于2008年年底建立的农民工统计监测调查制度统计数据显示：2012年，全国农民工有26 261万人，50岁以上农民工占15.1%，达3969万人。2009年至2012年，我国50岁以上农民工占比与总量连年冲高，且从业以制造业、建筑业和服务业为主，其中尤以建筑业为重。报道中提到，据预测，2013年与2014年，我国50岁以上农民工的占比与总量“肯定是上升的”，或早已突破了4000万人。[6]由于高龄农民工参加社会保险时，缴费年限不够或参保时年龄已经超过60岁，只能领取每月几十元的养老金，保障水平极低。高龄农民工需要负担自身和父母的养老、病养等费用，还要负担子女的嫁娶、购房等费用，不得不在60岁之后继续打工，生活水平极差，一旦有变故，就会无力承担，或增加子女的负担，在这一点上不同于城镇职工。

(四)农民工子女教育问题突出

教育公平具体概括为三个层面:一是人人都应该享有平等的受教育的权益;二是应该接受平等的教育机会和条件;三是教育质量和结果的相对均等。通常，这三个层面概括为:教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平。[7]8随着农民工务工人数和期限的增加，农民工子女不得不随迁，就近入学，以求发展。由于种种原因，农民工子女很难在随迁地就近入学，或入学后遭受冷落和歧视，不得不回归来源地就读，成为留守儿童，不能享受城市良好的教育资源。究其原因，包括制度排斥、文化排斥、经济排斥和政府职能的缺失。[7]22在教育资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量参与不足，中介机构在教育资源配置中的作用得不到有效发挥，学校、学生、家长缺乏话语权。[8]

(五)农民工土地权益难以保障

以往有关农民工权益保障的研究过多关注于农民工如何享有城市公民所享有的权益，但是，农民工权益的保护还包括保护其在农村的权益，农民工土地权益保护也十分必要。近年来，由于城镇化加快，城乡结合部土地利用价值激增；土地税费减免后土地收益有所回升，农民工离乡后其土地权益成了村委会、各级政府争抢的利益之一。土地权益被侵害的情况有：土地承包经营权被收回；所承包土地在不知情的情况下被流转；宅基地被侵占或被收回；自留地或自留山被收回；由于长期出门在外，信息滞后，征地费用被收回或克扣等。现有法律法规有关土地承包经营权流转的规定，对于农民工来说，或脱离实际，或限制太严，不利于农民工将土地承包经营权进行流转。由于农民工要外出，就互换这一方式来看，其对农民工没有意义,转让这一流转方式对农民工来说意味着失去土地承包经营权,而入股这一方式适用范围非常有限。[9]

(六)农民工缺乏社会参与权利

由于农民工的流动性、法律制度和农民工自身的原因所致，农民工的社会参与权利非常有限。第一，农民工选举权的行使方式不畅。农民工选举型政治参与呈现流出地与流入地的双重边缘性。[10]133农民工在村庄的政治参与低效甚至虚置[11]，一方面是因为农民工常年在外，要回到原籍参加选举，有着现实的困难，如车费花销、失去工作机会的成本、对户籍所在地现实情况的了解不足等；另一方面，农民工在工作地缺乏参与选举的途径,农民工在工作地参加选举受到居住时间等条件的限制，因此在选举中多数会选择放弃权利的行使。第二，农民工缺乏参与工作地社会管理的权利。农民工由于户籍、工作、社会保障的地域性差异等原因，无法真正投入到工作地的社会管理中来，缺乏发言权。

三、农民工相关权利保护建议

(一)保护农民工的就业机会平等权利

第一，建立公平、公正、公开的招聘制度。应禁止利用户籍对工作岗位选择进行限制。同等条件下，户籍身份并不能区分劳动者的劳动技能，应当消除基于户籍判定个人能力的狭隘认识。应避免因人设岗、违规招录，同时注重程序公平和结果公正。在就业招聘中，应运用利害关系人回避、举证责任倒置等制度，完善招聘监督程序和申诉程序。第二，加强劳动执法监督。劳动行政部门应当加强责任观念，在执法监督中真正发挥作用。第三，加强农民工融入社会的意识。农民工在务工过程中，应主动应对社会现实情况，为自己寻找工作提供必要的帮助。第四，我国已经形成以《宪法》为主导，以《劳动法》《劳动合同法》以及《就业促进法》等为主体的劳动法律法规体系。要对现有劳动法律法规进行完善，重点应当放在就业机会平等、工资保障、争议解决等方面。切实实施劳动法律法规和社会保险法律法规和刑事法制，全面有重点地保障农民工的利益。第五，消除社会歧视观念。通过教育、媒体宣传等手段让社会了解农民工的产生及其对城市发展所做的贡献,了解农民工因为制度因素而遭受的不平等待遇,从而在深层次唤起公民的平等意识，尊重农民工的劳动。

(二)保护农民工的劳动报酬权

第一，明确工资标准。虽然实行协议工资，但不应当低于当地最低工资标准。同时,一方面应规定同一工种的工资标准范围，以及雇员在此范围内的差距水平,另一方面应规定在从事同样工种的情况下，与其他员工的差额比例范围，避免过多的不公平。第二，解决农民工工资拖欠等问题应当注重效率。农民工由于农业收益有限，老人赡养负担较重，家境多不宽裕，出来打工赚钱多是生计所迫、生活急需。讨薪对于农民工来说，过程复杂、持久，经常出现推诿、搪塞的现象，往往导致农民工失去工作季节内的工作时间和工作机会，或因为工资亏空导致家庭无法正常运转。所以，对于拖欠农民工工资问题，必须本着便捷、快速的原则予以解决，在目前的国情下，农民工工资救济政策措施的出台和正确实施无疑是最适合的选择,同时还应构建合理的工资保证金制度、欠薪保障基金制度，做到未雨绸缪。在治理农民工欠薪问题的路径构建中，要做到从政策之治向法治之治的逐步转变,救济理念从治标向治标与治本的兼顾和协调,治理方法从公法向公私法并重转变。[12]第三，依法追究用人单位的责任。应当增加用人单位的违法成本，努力构建合法的工资体系。对于常见的违反当地最低工资标准的情形，农民工和劳动执法部门应当形成合力，适用《合同法》《劳动仲裁》和《最低工资规定》等相关法律法规进行规制，依法追究用人单位的责任。

(三)增加农民工及家人的社会保障

第一，逐步构建城乡统一的社会保障制度。针对城乡因为主体不同而适用不同的社会保障制度产生不公平和制度划分的情况，要在力求消灭城乡差别的目标下，建立城乡统一的社会保障制度，防止碎片化。要通过国家政策统一解决农民工社会保险转接中存在的问题，做到平滑转接，对于由于地方政策、地方财政原因造成的对接不能应由国家通过财政政策来解决，这也是国家职能的应有之义；对于拉开养老保险水平的任务应当交由当事人依据自愿的原则，通过商业保险来解决。对于《社会保险法》对农民工的社会保障权益规定过于原则性缺乏可操作性的情况，应通过政策予以补充和细化，要认识到多交多受益也有产生不公平的不足之处。第二，构建全面的社会保障制度。应当逐步构建涵盖养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的社会保险制度，构建涵盖社会救助、社会优抚等的其他社会保障制度。对于我国社会保险制度不统一、碎片化的情况进行逐步整合、统一，消除因为制度造成的不公平，建立公平的社会保障制度。第三，构建特殊群体社会保障制度。针对现有制度难以涵盖的特殊群体，如高龄农民工等特殊群体，构建特殊群体社会保障制度，做到制度补充，努力实现社会公平。高龄农民工是弱势中的弱势群体，要关注高龄农民工社保问题，要对包括被征地造成的失地农民工在内的高龄农民工予以多方面的救助，使其能和城市退休职工一样享受到社会保险。

(四)解决农民工子女教育问题

第一，政府财政应当增加对社会办学的支持。公办学校拥有较好的办学条件和良好的区位，工作稳定，能够吸引到优秀的教师。农民工子弟学校办学条件较差，地理位置欠佳，软硬件设施普遍不足，师资力量相对较弱。政府应当增加资金投入和提供多方面支持，解决农民工子弟学校的选址问题，缩小公办学校与民办学校的差距，保证教学质量；应当给予农民工子弟学校更多的优惠政策和扶持，以便吸纳优秀人才。第二，针对农民工子女升学考试问题，出台科学、合理的农民工子女异地高考政策。实行异地高考，确实会促进公平，但必须强调可操作性，包括法律层面上有很多问题要解决。[13]应当适度考虑农民工对工作地的贡献率，合理平衡教育资源和贡献率，从而实现社会公平。

(五)保护农民工的土地权益

第一，对农民工土地进行确权，确保其权利载体。农村土地承包后，经过互换、出租等方式流转和城市化征地后，位置、边界、产权不清，确权很有必要。对农民工的土地进行确权，是对农民工土地权益保护的基础，这在土地增值、流转方式多样化的情形下十分必要。第二，增加承包地的有效流转方式和土地财产化方式。现行承包地的流转方式对于农民工来说鲜有实质意义，而在大规模的农民、农村的城镇化中，采取许可农民“带地入城”的政策，实际上可以获得政治效益和经济效益的双赢。[14]第三，在不损害土地、保证土地基本功能的前提下，可以将土地权益进行资本化，将农民工的土地权利转化为财产权,利用法律和经济等手段，优化农村土地资源配置，使农村土地参与到市场经济中，在生产分配等流通环节中实现土地增值，具体可以采取土地股份合作社、土地流转信托和土地交易所等模式。[15]第四，宅基地问题的解决。在人口迁出后空置宅基地比例较高的地区,必须对空心村进行土地整理、重新规划,避免土地的闲置与浪费;在经济较发达的农村地区,普遍富裕起来的农民工返乡时,应在原有宅基地上重新建房;可以联合建设公寓房,或者推行宅基地有偿使用的政策。[16]第五，解决农民是否能够返回村集体的问题。对于错过承包机会和交回土地承包经营权的农民工，应当考虑进行补偿。土地具有保障功能，特别是宅基地，是农民的最低生活要求保障。农民工在自身发展过程中也有可能回复到贫困状态，这时候土地的功能就显得尤为重要。第六，农民工应当自我维权，增加法律知识，了解国家土地政策，加强土地执法监督，坚决贯彻《土地承包法》《物权法》《土地管理法》等土地法律法规的规定。第七，强化各级政府部门的职责意识。农民工土地权益问题事关中国的城镇化大局，事关中国改革开放能否进一步深入的全局问题，事关中国社会安定团结的大局。各级政府部门都要充分重视这个问题，切实从政府政务层面重视起来，积极行动，给予农民工充分的帮助与关怀，维护他们的切身合法利益，消除社会不安定因素，创造稳定和谐的社会环境。[17]

(六)保护农民工的社会参与权利

第一，赋予农民工平等的政治权利。要切实保障农民工参与社区自治的权利，进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径。[18]应当健全农民工社区政治参与的保障制度，构建行政协商制度。[10]117-120要为农民工回原籍选举提供必要的帮助，保留工作机会，提供选举费用，以便于其行使政治权利。应当增加各级人大代表中农民的比例和人数，特别是增加农民工代表，让农民工代表能够提出切实可行的建议。必要时，为农民工提供参与行使权利的教育培训。针对包括农民工在内的广大农民不愿参与选举的情况，可以对他们进行教育培训，让他们认识到权利行使的必要性。第二，通过城乡一体化制度的建立，赋予农民工参与所在地社会治理的权利。应当扩大农民工参与社会管理的权利,畅通农民工的利益诉求。[19]要构建畅通的农民工利益诉求机制，广泛采纳农民工的意见建议，把农民工当作工作地的重要一员，让农民工感受到温暖，乐于在工作地继续工作、生活和做贡献。

(七)提高农民工自身素质

第一，加强农民工职业技能培训。职业技能培训体系在农村基础薄弱，农民工参与技能培训的积极性不高。[20]因此，农民工技能培训应当有针对性，讲求效率。要以农民工现有知识技能为基础，将农民工按照学历、年龄、性别等进行有针对性的技能培训。要充分利用当地职业院校的师资力量，结合先进地区和务工地点的要求，提高培训效率，避免走形式情况的发生。第二，加强农民工参政意识教育培训。针对农民工在内的广大农民进行政治权利行使必要性的宣传教育，使其认识到行使权利的神圣性，以及在社会发展进步中的作用。第三，提高农民工的社会管理参与意识。要引导农民工通过现有的正当渠道参与到务工地的社会事务管理中来，积极对社区乃至城市的发展管理发表意见，作出贡献。

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中图分类号:D912.5

文献标志码：A

文章编号：1671-7031(2016)01-0089-05

作者简介：蔡宏伟(1974-)，男，博士研究生,讲师；E-mail:materialcai@163.com

基金项目：甘肃省社科项目(14YB113)；河南省教育厅重点项目(2014-zd-025)

收稿日期：2015-10-18