我国劳动保障监察制度存在的问题及其对策研究

肖进成

（北方民族大学法学院，宁夏银川750021）

我国劳动保障监察制度存在的问题及其对策研究

肖进成

（北方民族大学法学院，宁夏银川750021）

面对劳动关系的多元化、复杂化，以及日趋完备的劳动法律法规，我国的劳动保障监察，无论在监察理念、制度建设，还是执行能力方面都面临着巨大的挑战。缺编制、缺经费、缺支持、缺手段等问题，严重制约了劳动保障监察作用的有效发挥。应提高立法位阶，并通过重构劳动保障监察领导体制、合理界定劳动保障监察范围、适度赋予劳动保障监察机构强制手段和措施、加强劳动保障监察队伍建设、落实经费财政保障制度等措施，完善我国劳动保障监察制度。

劳动保障监察立法体制范围强制措施强制执行权

一、问题的提出

劳动保障监察，是指“由人力资源社会保障行政主管部门对发生劳动关系的用人单位、劳动者以及其他社会组织遵守劳动法律、法规、规章情况进行检查并对违法行为予以处罚的执法活动的总称”。①常凯：《劳动法》，高等教育出版社2011年版，第590页。国际劳工组织认为：“劳动监察是一项公共职能，一项政府责任，要作为一种制度加以组建，并纳入国家行政体系中，目的是管理社会和劳动政策并监督其实施，使之符合立法和标准。”②杨莹译：《全球行动：劳动监察（一）》，《现代职业安全》2007第2期，第62页。因此，“劳动监察被看作是一种事实上必需的国家干预责任，一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务。”③[德]李希霍芬：《劳动监察》，中国劳动和社会保障出版社2004年版，第7页。劳动保障监察人员的定位应是“社会警察”。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。“没有监察，劳动立法只是一种道德运用，而不是有约束力的社会纪律。”④同上，第6页。我国劳动保障监察制度产生于建国之初，其标志是1950年政务院发布的《关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》。随着我国市场经济体制的建立，1993年8月4日，原劳动部发布《劳动监察规定》（劳部法[1993]167号），对企业执行劳动法律法规情况进行监察做出了具体规定，在全国开展除了劳动安全监察以外的其他方面的劳动监察。1994年7月4日，全国人大常委会颁布《劳动法》，专设“监督检查”一章，使劳动监察有了实体法上的依据。紧随其后，原劳动部相继制定颁布了与《劳动法》相配套的《劳动监察员管理办法》、《劳动监察员准则》、《劳动监察程序规定》和《处理举报劳动违法行为规定》等一系列规定，为劳动监察执法提供了基本的依据。2004年10月26日，国务院第68次常务会议通过《劳动保障监察条例》，2004年11月1日以中华人民共和国国务院令（第423号）公布，于2004年12月1日正式实施。2004年12月31号，《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第25号）正式颁布，自2005年2月1日起施行。《劳动保障监察条例》在总结实践经验的基础上，对劳动保障监察的主体、对象、范围和程序，监察机构和监察员的职责、法律责任等方面都做出明确规定。《劳动保障监察条例》的出台标志着我国劳动监察立法上升到了一个更高的层次，使劳动保障监察建立在统一的法规依据之上。之后颁布实施的《劳动合同法》（中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议2007年6月29日通过，自2008年1月1日起施行）、《就业促进法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年1月1日起施行）、《社会保险法》（中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行）等均专设“监督检查”一章，对劳动监督检查作了相应的明确规定，初步构建了我国的劳动保障监察法律体系，为建立和发展我国劳动保障监察制度提供了法律依据和处理规则，劳动保障监察机构也依据这些规定查处了大量违反劳动法律法规、侵犯劳动者合法权益的案件。但是，近年来，公众关心的很多热点事件，如各地矿难、农民工讨薪、“富士康跳楼事件”、黑砖窑事件等暴露出在一些地方劳动保障监察的缺位或反应迟缓，劳动保障法律法规形同虚设，劳动者的合法权益受到肆意侵害，损害了社会公平正义，影响了社会和谐稳定，客观上也暴露出我国现行劳动保障监察制度存在的缺陷。人力资源社会保障部办公厅《关于进一步加强劳动保障监察队伍作风建设的通知》（人社厅发〔2013〕49号）明确指出：“当前，部分用人单位拖欠劳动者工资、不签订劳动合同、不缴纳社会保险费、违法超时加班等违法行为仍时有发生，使用童工、强迫劳动等严重违法行为尚未完全杜绝。随着新的劳动保障法律法规不断出台，劳动保障监察的监管范围不断扩大、监管对象和监管事项不断增多，劳动保障监察执法任务更为艰巨，责任更为重大。”①人力资源社会保障部办公厅：《关于进一步加强劳动保障监察队伍作风建设的通知》，《四川劳动保障》2013年第9期。因此，从理论上对劳动保障监察制度运作的内在法律机理作出阐释，以便从实践上加强和完善我国劳动保障监察制度，不仅具有重要的理论意义，而且具有重要的实践价值。

二、我国劳动监察制度存在的问题

（一）《劳动保障监察条例》位阶较低，规范性不足

作为一项劳动法律制度，劳动保障监察在劳动法律体系中具有特殊的地位。《劳动部关于贯彻实施〈劳动法〉的意见》（劳部发〔1994〕358号）明确指出：“《劳动法》是劳动法律体系中的基本法，要使其规定的各项基本原则得到很好的贯彻执行，还必须制定与之配套的《促进就业法》、《劳动合同法》、《工资法》、《安全生产法》、《劳动保护法》、《职业技能开发法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》和《劳动监察法》等单项法律和法规，形成完善的劳动法律体系。”到目前为止，在国家立法层面上，《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》、《职业病防治法》，以及与之相配套的各项行政法规、司法解释、部门规章等相继出台并实施。但是，有关劳动保障监察的基础性法律却是由国务院出台的《劳动保障监察条例》，层级较低，效力不足。致使其权威性、规范性、强制性不足，且可操作性不强，导致地方性法规、规章形式多样，内容繁杂，妨碍了劳动保障监察的统一化进程，也在一定程度上说明了以行政法规颁布的《劳动监察条例》在层级和效力上存在的缺陷。

（二）双重领导体制使劳动保障监察难以有效发挥作用

根据《劳动保障监察条例》第三条、第五条的规定，我国劳动保障监察实行双重管理体制：在横向的关系上，各级劳动监察机关是同级政府下属的一个常设机构，是本级人民政府行使劳动监察职能的专门机构，受地方政府的领导，其人力、物力、财力均由同级人民政府统一调配；在纵向关系上，业务上接受上级监察机构的指导。呈现出分级管理，①“分级管理”是指中央劳动保障监察机关和地方劳动保障监察机关分别接受党中央、国务院和各级地方党委、人民政府的管理，不同级别劳动监察机构有业务指导关系，没有直接的上下级隶属关系，而是由对应级别的劳动保障行政部门管理，表现为“块与块”之间的关系。条块结合②“条”与“块”结合必须是“条条领导”与“块块领导”相互配套、互为前提的有机组合。“条”是指从上到下的劳动保障监察职能部门业务管理体系,“块”是指地方各级劳动保障监察机关的分层，隶属同级地方党委、政府领导。、以块为主，③以“块”为主是“块块领导”为主解决具有地方特点的具体地区性问题。协调指挥④协调指挥是指不同级别劳动保障监察组织工作需要配合时，只能通过对应的劳动保障行政部门进行协调指挥。的特点。

目前，我国已初步建成了中央、省、市(地)、县四级劳动保障监察组织体系，实行以同级劳动社会保障行政部门为主导，上级劳动保障监察机构进行业务指导的双重领导体制。同时，由于实行地域管辖的原则，各级地方政府在劳动保障监察中拥有主导权。因此，我国目前地方劳动保障监察管理体制实际上是以“块块”为主，劳动保障行政主管部门只对本级政府负责，即所谓的“块块压过条条”。这种权力结构有效地将每一个劳动保障监察部门置于对本地经济加速发展负有最大责任同时也享有利益的官员手中。从理论上讲，政府既是经济建设的主体，又是社会秩序和社会公正的维护者，在追求经济发展的同时，不能忽视经济和社会发展的平衡，更不能放弃社会公平和正义的维护。但是，劳动保障监察是以劳动用工单位为监察对象的，而用工单位作为经济主体直接影响着地方经济与财政税收等。地方政府既要发展经济，又要对用人单位的违法行为进行监督。然而，“当发展经济和保护劳动者权益发生矛盾、冲突时（事实上，这种矛盾、冲突时时存在），在促进就业、发展经济、社会稳定的要求下，政府的选择基本上都是将保就业、促增长放在第一位，而主动或被迫放弃监管职能”。⑤肖进成：《劳动合同法的理论、实践与创新》，光明日报出版社2010年版，第12页。实践中所发生的一些严重侵犯劳动者权益的恶性事件，表面上看是劳动保障监察部门不履行职责，但深层次的原因则是“由于实行双重领导体制，同级政府的主要领导能够间接干预行政监察机关的工作”。⑥潘世钦：《完善我国行政监察制度的若干构想》，《政治与法律》1999年第3期，第45页。“一些地方政府领导担心建立工会、贯彻《劳动法》会影响当地企业发展，使本地经济竞争力下降，从而导致政府对劳动关系的不作为或作为不力。”⑦郭金心：《中国经济转型中的劳动关系及其协调机制研究》，《桂海论丛》2008年第7期，第42页。有的地方甚至错误地将劳动保障监察同改善投资环境对立起来，以不同的方式对监察机构开展正常的劳动保障监察活动进行干预，如划定“特别保护单位”、设置事先报批程序、限制检查次数等。而有的企业则“以为地方经济发展做出了贡献而自居，当因违法受到劳动保障行政部门的处理或处罚，不是自觉接受处理并按照规定对违法行为予以改正，而是以种种理由进行推诿扯皮，并千方百计寻求当地政府的庇护，致使劳动保障违法案件的查处工作有始无终”。⑧曹绪红：《浅议我国基层劳动监察》，《中国劳动关系学院学报》2006年第6期，第61页。有的企业门口动辄挂起“省级、市级重点保护企业”的牌匾。在这种体制之下，劳动保障监察员就成了“刀尖上的舞者”，经常处于两难境地。一方面，用人单位损害劳动者合法权益的案件日益增多，需要加大监察力度。但监察力度大了，一些地方政府就有意见了。另一方面，一旦出现了重大的群体性劳动事件，又要被问责。长期以来，形成了不发生恶性或群体事件不予以处理的“习惯”做法，某些劳动保障监察部门干脆采取推诿、拖延等淡化手法。因此，虽不能说双重领导体制是劳动监督检查缺位的必然结果，但在以经济发展和经济效益作为考核干部能力、政绩和决定其升迁等因素的情况下，双重领导体制确实为一些地区的地方政府消极对待甚至干涉劳动保障监督检查提供了可能。

（三）执法力量难以满足执法需求

专业化、高素质的劳动保障监察队伍是确保劳动保障监察机构正常运行的基本保障，尤其在我国劳务派遣、非全日制用工等用工形式的快速发展，灵活就业、异地就业增多，劳动违法案件的复杂性和监管难度急剧增加、疑难案件大量涌现的现阶段，对劳动保障监察人员的专业素质提出了很高的要求。尽管我国一直重视劳动保障监察队伍建设，然而目前劳动保障监察队伍的质量与实际需要之间差距很大。

1.专职劳动保障监察人员少，难以满足执法需求。2011年全国人大常委会《劳动合同法》执法检查报告显示，我国现有劳动保障执法专职监察员约2万人，平均每人需要面对1700多户用人单位、近2万名劳动者。笔者所在的宁夏回族自治区，“根据2010年8月调研，宁夏有劳动就业人员328万人，而专职劳动保障监察人员仅有70名”。①艾福梅：《宁夏出台政策解决劳动保障监察执法力量不足问题》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/02/c_12939420.htm.近年来，宁夏加大了劳动保障监察队伍的建设力度，全区专职监察人员扩至130多人，各级劳动保障监察机构也不断地完善健全。但是，截至2015年10月底，仍有三个县（区）没有成立机构，而且，就其比例而言，全区监察人员服务职工之比一般也达数万分之一。在陕西省，“到2014年10月末，在陕西省工商部门登记注册的企业约58万户，个体工商户110万户，各类从业人员860万人。国际劳工组织建议各国按照每8000名劳动者配备1名专职劳动保障监察员。照此测算，陕西省应有1075名专职监察员，与现有723名相比较，人员缺口大”。②唐善武、赵程昱：《深化行政执法体制改革，全面强化劳动监察效能——浅论陕西省提升劳动监察效能的策略》，《中国劳动保障报》，2014年12月20日，第3版。为弥补人员的不足，有的地方大量采用协管员，如“广州市劳动保障监察员满编133人，协管员多达949人……他们不是政府职员却像政府职员那样承担着公共管理职能，甚至代表政府直接管理企业和社会人员……某市政府通过媒体高调宣传，劳动保障监察协管员，两人同行即可检查企业”。③钟玉明：《协管员壮大之谜》，《瞭望》2007年第37期，第12页。协管员的使用，虽能在一定程度上缓解专职劳动保障监察人员不足的问题，但这种“准执法化”，无论是权力的来源、执法水平，甚至包括协管员本身权利的保护，都是难以解开的悖论。

2.经费保障不力。虽然《劳动保障监察条例》第五条明确规定：“县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作，劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。”但由于种种原因，到目前为止，仍有地方政府没有将劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。即便是列入本级财政预算的，财政列支的也往往是人头经费，没有专门的办案经费和设备维护费，严重制约了劳动保障监察工作开展。尤其是在一些经济发展缓慢的地方，本来就属“吃饭财政”，所拨经费只能维持工作人员的工资，有的甚至连工资都不能按时发放，当然无法满足劳动行政执法工作的需要。在陕西省，“从调查统计情况来看，全省还有14个县（区）的财政部门尚未给劳动保障监察机构核拨正常的执法经费，有1个县的劳动保障监察机构连办公和投诉电话都没有，近几年实际拨付的工作经费和执法需求相比缺口较大”。④唐善武、赵程昱：《深化行政执法体制改革，全面强化劳动监察效能——浅论陕西省提升劳动监察效能的策略》，《中国劳动保障报》，2014年12月20日，第3版。实践中，因为劳动行政执法人员缺少必要的交通工具，而耽误监察的时间，缩小检查的范围也是非常普遍的。因为缺少必要的专业设备而不能做深入细致的检查，不能及时发现和得以纠正安全隐患的情况也是时有发生的。

3.劳动保障监察员的内在素质尚待提高。劳动保障监察是一种复杂的职业，不但涉及大量的劳动法律法规，而且涉及《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等行政法律法规，对劳动保障监察员的专业素质要求很高。而我国的劳动保障监察机构是伴随着劳动法而生的，大部分是上世纪末本世纪初成立的，人员以部门调剂为主，存在着年龄偏大、文化水平偏低、专业人员较少的弊端。再受到人员编制的制约，出现了老的退不了，新的进不来的“青黄不接”的局面。在宁夏，笔者调研的六个劳动保障监察机构中，专职劳动保障监察员的平均年龄大多数在40岁以上，文化程度以大专占绝大多数。而大专学历绝大多数也是通过函授等继续教育取得的，真正的法学专业出身的少得可怜。

（三）劳动保障监察缺少强制措施和强制执行手段

《劳动保障监察条例》赋予了劳动保障行政部门对用人单位违法行为的监督处罚权。但是，由于没有赋予查封、扣押的强制措施，有时劳动保障行政部门在查处用人单位克扣或者故意拖欠劳动者工资、拒不缴纳社会保险费以及职业介绍机构骗取求职者中介服务费等严重损害劳动者经济利益的案件时，虽发现用人单位有逃匿或者转移财产迹象，却不能采取查封、扣押其价值相当的财物的强制措施，只能按程序一步一步往下走，先下达整改指令书，等期满后下达处理告知，然后才能下达处理决定。而等到走完上述程序，有的用人单位的法定代表人早已逃之夭夭，人去楼空；有的即便没有逃跑，也早已毁灭、隐匿、编造好了相关的证据材料①劳动保障监察工作所检查、调查的法律事实主要是企业管理行为，所涉及的证据材料主要是企业管理规章制度、劳动合同书、工资表、考勤表、账簿、会计报表以及单位在实施管理行为中所制作的上岗通知书、辞退通知书、罚款通知书、员工业绩考核表等文书，这些材料都是由用人单位设计制作和掌握管理，而劳动保障监察机构在处理拖欠工资、拒不支付加班费、用人单位不与劳动者签订劳动合同等常规案件中，上述材料都是关系到认定事实和处理结果的基础性证据。劳动保障监察工作的取证方式一般为先要求用人单位当场提供，用人单位会提出“领导不在单位”、“会计不在单位”、“公章不在单位”等理由拒绝当场提交。这种情况下，执法人员只能依据《劳动保障监察条例》第十五条第三项之规定对用人单位下达《调查询问书》，给用人单位合理的时间再向劳动保障监察机构提交相关材料。这样就势必给违法用人单位留下篡改、伪造隐匿、毁灭证据的充分时间。由于记载着过去的事实，所以这些材料极易被篡改、伪造隐匿、毁灭。，使得许多劳动保障监察案件的调查取证和查处工作难以顺利展开。同时，也造成了有的农民工对劳动监察机构的误解，认为劳动监察机构消极作为。

对于劳动保障行政部门对违法行为的行政处罚或行政处理决定，按照《行政诉讼法》的规定，如果用人单位在指定的期间内不主动履行处罚，必须等到诉讼期满后，才能申请人民法院强制执行。②《最高人民法院办公厅关于对〈关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函〉的答复》（法办〔1998〕69号）中提到“根据《行政诉讼法》、《劳动法》和《劳动监察规定》的规定，劳动和社会保障部门作出的行政处理决定和行政处罚决定，可以依法申请人民法院强制执行”。根据最高人民法院的相关司法解释，对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，申请执行的期限是自起诉期限届满之日起三个月。这就意味着劳动保障行政部门处理决定的强制执行至少要在三个月后才能申请法院强制执行。这仅是一种理想状态，如果用人单位提起行政复议、诉讼（一审、二审），至少需要一年的时间，等到可以执行就可能要拖上两年之久。劳动违法案件有其自身的一些特殊性，如克扣、拖欠工资等诸如此类的案件，工资是大部分劳动者及其供养的家庭成员赖以生活的保障，因此具有很强的时效性。不能按期拿到工资，势必影响劳动者的正常生存，小则影响个人生活，大则影响社会和谐稳定。现实中，“在政府帮助民工讨薪的过程中，劳动保障监察权的内容从两责令一申请演化为催讨和协调，其本身异化为催讨协调权了”，③王伦刚：《劳动监察权运行的法社会学分析——从政府帮助农民工讨薪的现象切入》，《天府新论》2011年第5期，第86页。手段也由本来的执法行为变成了“吓”、“骗”、“哄”，即监察权力的非正式行使。如果通过“吓”、“骗”、“哄”仍不能迫使违法用人单位就范时，在实践中，有的劳动保障监察机构只能采取一些非常规的措施，如由政府出面，通过公安机构查封、扣押。如此做法，虽然能迫使一些用人单位偿还拖欠的农民工工资，但合法性明显存在质疑。劳动保障行政处罚或行政处理决定不能及时执行的问题，在一定程度上证明了“一责令两申请”的程序并不能真正解决劳动违法问题，相反，这种繁杂冗长的诉讼执行体制给违法用人单位逃避责任提供了条件和机会，也对劳动保障部门的执法带来了很大的难度，使劳动执法的作用得不到有效发挥，不仅不利于劳动违法案件的查处，不利于职工合法权益的维护，还往往使矛盾激化，甚至升级成群体性事件，影响社会稳定。因此，“就当前我国劳动保障监察实际运行的现状而言，尽管劳动法赋予了劳动行政机关解决劳动争议纠纷的权力，但由于法律在对劳动行政机关行使劳动行政执法权的制度设计上存在着诸多问题，使得劳动行政机关难以有效地运用行政手段遏止用工单位的违法行为。”①秦国荣：《劳资均衡与劳权保障：劳动监察制度的内在功能及其实现》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第6期，第148页。

（四）定位模糊

《劳动保障监察条例》所规定的我国劳动保障监察事项可分为三种类型：一是用人单位违反基准性劳动法律规定的行为。二是用人单位违反有关订立、履行劳动合同的法律规定的行为。虽然《劳动保障监察条例》并没有将“劳动合同履行情况”明文列入监察范围，但事实上工资支付、社会保险等问题都是在履行劳动合同过程中发生的。而有的省市则在《劳动保障监察条例》颁布实施后制定劳动保障监察条例，如《宁夏回族自治区劳动保障监察条例》（2006年3月31日自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2006年5月1日起施行）、《黑龙江省劳动保障监察条例》（黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议于2008年12月19日通过，自2009年4月1日起施行），明文规定将劳动合同的履行纳入劳动保障监察的事项。三是职业介绍机构、职业技能培训机构、职业技能考核鉴定机构、劳动能力鉴定组织、社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构违反国家有关其从业行为规定的行为进行监督检查。由此可见，我国劳动保障监察的受案范围不仅包括用人单位违反基准性法律规范和强制性规范的规定，而且包括违反任意性义务规范的规定。也有学者将“劳动保障监察的职责划分为预防性干预和纠正性干预两类，并且指出劳动保障监察部门在履行劳动保障监察职能的过程中主要是采取以纠正性干预(亦即制裁型模式)为主、预防性干预(亦即促进遵守型模式)为辅的监察办法。”②王立明：《论我国劳动保障监察立法与执法的协调》，《青海师专学报》2007年第2期，第90页。对用人单位违反基准性法律规范和强制性法律规范进行劳动保障监察，是劳动保障监察的题中应有之义，但将用人单位违反任意性规范的行为也纳入劳动保障监察的受案范围，表面上看是赋予了劳动保障监察对各种违反劳动法律法规行为的检查监督权，扩大了劳动保障监察的范围，体现了保护劳动者合法权益的立法宗旨，但“实际上劳动保障监察机构的工作重点往往放在解决劳动者与用人单位之间的劳动争议上，其结果一方面偏废了预防性干预职能的履行，另一方面导致了执法检查多，立案处理少，责令改正多，行政处罚少的现象普遍存在。”③郑言：《从韩资企业逃逸看我国劳动监察制度的缺位》，《山东工商学院学报》2009年第1期，第50页。而且，由于劳动保障监察的内容多、范围广，劳动保障监察机构在执法过程中，还需要公安、工商、法院、工会、安全、卫生等有关部门的有效协助才能较好地履行职能。虽然《劳动保障监察条例》第三条规定:“县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。”但分工明确、职能清晰、运作协调的联动机制尚未建立，导致实践中互相推诿、无人监察、多头执法、重复监察的现象时有发生，严重影响了劳动保障监察的效率，加大了行政成本、防碍了监察功能的发挥。

更为重要的是劳动保障监察和劳动争议的调解仲裁、诉讼的受案范围发生重合。《劳动争议调解仲裁法》第二条规定，劳动争议的受案范围包括：因确认劳动关系发生的争议，因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议，因除名、辞退和辞职、离职发生的争议，因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议，因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议，法律、法规规定的其他劳动争议。同时，该法第九条明确规定:“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。”通过比较，劳动保障监察和劳动争议仲裁、诉讼的关系，不仅呈现出单向关系、①单向关系是指二者分别对某类案件拥有特有的、排他的处理权，如对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核机构违法操作的行为进行监督检查，这是劳动监察机关特有的职能，劳动仲裁不能处理。互补关系，②互补关系是指二者对某些案件的处理在功能上存在互补性，最典型的例子是童工问题。劳动监察机关有权就用人单位使用童工的行为予以行政处罚，但是使用童工过程中出现的其他问题，比如童工因伤致残与用人单位就赔偿问题发生的争议，则需要由劳动仲裁处理。除童工问题外，用人单位未遵守女工、未成年工劳动保护规定造成劳动者损害，或者违反其他劳动保障法律法规造成劳动者损害的，劳动监察有权就其违反劳动保障法律法规的行为做出行政处罚决定；同时双方当事人如就赔偿问题发生争议，劳动仲裁有权处理。在此类案件中，劳动监察的行政处罚功能和劳动仲裁的民事赔偿功能形成互补。而且还有选择关系，即劳动仲裁和劳动保障监察都有权受理，劳动者可以选择通过劳动仲裁获得民事救济，也可以选择通过劳动保障监察获得行政救济。在单向关系和互补关系中，劳动保障监察和劳动仲裁均各司其职，两者受案范围的界限很清楚，但在选择关系中，劳动保障监察和劳动仲裁的职能出现了交叉，两者的受案范围呈现出大面积的重合。这种重合，表面上看似劳动者有选择权，即对用人单位违反任意性规范的行为劳动者可以申请仲裁，也可以向劳动保障监察机关投诉，但对劳动者权益的保护并无益处。由于向劳动保障监察机构投诉，既不需要支付费用，耗时相对较少，又不用收集提供证据，尤其是在2003年10月27日温家宝总理六个小时内为农妇熊德明成功讨薪的事情传遍大江南北后，劳动者尤其是农民工，对劳动保障监察的期望值很高，一旦和用人单位发生劳动争议，首选的是到劳动保障监察机构投诉。加之拖欠劳动报酬的案件向劳动保障监察机构投诉和向劳动争议仲裁机构申请仲裁，相同案件可能会获得更多的赔偿，③用人单位拖欠劳动者劳动报酬的，通过劳动争议仲裁、诉讼，可以获得被拖欠的工资以及相当于被拖欠数额25%的经济补偿金。而向劳动监察机构投诉，由劳动监察机构处理，劳动监察机构除责令支付劳动报酬和经济补偿金外，还可以责令用人单位按相当于劳动报酬的50%至100%支付赔偿金。以至于大量的拖欠劳动报酬的案件涌入劳动保障监察机构，“劳动保障监察机构由行政执法机构演变为讨薪裁决机构，劳动保障监察的内容由监察违法行为转化为解决工资纠纷”，④王伦刚：《劳动监察权运行的法社会学分析——从政府帮助农民工讨薪的现象切入》，《天府新论》2011年第5期，第83页。致使劳动保障监察机构人少案多的矛盾更加突出，不堪重负。因此，“如何在受案范围以及程序衔接上理顺劳动保障监察与裁审体制的关系，也是在理论及制度上必须面临和解决的重要问题。”⑤肖竹：《论〈劳动争议调解仲裁法〉构建的裁审体制及与劳动监察的关系》，《中国劳动关系学院学报》2009年第2期，第37页。

三、完善我国劳动保障监察制度的对策

（一）适时提高立法层级

法律本身的权威性是影响其实施效果的重要因素之一。劳动保障监察作为劳动法律体系中的一项重要制度，在立法上与其他制度一样，需要建立与其重要性相适应的权威和效力。“只有将劳动监察纳入到法制化轨道，才能保证其规范性、公正性和权威性，进而达到执法监督的目的。”⑥陈玉萍：《国外的劳动监察制度》，《中国劳动保障》2007年第9期，第61-62页。也只有通过法律才能赋予劳动保障监察强制措施和强制执行权。因此，应适时将劳动保障监察制度上升到法律层面，即由全国人民代表大会，最低也应由全国人大常委会制定《劳动保障监察法》。“提升劳动保障监察立法的效力层级，适时将行政法规升格为法律，不仅是一个形式变更的问题，更重要的是，通过形式变更使劳动法律体系更加完备和合理的同时，为劳动法律的实施创造更有利的制度环境，提供更有效制度保障。”①李进东：《劳动监察何时才能走出困境》，《中国工人》2012年第3期，第64页。

（二）重构我国劳动保障监察领导体制

通过以上分析，我国现行“分级管理，条块结合、以块为主，协调指挥”的劳动保障监察体制最大的弊端就是难以摆脱地方保护主义的干扰。要想使劳动保障监察真正发挥作用，承担起“社会警察”的作用，重构我国劳动保障监察体制已是势在必行。

重构我国劳动保障监察体制，应适应复杂多样的新型劳动关系，从解决地方保护主义和妥善处置地方经济利益与保护劳动者合法权益的辩证关系入手，按照国际劳工组织《劳动保障监察公约》的有关要求，参照日本劳动基准监察机关的体制，实行省以下垂直管理，建立“统一管理，分级指挥”的劳动保障监察领导管理体制。即将目前的“以块为主”改进为“条块结合，以条为主”，以切实改变安全监管机构“执法没有地位，监管没有力度”的境况，实现劳动保障监察机构标准化、队伍专业化、执法规范化。同时，应建立完善的对劳动保障监察组织的内外部监督体系，使劳动保障监察组织的自身监督与外部监督相互配合，保证劳动保障监察行政人员在行使职权的过程中能够遵纪守法、廉洁奉公。

（三）加强劳动保障监察队伍建设

“劳动保障监察员是劳动保障监察工作的具体实施者，他们的组织状况及履行工作职责的制度化和规范化，从根本上决定了劳动保障监察工作的广度、力度和质量。”②李进东：《劳动监察何时才能走出困境》，《中国工人》2012年第3期，第64页。如上分析，我国目前的劳动保障监察是小马拉大车，难以满足执法需求。应按照劳动保障监察“机构标准化、队伍专业化、执法规范化”的要求，加强劳动保障监察队伍建设。

（四）适度赋予劳动保障监察机构查封、扣押、冻结、划拨等强制手段和措施

如上分析，由于立法没有赋予劳动保障监察机构查封、扣押、冻结、划拨等强制手段和措施，使得劳动行政执法在一定程度上形同虚设、有名无实。为彻底改变劳动保障监察执法手段单一、刚性不够以及执法弱、执法难的现状，应制定《劳动保障监察法》，赋予劳动保障监察机构在查处用人单位克扣或者故意拖欠劳动者工资、拒不缴纳社会保险费以及职业介绍机构骗取求职者中介服务费等严重损害劳动者经济利益的案件时，如果有证据证明用人单位有逃匿或者转移财产迹象，采取查封、扣押其价值相当财物的强制措施的权力；对用人单位存在恶意拖欠工资、严重欠缴社会保险费、拒不执行行政处罚或行政处理决定等严重违反劳动法律的行为，以及因上述违法行为造成引发群体性事件等恶劣影响的用人单位，赋予劳动保障监察机构责令停产停业权；在严重威胁劳动者正常生活等特殊情况下（如拖欠工资致使劳动者基本生活难以为继），可以先予强制执行处罚（处理）决定；对不履行监察处理决定，劳动保障监察机构有权强制执行资产，提高维权效率。

当然，“政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政，行政权力不得被滥用，必须接受法律的制约；滥用权力所造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究其相应的责任。”③王家福：《论依法治国》，《法学研究》1996年第2期，第6页。劳动保障监察是一项非常严肃的工作，要具有法定的条件、法定的程序、采取法定的方法、还要承担法定的责任。当劳动保障监察有权无责时，执法行为必将偏离法律的轨道。一些地区之所以在劳动执法过程中的违法行为愈演愈烈，是因为执法人员的责任不明确，即使屡犯错误也得不到应有的惩罚。因此，在赋予劳动保障监察机构查封、扣押、冻结、划拨等强制手段和措施的同时，从防范权力滥用的角度出发，应对强制措施和强制执行的范围、程序等方面做出明确规定，并建立更加严密和完善的监督制约机制，以确保劳动保障监察行政权力能够在法律规定的正当程序的框架内运行，防止劳动保障监察机构滥用权力，损害用人单位和劳动者的合法权益。

（五）合理界定监察范围

“劳动保障监察在劳动行政部门的各项事务中是约束力最大，程序最严格的行政手段。如果其对事范围过于宽泛，就会分散劳动保障监察机构的力量，从而影响劳动保障监察的效果。”①王全兴：《劳动法》，法律出版社2008年版，第472页。笔者认为，应通过立法明确规定以全部具有强行性的劳动法律规范为劳动保障监察之对象，即只限于劳动者实体权利的强制性法律规范（即关于劳动者权益最低标准的法律规定）和关于劳动关系运行规则的强行性法律规范（如禁止招用童工等法律规定）。对用人单位违反任意性规范的行为，则应明确规定通过劳动争议处理程序解决。

（责任编辑：肖舟）

The Problem s Existing in the Labor Security Supervision System in Our Country and the Countermeasures Research

XIAO Jincheng
（School of Law，Beifang University of Nationalities，Yinchuan 750021，China）

In face of the diversification and complication of labor relations，with the labor laws and regulations are gradually perfected，the labor security supervision of our country is faced with great challenges.Some problems，such as lack of preparation，funds，support and methods，are severely restricting the effective role in the labor security supervision and inspection.In order to perfect the system of labor security supervision in our country，we should improve legislation position，refacting the leading system，reasonably defining the scope of labor security supervision，moderately giving compulsory means and measures to the labor security supervision institutions，strengthening the construction of labor security supervision team，and carrying out the money measures.

labor security supervision；legislation；compulsory measures；enforcement authority

肖进成（1965-），男，甘肃民勤县人，北方民族大学法学院教授，硕士研究生导师，主要从事劳动法与社会保障法学、诉讼法学研究。

D922.5

A

1008-7672（2016）06-0093-09