普惠金融视阈下的社区银行发展研究

马延霞　潘　璐

(山东警察学院 侦查系，山东 济南　250014)



普惠金融视阈下的社区银行发展研究

马延霞潘璐

(山东警察学院 侦查系，山东 济南250014)

[摘要]围绕普惠金融体系的建立，需要进一步优化我国现有的以大城市、大客户、大企业为服务核心的金融服务体系，大力发展以社区银行为代表的金融组织，满足小微企业、社区居民等弱势客户群体的金融需求。同时，在普惠金融的视阈下，金融机构应树立新的经营理念，让金融服务沉下去，社区银行向低端、“草根”和新的服务领域延伸，使社会各阶层享受到便捷有效的金融服务，分享经济增长的成果。普惠金融体系下发展社区银行的对策建议：社区银行需要政策支持；社区银行要加强自身建设；构建高标准的社区银行监管体系；建立社区银行存款保险制度。

[关键词]普惠金融；社区银行；配套制度；监管体系

一、引言

“普惠金融问题本质上是发展问题。”*2012年6月19日，胡锦涛主席在墨西哥举办的二十国集团峰会上指出：“普惠金融问题本质上是发展问题。”这是中国国家领导人第一次在公开场合正式使用普惠金融概念。按照世界银行扶贫协商小组(CGAP)的发展目标，在政策、立法和规章制度的支持下，每一个发展中国家都将建立这样一个金融体系，即可持续的、能够给人们提供合适的产品和服务的金融体系。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”这是党中央在正式文件中首次使用“普惠金融”这一概念。2016年1月，国务院发布《推进普惠金融发展规划(2016-2020)》，“规划”对普惠金融的内涵、发展思路、基础建设等问题进行了详细阐述，要求建立完善普惠金融体系，不断提高金融服务的覆盖面与渗透率，为全社会所有群体、所有地区提供平等享受金融服务的机会与途径，尤其是为不发达落后地区、贫困地区、中小微企业、低收入人群等提供有效的金融服务。“规划”为普惠金融发展绘就了蓝图，但是“规划”目标的实现，还需要扎扎实实艰苦的工作。围绕普惠金融体系的建立，需要进一步优化我国现有的以大城市、大客户、大企业为服务核心的金融服务体系，大力发展以社区银行为代表的金融组织，满足小微企业、社区居民等弱势客户群体的金融需求。同时，在普惠金融的视阈下，金融机构应树立新的经营理念，让金融服务沉下去，社区银行向低端、“草根”和新的服务领域延伸，使社会各阶层享受到便捷有效的金融服务，分享经济增长的成果。更进一步的，普惠金融体系的构建在两个背景上交汇，从而社区银行发展有了更大的施展空间，一个是经济发展新常态的背景，一个是“大众创业、万众创新”的背景。新常态下，经济发展速度从高速增长向中高速增长转向，经济发展方式从规模速度型增长向质量效率型转向，社区银行按照普惠金融的服务理念，服务于弱势客户群体，有利于消除贫困、改善民生，促进社会和谐发展；双创背景下，创业创新成为新的经济增长点，社区银行通过满足小微企业的资金需求，解决创业创新主体贷款便捷的问题，打通金融服务“最后一公里”，给创业创新主体增加市场动力、活力和竞争力。

二、文献回顾

关于社区银行的称谓及定义各国并不统一，德国称“区域银行”，日本称“地方银行”，美国则称“社区银行”。国外学者侧重于从规模和社区的角度论述其内涵,如美国独立社区银行协会认为，社区银行特指资金规模在1000万美元至几十亿美元不等的那些独立运营的金融机构；Critchfield等人(2004)进一步界定了社区银行的内涵与规模，指出社区银行是包括银行、独立银行和储蓄控股公司等在内的总资产或储蓄规模小于10亿美元的金融组织。*Tim Critchfield,Tyler Davis,Lee Davison,Heather Gratton,George Hanc,and Katherine Samolyk.Community Banks-Their Recent Past,Current Performance,FDIC Banking Review,2004(16):356.我国学者在诠释社区银行概念时侧重于社区银行的定位与规模，如巴曙松(2002)认为，社区银行是指在一定地区的社区范围内按照市场化原则自主设立、独立按照市场化原则运营，主要服务于中小企业和个人客户的中小银行。*巴曙松：《社区银行能否成为中国银行业放松管制的突破口？》，《现代科学管理》2002年7月。刘伟(2004)、钟伟(2004)在界定社区银行概念时均强调其服务对象，指出社区银行就是要为社区内的中小企业、居民服务。随着我国金融体制改革的不断推进，学者们对社区银行的发展表现出了更多的热情，并就其建立的必要性、市场定位及风险防范等提出了不同的观点。如徐佼、杨烨(2008)指出，发展社区银行是我国满足多层次金融需求的必然选择；*徐佼、杨烨：《村镇社区银行:城市金融反哺农村金融的选择》，《吉林工商学院学报》2008年第1期。高晓燕(2006)也认为,社区银行的设立是解决当下中小企业融资困境的有效途径；严谷军(2007)则将社区银行的目标市场锁定为社区，目标客户就是社区内的家庭、小微企业和农户；赖正球(2007)也指出，社区银行的竞争优势在于其“草根性”、“亲民性”的运作模式可以为异质性的金融需求客户提供差异化的金融产品；*赖正球：《美国社区银行发展研究及借鉴》，苏州大学学位论文，2007年。钱勇、洪福生(2009)通过对社区银行经营特征的分析提出了社区银行在吸收存款、内控防范等方面存在不足；*钱勇、洪福生：《中小企业融资对社区银行的依赖：山西个案》，《改革》2009年第10期。孙章伟(2009)则在借鉴国际金融危机经验教训的基础上，着重探讨了社区银行的风险防范措施。*孙章伟：《美国社区银行的最新发展和危机中的财务表现》，《新金融》2009年第8期。

通过对社区银行相关文献的梳理，我们感到既往的文献对社区银行的市场定位、发展优势等内容的研究较为成熟，对普惠金融视阈下的具有本土特色社区银行的研究还不尽如人意。为此，我们拟结合我国金融体系的发展现状，借鉴发达国家通过发展社区银行构建普惠金融体系的成功经验，对我国社区银行发展进行针对性研究。

三、我国发展社区银行的机遇和挑战

“发展普惠金融”，既是我国经济社会发展的现实需要，也是金融发展框架性理念上升为金融发展战略的必然选择。尽管普惠金融对于深化我国金融体制改革具有里程碑的意义，但是既有的金融生态对于社区银行的发展来说，还是机遇与挑战并存。

(一)社区银行的发展机遇

1.社区银行的定位契合普惠金融理念。社区银行定位于服务社区居民和小微企业，是解决中小企业融资困难，满足中小客户金融需求的重要途径。众所周知，中小企业融资难已成为阻碍我国实体经济发展的桎梏，而且一直以来得不到有效解决。2014年3月，新修订的《公司法》进一步降低了公司设立的门槛，新创中小企业(公司)如雨后春笋急速增长，蓬勃发展的市场蕴含着巨大的融资需求。然而令人遗憾的是，大银行信贷门槛高、各种手续繁复，令众多中小企业望而却步。据《中国中小企业信心指数报告2014》，2014年12月我国中小企业信用指数由11月的54.4下降至54.0，表明银行对中小企业的放贷意愿连续第4个月出现下降。中小企业之于社会经济的意义，无须赘述。中小企业融资现状必须得到有效改善，否则中小企业的发展前景令人堪忧。解决融资难问题，需要制度创新，而社区银行的出现就是有效缓解中小企业融资难的制度创新。一方面社区银行定位于服务社区内的中小企业，贷款门槛低，手续简单灵活，可以向中小企业客户提供更有针对性的融资服务，可以有效的降低中小企业的融资成本；另一方面社区银行具有稳定的存款，金融资本获得成本不高，能够保证自身业务平衡运转。可以说，社区银行是促进中小企业可持续发展的重要方式之一。另外，随着我国经济社会发展水平的不断提高，居民手中可支配收入持续增多，人们对金融服务的需求也发生了前所未有的变化。大银行的金融服务有其特定的服务对象和阶层，出于成本、绩效、风险多方面的考虑，大银行往往难以满足中小企业或个人对金融服务的需求。普惠金融的服务理念，弥补了市场需求。社区银行金融产品灵活多样，限定性条件少，资金需求金额低，能够较好地满足中小客户的金融需求和向中小客户提供更多的金融便利。

2.新型城镇化建设蕴含巨大资金需求。目前，我国城镇化建设已进入以提高质量为核心的转型发展新阶段。国家发改委的一项研究预计，我国总体城镇化建设所带动的投资将高达40万亿元。*见国家发改委等主管部门编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020)》。全面推进的城镇化建设将带来巨大的金融需求和金融服务的多元化，为社区银行发展提供了一个非常有利的外部环境。一是城镇化建设涉及投资领域众多，基础设施建设、城乡人口流动、居住环境改善、产业结构升级、农业生产方式调整等将会产生大量的资金需求。未来十年我国将有约3亿人从农村转移到城镇，政府需要承担约36万亿元的转移成本，而庞大的资金需求依靠现有融资途径和工具是难以弥补的。同时，银监会出于风险控制及结构调整的考虑，加大了对地方融资平台公司借款的总量控制和名单控制，从而导致地方政府在推进本地城镇化过程中的资金压力越来越大。社区银行的建立则可以有效的归集、高效运用民间资本，提高城镇化建设资金的使用效率，缓解地方政府的财政压力。二是城镇化建设的推进改变了城乡居民的消费理念，对于金融产品的需求不断增多、服务体验不断提高，即城乡居民的金融需求不断上升，而现有金融服务体系已不能满足。大银行出于逐利的目的，在基层社区网点较少、产品单一，导致基层社区出现金融服务空白。社区银行立足社区、服务社区的经营理念，符合普惠金融要求金融机构下沉基层、服务大众的服务宗旨，可以缓解长期以来基层社区金融服务缺位的状况。

3.数量众多的中小银行机构为社区银行提供了发展基础。据中国银监会年报显示，截止2013年底，我国银行业金融机构共有法人机构3949家，各类中小银行机构达3600家，占法人银行业金融机构的91.2%。*数据来源于中国银监会网站。本文3600家中小银行包括12家股份制商业银行、145家城市商业银行、468家农村商业银行、122家农村合作银行、1803家农村信用社、987家村镇银行、14家贷款公司及49家农村资金互助社。相比大银行，这些中小银行在县域以下地区的网点较多，稍加改造便可以成为利民性更强的社区银行，且成本支出较少，有利于提升中小银行改造的积极性。如在农村地区网点最多、覆盖面最广的农村信用社就可以依托自身优势，借鉴美国富国银行模式，开始积极探索社区银行小区金融便民店等多种经营模式，除现金业务以外，可以根据社区居民的需要推出诸如网上银行、手机银行、理财产品、小额信贷、水电缴费等多项金融业务。由于这些服务聚焦社区、产品价格合理、服务便利，所以可以大大提高客户粘合度，在迅速赢得社区居民信赖的同时进一步开拓细化业务。

(二)社区银行发展面临的挑战

1.整体实力欠缺制约社区银行发展。作为新兴事物，社区银行在整体实力方面仍有欠缺，主要体现在：一是金融产品创新能力不足、产品单一，针对社区特点的个性化产品和服务匮乏。如有些社区银行就是缴费与理财，其他银行业务不受理，除去错时上下班以外并未体现出其经营灵活、便利的特征，反而因为规模小、业务单一限制了其发展；二是业务人员短缺，使得社区银行在机构设置、风险防范、制度建设等方面与大型银行存在较大差距。由于缺乏规范的制度指导、有效的人员管理和积极的激励机制，社区银行得不到有效的人才供给，多数从业人员缺乏金融知识，从业经验不足，不利于业务拓展；三是社区银行经营理念与发展要求存在差距。多数银行机构在尝试社区银行经营时不能真正理解其普惠金融的内涵，被动地转变经营形式而不是经营理念。如不少城商银行对社区银行的探索主要关注于品牌宣传，国有银行成立的社区银行经营目标难以融入社区服务，设计的金融产品依然以“高大上”为其基本依托，不适合社区中小服务对象。

2.信用环境不佳为社区银行发展带来隐患。社区银行的信贷业务主要是“关系型”信贷，而非传统意义上的“交易型”信贷，其特点是发放贷款主要依靠软环境，如信贷员对社区居民的了解、熟人担保等，抵押、担保等手续并不规范，因此发放的贷款容易出现“逃债”现象。同时，贷款主要集中于本社区内，客户主要为信用意识不强的中小企业和社区内普通居民，这一服务对象的特征很容易造成社区银行的经营风险。就我国整体信用环境来看，普遍存在信用体系不完善，社会信用缺失严重等不利因素，据相关数据显示，截止2013年底，我国公共征信系统覆盖率仅为30.2%，远低于欧美发达国家，信用体系不完善已成为我国金融机构尤其是社区银行发展的重要阻碍，不利于社区银行的推广普及。

3.外部环境对社区银行发展形成挑战。第一，社区银行面对日益激烈的市场竞争。在吸收存款方面，大银行具有得天独厚的优势，人们出于声誉等因素对其信任度更高，社区银行在发展初期难以取得人们必要的信任，市场竞争处于劣势；在贷款方面，政府近年来陆续出台了不少优惠政策鼓励银行为中小企业放贷，增加中小企业的贷款途径，这在客观上也分流了部分社区银行的目标客户。作为新兴事物，社区银行的业务开发还处于初级阶段，产品创新及服务水平还存在诸多不足，要赢得市场还有很长的路要走。第二，互联网金融的快速发展成为社区银行的重要挑战。互联网金融的兴起打破了金融服务的时空界限，对传统银行业务形成有力冲击。客户通过网上银行可以快速便捷的办理多种转账、理财等银行业务，地域限制被创新的金融产品不断突破，金融服务的及时、便捷和便利，与社区银行的优势出现重叠，导致社区银行服务下沉优势与关系型信贷优势受到重大挑战。另外，缺乏必要的法律法规，不仅社区银行监督管理难以规范，而且还极易造成监管标准各异、监管者自由裁量权过大等问题，不利于社区银行健康有序发展。

四、发达国家社区银行的经验借鉴

(一)法律法规体系完善

社区银行发展成熟的国家都具有完备的法律法规体系。在这个体系中，既有宏观层面的关于社区银行准入、经营、退出、监管方面的法律法规，也有具体到规定机构经营地域、经营网点等方面的法律法规。如美国的《国民银行法》、《银行合并法》对于商业银行的经营区域，就以联邦法律的形式予以规定；《社区再投资法》规定每家经营存贷业务的金融机构必须满足整个社区的信贷需求，包括中低收入社区，并以此作为其增设分支机构、开展新业务的重要参考。又如《诚实信贷法》、《公平信用结账法》、《公平信用报告法》为社区银行的信用管理提供完整的制度依据。通过这些法律法规，对社区银行的经营予以规范约束，使社区银行的发展有章可循、有法可依。

(二)市场定位精准、经营理念先进

精准的市场定位和先进的经营理念是发达国家社区银行得以持续发展的重要原因之一。在市场定位方面，社区银行以中小微企业、社区居民、家庭和农户为主要服务对象，如美国的社区银行提供了全国50%以上的小额贷款；欧洲、澳洲的社区银行注重社会功能，不以盈利为主要目的，服务对象主要为服务辖区内的中小企业、老人、残疾人、低收入人群等弱势群体；南美洲一些国家则把为贫困人口提供贷款作为社区银行的主要业务。在经营理念方面，实施差异化战略，注重发挥社区银行自身优势，回避与其他金融机构的正面竞争。在选择服务区域时多选择农村和城乡结合部，不盲目扩张经营规模和不断拓展经营业务，同时业务费用低廉，如美国社区银行的业务收费普遍比大银行低15%左右。另外，注重金融产品的持续创新满足客户个性化的金融需求，以服务打造品牌。如美国富国银行社区银行的金融服务涵盖储蓄、融资与财富管理三大领域，社区内客户各层次的金融需求基本都能得到满足。

(三)监管体系完备

社区银行面临的经营压力和潜在风险并不逊于大型银行，因此各国都十分重视本国社区银行监管体系的构建。美国对于社区银行的监管十分严格，对其监管主体、监管标准及监管内容都进行了法律层面的规定。美国社区银行的监管主体与方式以银行自身内部控制为根本，以金融监管当局的专职监管为关键，以行业协会的自律监管和以存款人代表的社会监督为补充。*李长健、毛丹丹：《我国农村社区银行的监管制度探讨》，《海南金融》2013年第2期。在内部控制上采用民主管理方式，在监管主体上实施多元化监管。美国联邦存款保险公司主要监管社区银行的资产流动，联邦储备银行则着力于社区银行的信用监管，货币监理署强调监测社区银行的业务数据和监管社区银行的业务交易，州政府侧重对社区银行是否遵守相关法律法规进行监管；在监管内容上丰富而具体，涵盖了市场准入、经营、退出等诸多内容，尤其是通过《金融机构改革、恢复和强化法》等8部法律或法律修正案对社区银行的退出方式、程序等做出明确规定，以保证社区银行正常有序退出；通过存款保险制度的实施来维护存款人与债权人利益，降低金融风险、避免出现社会风险。

(四)政策扶持到位

社区银行发展成熟的国家在社区银行发展过程中普遍给予多方面的政策扶持，除前文所述的法律法规制度保障以外，还采取多种形式的财政支持，如通过采取低息或无息贷款资金、提供政府担保、实行差别准备金制度、损失补贴、税收优惠，甚至政府直接注资等方式为社区银行提供实质性的资金支持。如日本政府对社区银行存贷款利率和资本充足率实行优惠政策，免征营业税、固定资产税及所得税，允许分红进入成本；法国政府从20世纪60年代起就采取预留专项资金的方式向法国农业信贷互助银行提供利息补贴；美国联邦政府允许社区银行参照市场利率自主决定存贷款利率，免缴存款准备金、免征或减征部分税赋等。

五、普惠金融体系下发展社区银行的对策建议

(一)社区银行需要政策支持

作为我国普惠金融体系的重要组成部分，社区银行的建立与发展需要政府相关部门的统筹规划，出台包括法律法规、制度建设、财政支持等政策予以扶持，为社区银行发展提供良好的金融生态环境。一是尽快出台或完善相关法律法规。可以通过对《商业银行法》等现有法律法规的修订，补充关于社区银行的专项法规，对其性质、注册资本、经营区域、业务范围、市场定位、退出机制等内容予以明确，效仿美国尝试颁布信用监管方面的法律法规，降低信用风险。二是建议明确社区银行享受各种服务于中小企业、服务三农的财政补贴及税收优惠，减免营业税、所得税，向社区银行提供政策性业务贷款补贴、中小企业风险补偿金等，鼓励社区银行发放贷款。三是地方政府应在营业场所选取、基础设施配置等方面给予社区银行一定的便利条件。中央银行与监管部门在资金拆借、存款准备金缴纳方面给予政策支持，增加社区银行的贷款投放能力。

(二)社区银行要加强自身建设

面对众多挑战，社区银行需要加强自身建设才能在竞争中脱颖而出。一是准确定位，坚持差异化战略，选择大型银行服务空白区，大力开辟中低端客户市场，围绕服务社区的核心目标，立足服务社区居民、服务中小企业、服务三农，不盲目追求规模与品牌效应；二是加强金融产品创新，发挥“金融+生活+工作”服务体系的优势，融入社区居民生活场景，为社区提供个性化、定制化的金融服务。三是提高服务质量，通过热情、周到的服务增强客户对社区银行的认同与信任，为形成忠诚的客户群与稳定的储蓄提供坚实的基础。四是建立完善的公司治理机构，用现代企业制度约束社区银行的经营与管理，以提高社区银行经营决策的科学性，注重员工培训、提高综合素质、加强人才储备、提升核心竞争力。五是顺应互联网时代潮流，尝试建立特色化的社区电商平台，在社区形成线上线下协同作业的一体化金融服务体系。区别于传统电商网站产品繁多、商户数量大的特点，社区银行电商网站可主打不同社区、特色商户的差异化服务，为客户提供简单实用、操作方便的社区金融体验。

(三)构建高标准的社区银行监管体系

由于社区银行的经营特性，对其监管应有更高的要求。政府相关部门应加强社区银行的外部监管与内部管控。外部监管主要包括：出台或完善各类监管法律法规，保证社区银行依法合规经营；制订社区银行审计机制、授信审批流程化机制、信息披露制度等规章；现场与非现场监管手段相互配合和互补，持续性跟踪监管社区银行业务经营的资本充足性、流对性、风险性等，对于出现的违规操作进行问责，出现的风险及时预警；充分发挥中介机构、社区银行行业协会、消费者保护机构等社会力量的监督作用，加强对社区银行的约束力，避免出现非法集资、放高利贷等违法行为，损害客户利益。内部管控主要由社区银行通过制度监管、人员监管来实现。制度建设方面侧重细化、量化，丰富风险考核内涵，建立内控规划责任制；监管制度既覆盖前台营销也涵盖后台维护，强化柜面信贷业务巡查；完善业务流程，如销售理财产品时应对投资者进行风险能力评估，贷款时应严格履行贷前审核、贷中监督、贷后追踪制度等；人员监管应做好工作人员风险管理培训及职业道德培训，完善奖惩机制；业绩考核应加大风险考核力度，提高风险认知度，增强风险防范能力。

(四)建立社区银行存款保险制度

美国社区银行之所以能够与大型银行共存发展，存款保险制度的保障可谓功不可没。存款保险制度的存在，保证了银行破产倒闭后存款人的利益能够得到最大化的保障，稳定市场信心，避免出现金融市场过度动荡。目前，我国社区银行获得国家财政的支持不多，一旦破产没有国家财政作为后盾，存款人、投资人将遭受巨大损失，社区银行也会遭遇信任危机，不利于其今后发展。存款保险制度的建立可以为社区银行提供最好的信用基础，它能够增强客户对银行的信心，同时也可以依托市场分担银行经营风险，为社区银行有序退出市场提供通道。建立存款保险制度应立法先行，对投保方案、费率、赔付额度、监管等方面做出明确细致的规定。

(责任编辑：栾晓平)

[中图分类号]F83

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]05-0134-05

作者简介：马延霞，女，山东警察学院侦查系副教授。研究方向：财政与金融、经济犯罪侦查。

收稿日期：2015-10-17

潘璐，女，山东警察学院侦查系讲师。研究方向：国民经济学、经济犯罪侦查。