新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中的环境资源问题及其应对

吴玉萍

(石河子大学 政法学院，新疆 石河子　832003)



新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中的环境资源问题及其应对

吴玉萍

(石河子大学 政法学院，新疆 石河子832003)

摘要：“丝绸之路经济带”建设带来新疆环境资源发展的历史机遇，但也面临环境资源问题的制约。新疆“丝绸之路经济带核心区”建设必须走绿色发展之路。通过环境资源相关法律制度和政策措施的创新与完善，将新疆的区位优势、资源优势转化为经济优势、发展优势才能保障新疆“丝绸之路经济带核心区”建设顺利进行，实现新疆经济、社会、环境、资源的跨越发展和协调可持续发展。

关键词：环境问题；环境保护；丝绸之路经济带；新疆

2013年“共建丝绸之路经济带”的构想提出之后，新疆维吾尔自治区确定了新疆构建“丝绸之路经济带核心区”的战略定位和战略部署。目前，新疆加快建设丝绸之路经济带核心区建设政策规划体系基本建立，重点项目建设全面启动，经贸合作水平进一步提升，人文交流更加密切，核心区建设取得良好开局。“十三五”时期是实现全面建设小康社会的关键时期，也是新疆推进“丝绸之路经济带核心区”建设的关键时期。贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会，第二次中央新疆工作座谈会和自治区党委八届六次、七次、八次全委(扩大)会议精神，全面落实自治区党委经济工作会议和全国环境保护工作会议部署，坚持“环保优先、生态立区”的发展理念，坚持在保护中发展、在发展中保护，坚持资源开发可持续、生态环境可持续，深化环保领域改革，加强环境法治建设，新疆才能克服生态瓶颈，充分发挥区位优势、资源优势，推动“丝绸之路经济带核心区”建设向纵深发展，实现新疆经济、社会、环境、资源的跨越发展和协调可持续发展。

一、新疆“丝绸之路经济带核心区”建设战略部署

2013年9月习近平主席出访哈萨克斯坦时提出了共同建设“丝绸之路经济带”的重大倡议。新疆维吾尔自治区以高度的政治敏锐性、强烈的机遇意识和担当精神，及时跟进、高位推动，及时研究、制定了新疆构建“丝绸之路经济带核心区”的战略部署。2014年出台了《关于推进新疆丝绸之路经济带核心区建设的实施意见》、《关于印发推进新疆丝绸之路经济带核心区建设行动计划(2014-2020年)的通知》，并成立推进丝绸之路经济带核心区建设工作领导小组研究确定丝绸之路经济带核心区建设的重大方针、重大政策和重大项目，启动丝绸之路经济带“五大中心”专项规划编制工作。2015年3月28日国家发展改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，从国家层面明确“发挥新疆独特的区位优势和向西开放重要窗口作用，深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心，打造丝绸之路经济带核心区。”2015年新疆编制完成《新疆维吾尔自治区建设丝绸之路经济带核心区的实施方案》，“五大中心”和“十大进出口产业集聚区”规划编制加快推进。

为打造丝绸之路经济带核心区，新疆提出了建设“三通道、三基地、五大中心和十大产业集聚区”的具体部署，力争当好建设丝绸之路经济带的主力军和排头兵。“三通道”指能源、交通、通信通道。“三基地”即国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地。“五大中心”指区域性交通枢纽中心、区域性商贸物流中心、区域性金融中心、区域性文化科教中心、区域性医疗服务中心。目前，新疆已经优先启动医疗服务中心、交通枢纽中心、商贸物流中心和文化科教中心建设并取得了阶段性成果。未来5-10年时间，国家重要的能源基地、能源资源大通道和十大进出口产业集聚区建设将基本完成。到本世纪中叶，将全面建成三通道、三基地、五大中心和十大进出口产业集聚区，区域合作向纵深发展。

二、 “丝绸之路经济带核心区”建设带来的新疆环境资源发展机遇

(一)推动新疆绿色发展的城镇化、工业化布局

城镇布局不合理、环境功能分区不明确以及产业结构、工业布局的不合理是导致我国众多经济发达地区环境问题的重要原因，也是这这些地区环境问题治理难、成效有限的重要原因。中央新疆工作座谈会的召开和对口援疆工作的启动，推动新疆的城镇化发展进入新的历史阶段，城镇化步伐大大加快。新疆城镇化水平从2009年的39.8%提升到2014年的46.07%。目前新疆全区12个地州城镇体系规划和24个城市、68个县城、785个镇(乡、场)总体规划和8839个村规划编制工作已全部完成。新疆生产建设兵团城镇化率已达64%，实现从“屯垦戍边”向“建城兴边”的转变。“兵团城市—垦区中心团场城镇—一般团场城镇—中心连队居住区”的发展格局初步形成。新疆打造丝绸之路经济带核心区，围绕三通道、三基地、五大中心和十大产业集聚区建设，必将大幅推动城镇化进程。乌鲁木齐城镇群发展加快，喀什、伊宁—霍尔果斯、库尔勒等可能发展成为50万人口以上的大城市，中小城市和县城发展水平提升。新疆“撤乡设镇”和“团(场)镇合一”将使建制镇发展加速。新疆丝绸之路经济带核心区建设将推动中心城市和关键节点城镇建设，也对新疆各地城市定位、城镇发展格局、工业和产业结构布局带来深刻影响。在新城市(城镇)选址建设、产业布局和结构调整中，如能通过合理规划、科学选址、合理布局，将在源头上预防新城市(城镇)、新工业园区、新产业由于规划布局不合理而引发的一系列环境问题，走上绿色发展的新型城镇化道路。

(二)新疆的环境资源优势得以充分发挥

新疆是我国矿产资源最为丰富的省区之一，矿产种类多，资源储量大，石油、天然气、煤、铁、铜、金、铬、镍、稀有金属、盐类矿产、建材非金属等蕴藏丰富。新疆干燥少雨，冷热悬殊，日差较大，光能资源、风能资源丰富。利用丝绸之路经济带建设带来的历史机遇，借助国家和自治区的各项政策措施、优惠，大力推动塔里木、准噶尔、吐哈三大油气生产基地和独山子、乌鲁木齐、克拉玛依、南疆塔河石化等千万吨级大型炼化基地，准噶尔、吐哈、伊犁、库拜大型煤炭基地建设，加快疆内9大大流域水能资源、9大风区风能资源开发，稳步推进太阳能资源开发。通过能源资源“三基地”建设，以及准东、哈密地区“疆电外送”工程和“西气东输”工程，合理勘探、开发，充分利用新疆的石油、天然气、煤炭资源等矿产资源以及太阳能、风能等清洁能源，使新疆拥有重要的能源、资源优势转化为经济优势，并带动相关产业的就业、交通运输、基础建设等的发展，对新疆经济社会的发展产生新的推动力。交通方面强化乌鲁木齐交通枢纽地位，加强二级枢纽节点建设，疆内形成环塔里木盆地、准噶尔盆地的综合交通运输网络，对外构建东联西出的综合交通战略布局，把新疆由国家交通网络末端建成中国西部高速大通道和交通枢纽中心，也有利于疆内外资源的流动与配置，助力疆内资源的开发利用。另外，新疆地域广阔，农产品丰富，品质优良，发展特色农副产品加工和出口业，利用新疆独特的自然风光和人文优势发展旅游产业，将为新疆经济发展带来新的增长点。

(三)缓解新疆现有的环境资源问题

囿于新疆的地理位置、气候条件，新疆的环境承载能力比较有限，经济社会发展对环境的压力较大。现有的水资源短缺、植被破坏、土地退化、城市大气污染等环境问题比较突出，并且治理改善的难度很大，严重制约着新疆的经济社会发展。借助丝绸之路经济带核心区建设的契机，推进新疆新型城镇合理布局，结合城市改造推进城市进行合理环境功能分区和行业、产业的合理布局，缓解大气污染、噪声污染、固体废物污染、水污染等城市环境问题。乌鲁木齐进行的“出城入园”企业搬迁改造对防治乌鲁木齐大气污染的成效已经显现出来。同时，借助国家和自治区的各项优惠政策措施，吸收节能环保企业、产业落户，促进现有企业的技术改造升级，一定程度上缓解由于技术落后带来的环境资源问题。新疆经济的发展以及国家财政上的优惠和支持，也能在一定程度上提高新疆治理生态环境问题的能力。

三、新疆“丝绸之路经济带核心区”建设面临的环境资源问题

(一)严峻的生态瓶颈

丝绸之路经济带建设中，新疆虽然拥有区位优势、资源优势，但是不具备内地发展之初拥有的良好的生态环境条件。新疆“三山夹两盆”的地形形成新疆干旱区典型的山地—绿洲—荒漠生态系统。新疆大部分地区生态敏感性高，土地沙漠化和盐渍化问题严重。新疆中度以上生态脆弱区域占国土空间的65.8%，其中极度脆弱的占62.09%。脆弱的生态环境，使得工业化和城镇化只能在有限的绿洲地区集中展开。新疆城镇的布局、规模，人口分布数量、产业布局和产业结构等“丝绸之路经济带”建设中重要因素将受制于新疆的生态瓶颈，并且水资源的短缺、脆弱的生态、荒漠化、沙漠化等生态问题在短期内不可能根本改善，甚至还有进一步加剧的可能。生态脆弱的南疆地区、边疆少数民族地区，环境问题、经济问题、社会稳定问题交织在一起，如果发展不当，不但不能利用“丝绸之路经济带”建设的历史机遇实现经济、社会的跨越发展，反而会进一步陷入生态破坏、经济贫困、社会动乱的恶性循环之中。

(二)人口和产业集中、分散的不均衡性将加剧局部环境问题

新疆“丝绸之路经济带核心区”建设不可能使新疆所有的地方都同步发展，还有可能出现两级分化的现象。南疆地区、边疆少数民族地区、贫困地区的人口、产业将向生态环境状况良好、资源丰富、交通便利的地方集中。这将在一定程度上使新城市、新工业区的环境资源压力增大，环境污染加剧。同时，人口、产业减少的地区经济发展能力减弱，应对环境问题更加困难。目前，全区生态环境质量保持稳定，但仍出现部分改善与局部恶化并存的态势。绿洲生态环境质量有所改善，但绿洲—荒漠过度带以及农—牧交错带部分区域生态环境质量仍呈恶化趋势。新疆大气和地表水环境质量总体较好，但以乌鲁木齐为中心的天山北坡地区二氧化硫和化学需氧量的排放轻度超标，其他经济较为发达地区的环境容量都呈现较小或已超载。随着新疆“丝绸之路经济带核心区”建设的不断深入，重点开发区域的环境容量承载力将不断减小，区域产业结构和空间结构调整的压力大，区域发展潜力将大受影响。

(三)资源开发与储备的加剧矛盾

土地资源方面，新疆国土面积广阔，土地资源总量丰富，但全疆只有20%的县市的适宜建设用地达到丰富与极丰富。适宜开发和建设用地面积少决定了新疆的工业化、城镇化可供选择的空间范围有限。新疆“丝绸之路经济带核心区”建设将推动建设用地不断扩张，建设用地与农业用地、生态用地的矛盾日益严重，生态安全面临严峻挑战。水资源方面，新疆水资源总量丰富，但是水资源时空分布极不均衡。河流径流量随季节变化较大，水资源在空间分布上北部多于南部，西部多于东部，水资源时空分布的不均衡导致存在季节性缺水和区域性缺水问题，直接影响到新疆的城镇化、工业化布局和产业结构布局。矿产资源方面，新疆能源和矿产资源比较丰富，品种齐全，但部分用量大的支柱性矿产中贫矿和难选矿多，开发利用难度大、成本高；能源结构以煤和石油为主，新能源和可再生能源开发比较有限。“三通道、三基地、五大中心和十大产业集聚区”的建设，大多依托新疆的石油、天然气、金属与非金属矿产资源。但是，这些资源都是不可再生的有限资源，虽然探明储量巨大，但总有开发利用殆尽的时候。新能源和可再生能源开发潜力巨大，但大规模利用还面临技术、环境和经济性等方面的制约。因此，新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中，后备资源的勘探以及新能源的开发利用问题不可回避。

四、新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中环境资源问题的应对

(一)以“五大”发展理念指导新疆“丝绸之路经济带核心区”建设

“十三五”时期是新疆实现建成小康社会目标的关键五年，也是丝绸之路经济带核心区“五大中心”建设的关键时期。新疆行政辖区地域广阔，经济社会发展的底子薄，生态环境基础差，技术创新和应用能力有限，在此基础上进行丝绸之路经济带核心区建设，促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，进行更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，将涉及理念、制度、科技、文化等的深刻变革，必须以正确、科学的理念加以指导。中央新疆工作座谈会召开之后，新疆确立了“环保优先、生态立区”发展理念，坚持走“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展道路。党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为新疆丝绸之路经济带核心区建设提供了更新、更全面的发展理念指引。通过理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，为新疆丝绸之路经济带核心区建设提供科学理论指导、完善的政策制度支持和保障、先进的技术支持和先进的思想文化保障；贯彻协调发展和绿色发展理念，构建新疆科学合理的城市化格局、农牧业发展格局、生态安全格局，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，加大生态建设和环境治理力度，推进美丽新疆建设，实现新疆经济、社会、环境、资源、人口的协调可持续发展以及疆内各区域，兵团与地方的协调发展、融合发展；贯彻“开放、共享”发展理念，要发展开放型经济，充分运用疆内外、国内外的优势资源促进新疆经济社会的发展，并使疆内兵团与地方、疆内各区域、疆内各族各阶层人民群众共享丝绸之路经济带核心区建设的经济成果、文化成果，共享绿色发展带来的优良生活环境和生态环境。

(二)将新疆“丝绸之路经济带核心区”建设纳入法治轨道

1.以新修订的《环境保护法》为依据，启动《新疆维吾尔自治区环境保护条例》的修订工作，并完善新疆水资源、矿产资源开发利用，大气污染、固体废物污染、水污染等的地方立法体系，修订《新疆维吾尔自治区大气污染防治行动计划实施方案》，尽快出台《新疆维吾尔自治区水污染防治工作方案》以及土壤污染防治行动计划，将国家环境立法中的规定结合新疆环境保护的特殊性和特殊要求予以细化，为预防和应对“丝绸之路经济带核心区”建设中的主要环境问题提供可操作的法律依据。

2.对新疆湿地、生态脆弱地区、城市郊区、绿洲边缘地带、农牧业交汇地区等特殊区域施行最严格的法律保护。贯彻落实《环境保护法》规定的生态保护红线制度，在《全国生态功能区划》规定的国家重要生态功能区、《全国主体功能区规划》规定的国家重点生态功能区以及《新疆生态功能区划》的基础上，加快地州级生态环境功能区划的编制工作，将生态脆弱地区、城市郊区、绿洲边缘地带、农牧业交汇地区纳入禁止开发、限制开发的区域范围，新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中的城镇布局、工业和产业布局以及交通、能源资源通道的建设要尽量避开这些区域，并严格限制、禁止资源开发、废物处理等波及这类地区。

3.强化环境资源保护法律责任。一方面，要严格落实《环境保护法》规定的“损害担责”原则，在自治区地方立法中将“污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复”落到实处。对于非法采矿、偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用污染防治设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为要严厉打击。另一方面，是严格落实政府及党政领导干部的生态损害责任。自治区及各地(州)、县人民政府要重视“丝绸之路经济带核心区”建设中的环境问题，确定各级政府在推进“丝绸之路经济带核心区”建设中的环境保护目标和评价指标，对本辖区范围内的生态环境质量负责。各级政府要健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的，推动生态文明建设工作不力的，不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的以及履职不力、监管不严、失职渎职的党政领导干部要严格按照2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》追究责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

(三)坚守“保护优先”和“预防为主”的环境法基本原则

1.积极利用地方立法权限，针对新疆的环境资源状况和经济社会发展的需要，将“生态优先”和“预防为主”的环境法基本原则具体化为地方立法的具体条款和具体的制度、措施，并规定相应的法律责任，从而在全面推进依法治国的背景下通过法律的明文规定最大限度地从源头上缓解新疆的环境资源问题。

2.积极推进经济环境综合决策机制。根据新疆丝绸之路经济带核心区建设的战略部署，到本世纪中叶将全面完成“三通道、三基地、五大中心和十大产业集聚区”的建设。自治区及各地(州)、县在具体实施中，要强化环境与经济综合决策机制，把环境保护前置于经济社会发展的决策阶段，在经济决策过程中强化环境保护的把关和引导作用。相关区域规划、产业布局、政策措施制定以及项目立项审批等，都要施行环境与发展的综合决策机制，贯彻落实“生态优先”和“预防为主”原则，将生态环境保护切实置于经济发展之上，避免为了片面追求经济发展的高速度、招商引资的数量而忽视甚至牺牲环境保护。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证，必要时实行环保一票否决。南疆地区的生态问题、贫困问题、社会稳定问题交织在一起，对这一区域的开发、发展规划的制定，更需要综合决策、科学决策。

3.政府要把好规划的环评关。落实“三通道、三基地、五大中心和十大产业集聚区的建设”的具体部署，涉及到土地利用的有关规划，区域建设、开发利用规划、城市(城镇)规划以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等的专项规划的制定出台，特别是涉及城镇布局、产业结构、行业结构的规划必须严格按照《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的规定进行环境影响评价，科学决策。

4.环保部门把好建设项目的环评关。新疆“丝绸之路经济带核心区”建设的历史机遇、国家和自治区的各项优惠政策措施，将吸引更多的企业在新疆落户，推动产业布局和结构调整以及技术更新。大型油气生产加工和储备、大型煤炭煤电煤化工、大型风电和光伏发电三大基地建设，交通、能源枢纽建设，以及进出口加工基地建设中，涉及非金属采选、金属矿采选、煤炭采选、化工(电石、氯碱、焦化)、电力、有色金属冶炼、纺织(棉浆粕、粘胶纤维、棉纺、印染行业)等七个主要行业的，环保部门必须严格按照2014年《新疆维吾尔自治区重点行业环境准入条件(试行)》进行环保审批，排除其他机构、单位和个人的干预，严把环评关，不得降低环境保护审批门槛，对于选址不合理、高耗能、高耗水、高污染或严重破坏生态环境的建设项目坚决不允许在新疆安家落户。

5.环保部门强化“三同时”措施的验收和日常监管。对那些通过环评审批在新疆进行的建设项目，环保部门要加大监管力度，在对“三同时”措施的验收的同时，强化日常监管，加大对重点排污单位的巡查力度。对那些擅自闲置、拆除“三同时”措施的单位，要及时查处，责令重新安装、使用，并严格依法追究法律责任。

(四)完善新疆“丝绸之路经济带核心区”建设的环境资源政策

新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中，不能降低环境保护的门槛，以牺牲环境为代价换取经济的片面发展，但是可以通过有利于环境保护的经济政策措施来缓和环境保护和经济发展的冲突问题。

1.提高新疆在资源开发领域的利润和税收分成。我国实行矿产资源国有制，重要矿产资源的开发主要由国有企业进行，资源产品的利用由国家进行调配。因此，虽然新疆拥有丰富的能源、资源，但是资源开发中的利润和税收主要上缴到中央国库，地方财政收入有限。适当提高新疆在资源开发领域的利润和税收分成，在一定程度上反映新疆作为资源所在地的资源优势，也能提高新疆环境资源建设的能力。

2.加大生态补偿力度。一方面，严格依据《国家重点生态功能区转移支付办法》对新疆被列为限制开发区域的重点生态功能区覆盖县市进行生态补偿，并加大补偿的力度。新疆共有53个县市被列为限制开发区域的重点生态功能区覆盖县市，其中国家级生态功能区共有29个，自治区级的有24个。另一方面，新疆大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地以及能源、交通通道的建设，将使新疆承受资源开发、资源输出、基础设施建设的环境成本，土地占用及污染、水资源短缺及水污染、大气污染、固体废物污染等环境问题将更加严峻，环境治理成本上升，应当建立国家财政转移支付与开发者补偿、利用者补偿、受益者补偿相结合的生态补偿机制，从而加大对新疆的生态补偿力度。

3.对于符合新疆“丝绸之路经济带核心区”建设布局，通过环境影响评价，并在节能环保方面有较好效益的企业、产业，在用地、贷款、行政审批等方面优先安排、优先审批，并给予优惠措施。

4.对于石油、天然气、煤炭、风能、太阳能资源开发利用中的新能源企业、有较好环境效益的企业、环境问题治理方面有显著成效的企业在税收以及其他行政收费方面给予一定的减免优惠。

5.针对水资源短缺、大气污染、固体废物污染、水污染以及生态退化等主要环境资源问题，对于专门从事新能源开发、节能环保技术研发推广的企业，以及环境问题治理方面有显著成效的企业加大奖励或者补贴力度。

6.对不同地区和行业、产业采取不同的经济政策。对生态脆弱区、环境污染严重地区，以及高污染、高耗水、高耗能的企业和产业，在严格环境保护准入的同时，要采取从严从紧的经济政策，严格审批、严格各种优惠政策措施的适用，严格优惠的幅度；对于符合节能环保要求的企业和产业，根据其对环境保护的贡献程度，可以加大各种优惠的幅度。

(五)加强新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中的环境保护监督监管

新疆推进“丝绸之路经济带核心区”建设中，自治区及各地(州)、县环保部门及资源管理部门要加强环境保护监督监管力度。

1.严格“三通道、三基地、五大中心和十大产业集聚区”相关企业的环保审批，严格执行环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可制度、排污收费制度、生态保护红线制度、突发环境事件应急预案制度等，不得降低环境保护门槛。

2.环保部门要加大日常监管力度，及时发现、查处环境违法行为。自治区环境保护厅要加强巡查，每年按一定比例对国家重点监控企业进行抽查，指导地州市人民政府(行政公署)、县(市、区)人民政府落实网格化管理措施。地州市、县(市、区)两级环境保护部门承担日常环境监管执法责任，要加大现场检查、随机抽查力度。对国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地等重点领域，乌鲁木齐区域(乌鲁木齐市、昌吉市、阜康市、五家渠市)、奎屯-独山子-乌苏区域、克拉玛依市、石河子市、库尔勒市等重点区域以及新建火电、钢铁、石化、水泥、有色金属冶炼、化工等重点排污企业加大现场检查力度。对未批先建、未经验收擅自投入生产，以及向地下水、荒漠等非法处置污染物的，要严格依法追究法律责任，不得因“丝绸之路经济带核心区”建设而放松环境监管。

3.加强环境监测和环境预警机制建设。新疆“丝绸之路经济带核心区”建设将促进产业的集中和工业企业规模进一步扩大，环境污染问题出现区域化、严重化的趋势。环保部门要加强环境监测机构建设，健全环境监测网络，加大对重点区域、重点行业、重点企业的监测力度，完善环境监测信息共享平台，建立重污染监测预警体系，提高预测预警和应急响应能力。油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地以及化工企业聚集区的大气污染、地表及地下水污染监测，矿山企业、金属冶炼企业聚集区的重金属污染应当成为环境监测的重点。

4.建立健全跨部门、跨地区的环境执法机制。“丝绸之路经济带核心区”建设将使新疆各地区之间的经济联系加强，经济一体化的同时环境问题的区域性也将更加突出。自治区环保部门应当牵头建立区域协作机制，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等资源保护、污染防治措施，推进联合执法、跨区域执法、交叉执法等执法机制创新，有效解决突出的区域性大气污染、水污染、固体废物污染问题，协调各区域之间的环境利益关系。

(六)依法解决南疆及边远少数民族地区的发展权和环境权的保障问题

南疆及边远少数民族地区经济发展、环境保护、社会稳定事关新疆稳定发展的大局，也事关新疆“丝绸之路经济带核心区”建设的大局。新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中，要解决好南疆及边远少数民族地区的发展权与环境权问题。

1.新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中，要针对南疆及边远少数民族地区的经济、社会、环境的现状进行特殊规划，采取更为优惠的经济政策，加大国家和自治区财政扶持力度，在不降低环境保护门槛的前提下，对这些区域的经济发展给予特殊安排。

2.加大对南疆及边远少数民族地区的生态补偿力度。一方面国家和自治区通过生态工程建设、技术支持、专项资金补贴等，进一步加大生态脆弱区的恢复治理力度和村庄环境的综合整治力度。另一方面，笔者建议参照经济扶贫的“精准扶贫”模式，生态补偿资金的分配使用进一步细化，落实到具体的乡、村、农户、单位和个人。属于限制、禁止开发区的现有国家和自治区级的生态功能区范围内的乡、村、农户、单位和个人每年按照一定的标准发放生态补偿金；为保护生态环境、恢复当地植被作出积极贡献或者放弃发展机会、作出特殊牺牲的，根据其对生态环境保护的贡献额外发放生态补偿金。通过加大南疆及边远少数民族地区整体的生态补偿力度，以及采取“精准补偿”的模式，才能改善这些地区居民的生存条件和生存状况，避免陷入经济贫困与生态贫困的双重贫困中。

3.建立新疆当地居民建设“丝绸之路经济带核心区”的参与机制。改变新疆自然资源的开发利用、基础设施建设、国家重大工程建设中当地居民参与少、利用少、收益分享少的现状，增强新疆当地居民建设“丝绸之路经济带核心区”的参与度。尤其是南疆及边远少数民族地区进行的资源开发利用，应当使当地居民更多地参与并从资源的开发利用中受益。具体而言，在经济、技术可行的条件下，使这些地区的企业、居民优先进行当地资源的勘探、开发；借助机械装备出口加工、轻工产品出口加工、纺织服装产品出口加工、建材产品出口加工、化工产品出口加工、金属制品出口加工、信息服务业出口、进口油气资源加工、进口矿产品加工、进口农林牧产品加工等进出口产业集聚区建设，以及伊宁、喀什、阿勒泰等重点城市和喀什、霍尔果斯经济开发区等国际商贸集散地、大型边境贸易市场、储运中心和铁路物流园区的建设，将资源开采、加工利用的一些工序在当地完成，吸收当地企业、居民参与，从而增加当地财政收入来源和居民的收入来源，改善当地居民的经济条件；水、电、煤、天然气等重要的生活资源和能源，应当保证当地居民的供给，改善当地居民的生活条件。

4.缓解南疆及边远地区人口流失问题。国家和自治区应当加大对南疆及边远民族地区自主创业优惠扶持力度、企业用工的优惠政策，提高南疆、边疆少数民族地区居民的工资、养老、医疗等待遇，缓解这些地区的人口流失问题。解决好这些地区人口与环境、资源、经济、社会的协调发展问题，对于维持南疆及边远少数民族地区的稳定也有重要意义。

参考文献：

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[4]乔文汇.新疆丝绸之路经济带核心区建设加速[J].大陆桥视野,2015(5).

[5]唐立久,穆少波.中国新疆“丝绸之路经济带”核心区的建构[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2014(2).

(责任编辑：李潇雨)

On the Environmental and Resources Problems in "Core Area of the Silk Road Economic Zone" Construction in Xinjiang and its Countermeasures

WU Yu-ping

(College of Politics and Law,Shihezi University,Shihezi 832003,China)

Abstract:"Silk Road Economic Zone" construction not only brings historical opportunities of environmental and resources development for Xinjiang,but also faces the constraints of environment and resources."Core Area of the Silk Road Economic Zone" construction in Xinjiang must take the road of green development.Through the innovation and perfection of relevant environmental and resources laws,regulations,policies and measures,transforming Xinjiang′s geographical and resources advantages into economic advantages,development advantages can guarantee the smooth progress of "Core Area of the Silk Road Economic Zone" construction,realizatiing the striding development and sustainable development of economic,society,environment and resources in Xinjiang.

Key words:environmental and resources problems; environmental protection; silk road economic zone; Xinjiang

收稿日期:2016-02-17

基金项目：2014年度新疆生产建设兵团社会科学基金项目“新疆‘丝绸之路经济带核心区’建设中的环境政策与法律问题研究”(项目编号:14QN10)。

作者简介：吴玉萍，女，石河子大学政法学院讲师。

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1008-2603(2016)02-0005-07